"Налоговый вестник", N 11, 1999

К ВОПРОСУ О РАЗРАБОТКЕ МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ

ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ

Одной из главных задач, стоящих перед налоговыми органами, является повышение эффективности работы по основным направлениям деятельности и консолидация усилий на выполнение бюджетных назначений.

В настоящее время известна методика оценки эффективности, использующая в качестве критерия сумму баллов по ряду показателей <1>. Наличие экспертной оценки на этапе "показатель - балл", дискретность, субъективизм в соответствии уровня показателя и числа баллов приводят к определенному сомнению в адекватности суммы баллов реальному положению дел.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> См. Г.Н. Карташова "Об оценке эффективности функционирования налоговых органов или концептуальный подход к некоторым аспектам аналитической работы в сфере налогообложения". Журнал "Налоговый вестник". 1999, N 1. С. 17.

В этой методике используется система показателей, рассчитываемых на основании данных о конкретных налогоплательщиках. Недостатком, по нашему мнению, является непременное требование - наличие полных баз данных по каждому субъекту налогообложения, что требует значительных трудозатрат и высокой технической оснащенности налоговых органов.

В предлагаемой статье рассмотрена одна из возможностей оценки на базе разработанных критериев из числа тех, что уже в настоящее время в различной степени используются в работе налоговой службы.

Предлагаемая вниманию читателей методика основана на использовании классических приемов теории вероятности и оценки надежности и эффективности.

Этапами построения методики являются:

- выбор системы показателей оценки;

- анализ диапазонов изменения параметров и определение законов их распределения;

- анализ корреляционных зависимостей;

- формирование алгоритма расчетов;

- непосредственный расчет;

- анализ полученных результатов.

Основные требования:

- оперативность и простота;

- минимизация количества показателей;

- использование материалов налоговой отчетности с минимальным привлечением сведений от сторонних организаций и служб;

- наглядность, сравнимость, наличие физического смысла критериев оценки;

- выход на единый параметр оценки;

- пресечение типовых уловок субъектов Российской Федерации по необоснованному предпочтению интересов территориального бюджета перед федеральным и неоправданному раздуванию масштабов безденежных зачетов на местном уровне;

- инерционность - при стабильной работе инспекций показатели не должны существенно изменяться (эпизодические успехи и провалы хотя и влияют на значения критериев оценки, но не должны кардинально менять итоговый показатель эффективности).

Показатели методики выбраны таким образом, чтобы направить усилия налоговых органов на решение задач максимального привлечения средств в бюджеты всех уровней, осуществление эффективной контрольной работы, сокращение недоимки.

Первой задачей разработки методики является формирование перечня параметров, используемых для оценки.

Анализ материалов налоговой отчетности, нормативных материалов МНС России и другой литературы позволил выявить согласно экспертной оценке из числа более 200 используемых показателей наиболее важные и в максимальной степени отвечающие указанным требованиям параметры.

Выявленные показатели целесообразно разделить на три группы:

- параметры, отражающие степень участия субъекта Российской Федерации в части обеспечения поступлений в федеральный и территориальный бюджеты (группа основных показателей);

- параметры, соответствующие результатам непосредственной работы с налогоплательщиками (группа дополнительных показателей);

- показатели, отражающие условия работы налоговых органов, учитывающие демографический, территориальный, социальный, экономический и другие факторы (группа "конструктивных", уточняющих показателей).

В данном случае максимально использованы сведения материалов налоговой отчетности. Такое построение системы показателей основано на следующих положениях:

- налоговая отчетность регулярна и охватывает широкий спектр сведений о работе налоговых органов;

- данные отчетности базируются на документах, большая часть сведений может быть соответствующим образом подтверждена;

- за точность сведений установлена персональная ответственность руководства налоговых органов;

- инструментарий по приему и обработке данных налоговой отчетности в достаточной степени технически и организационно отработан;

- учитывая, что сведения отчетности представляются налоговой службой во внешние структуры, использование этих материалов соответствует принципу единства анализируемых параметров.

В группу основных показателей входят параметры, находящиеся на особом контроле МНС России:

- процент выполнения бюджетных назначений (Бн);

- налоговые поступления в течение текущего года и поступления за соответствующий период предыдущего [соответственно Р и Р(-1)];

- задолженность (З);

- налоговые поступления в федеральный бюджет (Рф), в том числе и в "живых" деньгах (Рфж), то есть без учета каких-либо зачетов;

- поступления в территориальный бюджет "живыми" деньгами (Ртж).

Все выбранные параметры интегрального типа (то есть изменяются с течением времени, в целом, достаточно монотонно) и весьма высокого уровня надежности (подкреплены документами финансовой отчетности).

Учитывая, что в предлагаемой статье приведена идеология формирования методики, ее конкретная реализация рассмотрена на базе данных 1997 г., когда до сведения региональных инспекций регулярно доводились "Информационные сообщения о мобилизации налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации" (региональный разрез).

