"Финансовое право", 2006, N 9

ВИДЫ ПРОЦЕДУР СПИСАНИЯ БЕЗНАДЕЖНЫХ ДОЛГОВ

ПО РЕГИОНАЛЬНЫМ И МЕСТНЫМ НАЛОГАМ И СБОРАМ

Согласно ст. 59 НК РФ субъекты РФ и муниципальные образования самостоятельны в установлении процедуры списания безнадежных долгов по региональным и местным налогам и сборам. Большинство регионов воспользовалось данным полномочием и разработало собственный порядок списания безнадежных налоговых долгов. Однако 12.02.2001 было принято Постановление Правительства РФ N 100 "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по федеральным налогам и сборам". В п. 7 данного акта рекомендовано унифицировать процедуру списания применительно к федеральной. Некоторые регионы оценили данную рекомендацию как приказ и привели собственные порядки списания безнадежных налоговых долгов в соответствие с федеральным. При этом было утрачено множество положительных черт, имевшихся в этих процедурах. Поэтому представляется необходимым проанализировать действующие и ранее действовавшие процедуры списания безнадежных долгов по налогам и сборам субъектов РФ и муниципальных образований.

Для всестороннего изучения и научного осмысления данных процедур представляется необходимым их классифицировать. Специфика процедуры во многом определяется тем, какой орган реализует данный вид деятельности. Процедура всегда лишь оформляет юридическую деятельность, а способы и приемы ее осуществления во многом зависят от органа, ее реализующего (единоличный - коллегиальный, исполнительный - представительный и т.п.). Поэтому представляется, что наибольшую научную ценность будет представлять классификация по органу, принимающему решение о признании долга безнадежным и списании. По данному критерию действующие процедуры списания могут быть разделены на:

1) процедуру списания специально созданным органом;

2) процедуру списания уже существующими органами:

а) налоговыми;

б) финансовыми;

в) исполнительным органом власти общей компетенции;

г) представительным органом власти.

1. Процедура списания безнадежного налогового долга специально созданным органом

Специализированный орган по списанию безнадежных долгов в большинстве регионов создается в виде комиссии: комиссия по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины (г. Чита); комиссия по списанию безнадежных долгов (Читинская область, Кемеровская область, г. Кемерово); межведомственная комиссия по налоговой и социальной политике (г. Арсеньев); межведомственная комиссия по вопросам списания невозможных к взысканию долгов (Красноярский край); комиссия по рассмотрению вопросов о списании безнадежной к взысканию задолженности (Тюменская область); комиссия по рассмотрению вопросов о списании безнадежной недоимки и пени (Курская область).

Данные органы, как правило, имеют межведомственный характер и состоят из представителей различных исполнительных органов. Соответственно у них отсутствуют собственный аппарат, базы данных, то есть все то, что необходимо для принятия заявления налогоплательщика, его рассмотрения и вынесения обоснованного решения. Этим обусловлено то, что вышеуказанные комиссии вынуждены использовать ресурсы налоговых и финансовых органов. Можно выделить два основных варианта такого использования.

Первый вариант предполагает обращение инициатора списания с соответствующим заявлением либо в территориальные финансовые органы <1>, либо в территориальные налоговые органы <2>. Существовал ранее в Читинской области и смешанный порядок, при котором заявление подавалось в финансовый орган, направлявший его для проверки в налоговые инспекции <3>. Данные органы на основании имеющихся у них и представленных заявителем первичных документов и другой информации готовят мотивированное заключение о возможности признания долга безнадежным и списания.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Постановление Главы города от 16.10.2000 N 425 "О порядке признания и списания безнадежной к взысканию недоимки по местным налогам и сборам (а также пени)" // www.gmf.ru.