В качестве исходных параметров, составляющих группу дополнительных показателей, выбраны следующие показатели:

- Сд - средства, поступившие в бюджет по результатам документальных проверок;

- Ср - суммы, взысканные со счетов налогоплательщиков в бесспорном порядке;

- Ст - суммы, погашенные должниками добровольно после получения требований;

- Са - средства от реализации имущества должников;

- Сн - изъятые суммы наличных денежных средств.

Группа уточняющих показателей включает довольно широкий спектр параметров, связанных с условиями работы налоговых органов, поэтому формирование этой группы целесообразно осуществлять с учетом мнения региональных инспекций. В предлагаемом материале (на этапе разработки предложений) группа уточняющих показателей не рассматривается.

Учитывая, что сравнительный анализ абсолютных величин выбранных показателей для субъектов Российской Федерации, существенно отличающихся по объему налогооблагаемой базы, не имеет смысла, дальнейший анализ проведен с использованием относительных критериев Аi ,определяемых как отношение нижеприведенных критериев Кi к соответствующим среднероссийским значениям Кiрф. Удобство использования критериев Аi состоит в том, что степень их превышения единичного уровня свидетельствует о благополучии соответствующего показателя на среднероссийском фоне, и, наоборот, чем Аi меньше единицы, тем хуже соответствующий показатель его среднероссийской величины.

В качестве критериев Кi выбраны следующие:

1. Кбн - коэффициент выполнения бюджетных назначений:

Кбн = Бн / 100 (единиц).

2. Кф - доля поступлений в федеральный бюджет в общей сумме собранных средств:

Кф = Рф / Р (единиц).

3. Кс - коэффициент собираемости налоговых поступлений с учетом задолженности З:

Кс = Р / (Р + З) (единиц).

4. Ктж - коэффициент наполнения территориального бюджета "живыми" деньгами:

Ктж = Ртж / Р (единиц).

5. Крп - коэффициент роста поступлений в текущем году по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года:

Крп = Р / Р(-1) (единиц).

6. Критерии оценки эффективности контрольной работы и действий по сокращению недоимки - доли соответствующих показателей в общих налоговых поступлениях текущего года.

Учитывая различную трудоемкость работы по обеспечению соответствующих поступлений (уровень Ср и Ст в значительной степени определяется работой инспекторского состава на рабочих местах, а Сд, Са, Сн требует действий на объекте проверки либо на предприятии - недоимщике), сформированы нормированные критерии:

Крт = (Ср + Ст)/Рж;

Кдан = (Сд + Са + Сн)/Рж.

Так как работа по аресту имущества и изъятию наличности предприятий - должников носит карательный характер, а основной функцией налоговых органов является контрольная работа, целесообразно введение условия, согласно которому при нормальной работе налоговых органов сумма средств поступления в бюджет по результатам документальных проверок должна быть не меньше, чем сумма средств, полученных от реализации имущества и изъятия наличности, то есть, используемое в расчетах значение Кдан рассчитывается согласно зависимости:

Кдан = (Ср + Са + Сн )/ Рж, если Сд >= Са + Сн.

Кдан = 2 х Сд / Рж, если Сд < Са + Сн.

Введение указанного уточнения предназначено для стимулирования проведения:

- проверок обоснованно выбранных налогоплательщиков;

- полного комплекса мероприятий по уменьшению задолженности.

Проведенным анализом установлено, что закон распределения параметров Аi существенно несимметричен. Дальнейшими исследованиями установлено, что распределение параметров Аi соответствует логарифмическому закону распределения (анализ проведен с использованием критерия согласия А.Н. Колмогорова <2>.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> См. Вентцель Е.С. "Теория вероятности как наука". Москва, 1969. С. 157.

Полученные результаты имеют исключительно важное значение, так как накладывают ограничения на математический аппарат расчетов оценки эффективности. Анализ изложенного свидетельствует, что непосредственное использование в расчетах линейной комбинации параметров Аi не позволяет осуществить оценку эффективности работы налоговых органов с приемлемой точностью.

Алгоритм расчетов сформирован с учетом единственного, но, по мнению авторов, совершенно логичного допущения (принципа), что все критерии соответствующей группы равнозначны.

Учитывая предполагаемую равнозначность параметров рассматриваемой группы, при формировании алгоритма методики необходимо выполнение условия, согласно которому отклонение одного параметра (например, в меньшую сторону) на определенное число процентов от среднего значения может быть скомпенсировано обратным аналогичным изменением другого параметра (для выбранного примера в большую сторону).

Таким образом, реализация принципа равнозначности требует выполнения условия, согласно которому вероятности изменения параметров Аi как в большую, так и в меньшую сторону должны быть равны (то есть плотность вероятностей распределения параметров должна быть симметричной функцией относительно некоторого среднего значения). Для выполнения указанного условия необходимо, чтобы закон распределения критериев относительно соответствующего среднего значения был симметричным; из наиболее распространенных законов этим условиям удовлетворяет нормальный закон распределения.

Так как параметры Ai распределены по логарифмически нормальному закону, использование при расчетах логарифмических значений величин Ai позволяет выполнить условие принципа однозначности.

Основной показатель эффективности Кэ, определяемый по группе основных показателей, может быть рассчитан согласно линейной функции логарифмов соответствующих значений Ai или, переходя к натуральным значениям параметров Ai, Кэ может быть представлен произведением соответствующих нормированных критериев Аi.

Результаты математического анализа, проведенного с учетом выявленных корреляционных зависимостей, свидетельствуют, что основной показатель эффективности работы налоговых органов может быть определен согласно зависимости:

_________

Кэ = Аф х Ас х Ат х \/ Абн х Арп <3>

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Ограниченные рамки публикации не позволяют полностью привести материалы анализа, которые, по мнению авторов, содержат ряд весьма интересных моментов.

Как следует из анализа Кэ, предпочтение получают госналогинспекции, обеспечивающие:

- рост поступлений по сравнению с соответствующим периодом предшествующего года;

- сбалансированность интересов федерального и местного бюджетов;

- эффективную работу по снижению задолженности;

- поступления в территориальный бюджет в значительной степени "живыми" деньгами, а не их "заменителями".

В целом, превышение Кэ для конкретного региона над значением, равным единице, означает степень успешности работы госналогинспекций.

Основной показатель эффективности может и самостоятельно использоваться для экспресс - оценки работы региональных налоговых органов.

Помимо основного показателя эффективности, для оценки деятельности налоговых органов исключительно важен дополнительный коэффициент Кg, уровень которого определяется работой непосредственно с налогоплательщиком.

Расчет Кg осуществляется по результатам обработки данных группы дополнительных показателей и в соответствии с вышеприведенными рассуждениями определяется зависимостью:

Кg = Арт х Адан.

Необходимо отметить, что Кg является, по сути, корректирующим показателем, способным существенно отразиться на итогах работы налоговых органов, но степень его важности существенно ниже, чем у основного показателя эффективности работы налоговых органов.

Расчет главного критерия осуществляется согласно соотношению:

Кг = Кэ х Кg <4>.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> "Вес" Кг в расчетах выбран по уровню одного из критериев основой группы показателей.

Проведенные расчеты в части критериев и их составляющих целесообразно представлять в виде таблиц, откуда, сравнивая соответствующие показатели региона со среднероссийскими значениями, сразу можно выявить основные направления работы налоговых органов по повышению эффективности их деятельности.

Предлагаемая методика имеет открытый характер, то есть в соответствии с выбранной идеологией формирования итогового критерия любой параметр может быть использован для оценки (посредством введения дополнительного коэффициента, определяемого как отклонение данного параметра от среднероссийского значения, с учетом целесообразных ограничений).

Апробация методики проведена на основе данных по всем субъектам Российской Федерации.

В результате установлено:

- ярко выраженных сезонных колебаний основных критериев не имеется;

- сбалансированная работа инспекций по сокращению недоимки одновременно по всем направлениям практически отсутствует (откуда следует, что имеются определенные резервы для сокращения недоимки).

Полученные данные показывают, что эффективность работы налоговых органов может быть существенно повышена посредством анализа, широкого внедрения передового опыта и жесткого контроля за действиями "неблагополучных" инспекций.

Анализу необходимо подвергнуть все инспекции, у которых значения любого критерия:

- превышают среднероссийское значение в 2 - 3 раза (возможны оригинальные решения);

- меньше среднероссийского значения в 2 - 3 раза (практически не ведется работа по данному направлению).

Особое внимание должно быть уделено тому, чтобы контрольная работа на местах не подменялась только репрессивными действиями - арестом имущества и изъятием наличности (контролируется по превышению суммы средств, полученных от реализации арестованного имущества должников и от изъятия их наличности, над суммой поступлений в результате документальных проверок).

Фрагментарно сравнительный анализ деятельности региональных налоговых органов использован в Тульской области для разработки мероприятий по повышению уровня поступлений в бюджет.

С 1997 г. осуществляется использование методики для ранжирования деятельности местных налоговых органов. Количественные значения регулярно доводятся до сведения руководства инспекций и учитываются при их финансировании и стимулировании.

В результате отмечена резкая активизация работ по выполнению бюджетных назначений; по результатам документальных проверок объем взысканного возрос до 30%; сумма изъятой наличности увеличилась в 2,5 раза; объем средств, вырученных от реализации арестованного имущества, вырос в 2 раза.

В целом, эффект от внедрения методики оценки эффективности составил не менее 5% от общей суммы поступлений.

Тем не менее весьма актуальной представляется задача доработки методики для использования на местном уровне (в частности введение группы уточняющих показателей) и учет предложений региональных инспекций.

Подписано в печать В.К.Реш

20.10.1999 Руководитель

Управления МНС

по Тульской области

С.Н.Алехин

Зам. руководителя

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——