<2> Постановление губернатора Тюменской области от 27.03.2000 N 67 "О списании безнадежных долгов по региональным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

<3> Постановление Главы администрации Читинской области от 08.04.1999 N 426 "Об утверждении порядка списания безнадежных долгов налогоплательщиков по региональным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

Письменное заключение (ходатайство, представление) со всем пакетом документов затем направляется соответственно в финансовое или налоговое управление. Данные органы в свою очередь рассматривают представленные документы и на их основе готовят собственное заключение о списании долгов и направляют его в межведомственную комиссию <4>.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> См., напр.: Постановление администрации Красноярского края от 16.07.2001 N 507-П (в ред. Постановления от 19.12.2002 N 425-П) "О порядке списания невозможных к взысканию долгов по региональным налогам и сборам и пеням" // Красноярский комсомолец. 2002. 25 декабря.

При втором варианте заявление подается непосредственно в комиссию <5>, направляющую полученные материалы для рассмотрения и вынесения мотивированного заключения о возможности списания в финансовые или налоговые органы, которые, рассмотрев представленные материалы, выносят свое заключение и направляют его в комиссию.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Постановление губернатора Курской области от 28.04.2000 N 282 "Об утверждении порядка списания безнадежной недоимки и пени по региональным налогам и сборам в части, зачисляемой в областной бюджет" // Курская правда. 2000. 13 мая.

Данная процедура сама по себе является весьма сложной и бюрократизированной, но в некоторых регионах ее еще более усложнили путем создания дополнительных комиссий в налоговых органах <6>. Данные комиссии создаются и на территориальном, и на региональном уровнях для рассмотрения заявлений о списании задолженности, подготовки соответствующего пакета документов и направления его для рассмотрения в вышестоящую комиссию либо в финансовый орган.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> См., напр.: Постановление Главы муниципального образования г. Арсеньев Приморского края от 28.08.2000 N 456 "Об утверждении Положения о порядке списания безнадежных долгов по налогам и сборам, а также пеням, подлежащим зачислению в местный бюджет" // www.gmf.ru.

На основании полученных документов территориальные комиссии готовят предложения о возможности списания безнадежных долгов с последующим представлением данных материалов в региональную комиссию, которая готовит общее предложение о возможности и целесообразности списания безнадежных долгов и представляет его в финансовое управление. Последнее, рассмотрев представленные документы, выносит заключение о целесообразности списания безнадежных долгов и направляет его на рассмотрение межведомственной комиссии.

Представляется, что рассмотренная процедура излишне усложнена по двум причинам. Во-первых, создание комиссий в налоговых органах нецелесообразно, так как те же специалисты, которые в нее будут входить, в состоянии подготовить мотивированное заключение и без отрыва от работы. Во-вторых, рассмотрение материалов по списанию в региональной налоговой комиссии и в финансовом управлении является непродуктивными стадиями, так как не происходит дополнение материалов дела, а происходит повторное их рассмотрение. В этом случае роль межведомственной комиссии практически нивелируется в связи с тем, что до рассмотрения ею дела три компетентных органа уже вынесли свое мотивированное заключение о возможности и целесообразности списания данных долгов.

Межведомственный характер комиссии по списанию безнадежных долгов накладывает свой отпечаток на форму принятия решения данным органом. Как правило, его решение не имеет юридической силы и оформляется либо распоряжением главы администрации (правительства) <7>, либо постановлением администрации (правительства) <8>.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> См., напр.: Постановление администрации Кемеровской области от 25.12.2000 N 113 "Об утверждении порядка списания безнадежных долгов по региональным налогам, сборам и пени"; Постановление губернатора Тюменской области от 27.03.2000 N 67 "О списании безнадежных долгов по региональным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

<8> См., напр.: Постановление Главы муниципального образования г. Арсеньев Приморского края от 28.08.2000 N 456 "Об утверждении Положения о порядке списания безнадежных долгов по налогам и сборам, а также пеням, подлежащим зачислению в местный бюджет" // www.gmf.ru; Постановление губернатора Курской области от 28.04.2000 N 282 "Об утверждении порядка списания безнадежной недоимки и пени по региональным налогам и сборам в части, зачисляемой в областной бюджет" // Курская правда. 2000. 13 мая.

2. Процедуры списания существующими органами

Другим видом процедуры списания является процедура, в которой решение о признании долга безнадежным принимается уже существующим органом исполнительной или представительной власти, компетенция которого соответственно расширяется. Как правило, данная процедура оформляет деятельность органов исполнительной власти, но бывают и исключения.

2.1. Представительными.

Процедура списания в данных районах начинается с направления налоговым органом предложения о списании налогового долга либо непосредственно в представительный орган (Усть-Ишим), либо в специальную его комиссию по списанию безнадежной недоимки (Горьковск). Предложение должно содержать строго определенные сведения, и к нему должен быть приложен полный пакет необходимых документов. После принятия решение о списании направляется в налоговый орган для исполнения.

Существовал и компромиссный вариант данной процедуры, когда решение о списании уполномочены принимать и представительный, и исполнительный органы власти, в зависимости от суммы долга. В Новгороде решение принимает городская Дума, если общая сумма списываемой задолженности превышает 100 минимальных размеров оплаты труда в отношении организаций, 50 - в отношении индивидуальных предпринимателей, 20 - в отношении физических лиц. Если сумма долга меньше данного уровня, то он списывается распоряжением администрации города <9>.

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Решение Новгородской городской Думы от 30.06.1999 N 688 "О порядке списания задолженности по налогам и сборам, признанной невозможной к взысканию" // http://region.adm.nov.ru.

Данная процедура также основывается на сведениях налоговых органов, которые в определенной форме направляются в комитет экономики и финансов администрации города, который в течение месяца со дня поступления материалов определяет целесообразность списания безнадежного долга и в зависимости от его суммы направляет свои предложения о списании либо в администрацию, либо в Думу. Затем в течение 10 дней с момента принятия соответствующего решения доводит до налоговых органов информацию о списании безнадежного долга.

2.2. Налоговыми.

Значительная часть субъектов РФ и муниципальных образований вслед за федеральными властями возложила полномочия по списанию безнадежных долгов на налоговые органы. При этом процедура принятия такого решения в различных регионах может отличаться. В одних она полностью идентична федеральной <10>, в других имеет свои особенности. В большинстве регионов решение о списании принимается территориальными налоговыми органами по согласованию с финансовым органом исполнительной власти <11>. При этом согласование может состоять либо в предварительном контроле, либо в периодическом представлении информации о списанной задолженности.

     
   ————————————————————————————————
   

<10> См., напр.: Постановление Главы администрации (губернатора) Читинской области от 20.02.2002 N 48 "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по региональным налогам и сборам" // Азия - Экспресс. 2002. 7 марта.

<11> Постановление администрации г. Красноярска от 31.05.2001 N 306 "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам в бюджет города" // Городские новости. 2001. 8 июня; Постановление губернатора Тверской области от 12.04.2001 N 150 "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по региональным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

В одних регионах данное решение принимается городским налоговым органом, если сумма долга не превышает 20 млн руб. В отношении большего долга решение принимается по согласованию с органом исполнительной власти, как правило, в лице финансово-казначейского управления или экономического управления <12>. В других данный порог установлен в меньшем размере (например, в Новосибирской области он был снижен до 5 млн руб. <13>).

     
   ————————————————————————————————
   

<12> Постановление администрации г. Нижний Новгород от 11.04.2001 N 33 "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам"; Постановление Главы администрации Ульяновской области от 13.06.2001 N 86 "Об утверждении порядка признания безнадежной к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по региональным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

<13> Постановление Главы администрации Новосибирской области от 21.11.2001 N 1109 "Об утверждении порядка признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по региональным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

В Кемеровской области <14> также предусмотрено согласование решения территориального налогового органа о списании с исполнительным органом. Для согласования решения необходимо представить весь пакет документов, необходимых для списания, в департамент по доходам, который в течение 10 дней с этого момента готовит проект постановления администрации области о согласовании <15>. Данное постановление направляется налоговым органам в течение 10 дней с момента его принятия.

     
   ————————————————————————————————
   

<14> Постановление администрации Кемеровской области от 02.07.2001 N 66 (в ред. Постановления от 13.08.2001 N 79) "О порядке списания безнадежных долгов по региональным налогам и сборам" // www.mega.kemerovo.ru.

<15> См., напр.: Постановление администрации Кемеровской области от 22.01.2002 N 6 "О списании безнадежных долгов по региональным налогам и сборам" // www.gmf.ru; Решение Железногорской городской думы от 17.09.2002 N 285-2-РД "Об утверждении порядка признания безнадежными к взысканию недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам" // Железногорские новости. 2002. 10 октября.

2.3. Финансовыми.

Зачастую субъекты РФ и муниципальные образования возлагают бремя принятия такого решения на региональные и местные финансовые органы соответственно <16>. В некоторых регионах данные полномочия разделены между региональными и территориальными финансовыми органами. Так, в Хабаровском крае решение о списании принимается финансовым департаментом администрации края при общей сумме долга более 5 млн руб. и финансовым органом по месту налогового учета налогоплательщика при сумме долга менее данной суммы <17>. В большинстве случаев решение финансовых органов о списании имеет непосредственное действие и не требует дополнительного утверждения <18>. Но в отдельных регионах необходимо дополнительное утверждение решения финансового органа постановлением или распоряжением главы администрации <19>.

     
   ————————————————————————————————
   

<16> См., напр.: Постановление Главы г. Ставрополя от 07.09.2001 N 5039 "Об утверждении Порядка признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам" // Вечерний Ставрополь. 2001. N 176.

<17> Постановление администрации Хабаровского края от 27.04.2001 N 162 "Об утверждении порядка списания задолженности по региональным налогам и сборам, а также начисленным пеням" // www.gmf.ru.

<18> См., напр.: Постановление Главы муниципального образования г. Уссурийск и Уссурийский район Приморского края от 17.08.2001 N 991 "Об утверждении Положения о порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

<19> См., напр.: Распоряжение Главы администрации Оренбургской области от 20.11.2000 N 1262-р "О списании безнадежной задолженности по платежам в областной бюджет" // www.gmf.ru.

Финансовые органы не обладают необходимой базой данных для признания налогового долга безнадежным. Поэтому непременным участником данной процедуры является территориальный налоговый орган, который осуществляет прием заявлений о списании, сбор необходимых документов и направление на их основе мотивированного предложения в финансовый орган. В отдельных регионах заявления о списании принимают сами финансовые органы, если к ним приложены все документы, необходимые для принятия решения <20>.

     
   ————————————————————————————————
   

<20> См., напр.: Постановление Главы администрации г. Краснодара от 24.12.2002 N 2285 "Об утверждении Положения о порядке признания безнадежной к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам, а также сумм налоговых санкций за нарушение законодательства РФ о налогах и сборах, которые до введение в действие НК РФ взимались в бесспорном порядке и по которым решение налогового органа было вынесено до 01.01.1999" // Краснодар. 2003. 10 янв.

В некоторых субъектах выполнение налоговым органом подготовительной функции осуществляется в специфической форме. Так, в Приморском крае были созданы комиссии при территориальных налоговых органах для подготовки предложений о списании невозможной к взысканию задолженности <21>. По результатам работы они направляют материалы с соответствующими предложениями в финансовое управление через региональные налоговые органы. После принятия решения оно через эти же инстанции возвращается в территориальный налоговый орган для исполнения.

     
   ————————————————————————————————
   

<21> Постановление губернатора Приморского края от 16.06.2000 N 454 "Об утверждении Положения о порядке списания безнадежных долгов по налогам и сборам, а также пеням, подлежащим зачислению в краевой бюджет" // www.gmf.ru.

В Иваново и Барнауле также предусмотрено создание комиссии при территориальных налоговых органах. Это обусловлено возложением на них дополнительной обязанности по проведению ежеквартальной инвентаризации сложившейся задолженности <22>. Результаты инвентаризации должны оформляться актом. В состав инвентаризационной комиссии включаются заместитель руководителя налогового органа, представители отделов учета и отчетности, государственной регистрации, по взысканию недоимки, юрист. Комиссия излагает свои предложения по списанию долгов конкретных налогоплательщиков в мотивированном заключении, которое с приложением соответствующих документов направляется в финансовый орган для принятия решения. После получения решения о списании налоговый орган его исполняет.

     
   ————————————————————————————————
   

<22> Постановление администрации г. Барнаул от 09.06.1999 N 848 "О порядке списания безнадежных долгов по налогам и сборам, поступающим в бюджет города"; Постановление администрации г. Иваново N 439 от 18.02.2003 "О порядке признания безнадежными к взысканию и списания недоимки и задолженности по пеням по местным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

2.4. Исполнительными органами общей компетенции.

Некоторые регионы в данную процедуру вносят дополнительную стадию, наделяя правом принятия решения не финансовый орган, а администрацию <23>. Можно выделить несколько вариантов этой усложненной процедуры.

     
   ————————————————————————————————
   

<23> См. например: Решение Нововаршавского районного совета депутатов Омской области от 30.01.2001 N 9 "Об утверждении Положения о порядке списания безнадежных долгов по местным налогам и сборам" // www.gmf.ru.

Первый вариант предусматривает обращение инициатора с заявлением в территориальные налоговые органы, которые осуществляют сбор пакета документов, необходимых для принятия решения о списании, и направление его непосредственно или через региональные налоговые органы, дающие свое заключение, в финансовый орган. Он рассматривает материалы (представление) и готовит проект распоряжения (постановления) администрации. В случае принятия решения о списании оно направляется налоговым органам для исполнения <24>.

     
   ————————————————————————————————
   

<24> См., напр.: Постановление администрации Алтайского края от 21.12.1999 N 887 "О порядке списания невозможной к взысканию недоимки по региональным налогам и сборам в краевой бюджет, а также пени" // Сборник законодательства Алтайского края. 1999. N 44. Ст. 64.

Второй вариант предполагает участие вместо финансового органа специально созданного или уже существующего межведомственного органа, как правило, комиссии. Так, в Краснодарском крае балансовая комиссия администрации на основе материалов налоговых органов либо вносит предложение главе администрации о списании, либо принимает решение об отказе в списании <25>.

     
   ————————————————————————————————
   

<25> Постановление Главы администрации Краснодарского края от 03.11.2000 N 829 "О списании безнадежной задолженности по региональным налогам, сборам и пеням" // www.gmf.ru.

Третий вариант предусматривает непосредственное обращение инициатора списания в финансовый орган. При этом на заявителе лежит бремя представления документов, необходимых для принятия решения. В случае достаточности представленных документов финансовый орган готовит проект постановления главы исполнительной власти, которое после подписания направляется в налоговые органы для исполнения <26>.

     
   ————————————————————————————————
   

<26> Постановление администрации г. Астрахань от 10.08.2000 N 2596 "Об утверждении порядка списания безнадежных долгов по местным налогам и сборам в городской бюджет" // http://www.nalog.astrakhan-region.ru.

В заключение хотелось бы отметить, что действующий порядок списания безнадежных долгов по федеральным налогам и сборам, по мнению большинства юристов, далек от совершенства и нуждается в серьезной доработке. Возможно, представленный анализ региональных и местных процедур будет для этого полезен.

А.В.Красюков

К. ю. н.,

преподаватель

кафедры финансового права

юридического факультета ВГУ

Подписано в печать

03.08.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——