"Налоговый вестник", N 11, 1999

РЕГИСТРАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И СОБИРАЕМОСТЬ

НАЛОГОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Впервые после 1995 г. сбор налогов в стране идет в текущем году с опережающими против предусмотренных в федеральном бюджете на 1999 г. темпами, что не может не радовать. Действительно, если взять фактическое поступление налогов и сравнить с теми показателями, которые заложены в бюджете и, тем более, которые были достигнуты в прошлом году, то картина получается достаточно радужная. Но детальный анализ причин существенного превышения этих показателей показывает, что радоваться пока рано. Положение со сбором налогов как было в прошлые годы, так и осталось в текущем году весьма тревожным - ведь основная причина роста налоговых поступлений - это, если так можно выразиться, сверхплановая инфляция. Как известно, в расчетах бюджета на 1999 г. ее рост запланирован на 30%. Но этот уровень был превышен уже в августе текущего года.

Прирост налоговых поступлений и перевыполнение бюджетных заданий обусловлены также девальвацией рубля, простимулировавшей отечественное производство, и сверхплановым обесценением рубля по отношению к доллару США (около 25 руб. за 1 доллар по официальному курсу в конце августа против 21,5 руб. по расчетам к бюджету), что позволяет получать дополнительные поступления в бюджет от возрастающих доходов экспортеров.

Но это означает, что закон о бюджете необходимо поправлять, поскольку увеличение расходов всех организаций, финансируемых из бюджета, в том числе и на зарплату, вызванное дополнительной инфляцией и девальвацией, должно быть компенсировано из бюджета.

По сравнению с январем - августом прошлого года налоговые доходы федерального бюджета, контролируемые МНС России, возросли в номинальном выражении на 95,9 млрд руб., или в 2,1 раза. При этом рост потребительских цен в августе текущего года (по отношению к августу 1998 г.) составил 220,9% против 121% за соответствующий период прошлого года. Если исключить влияние фактора инфляции, то объем поступивших в истекший период налоговых доходов в реальном выражении составил только 93,4% от их размера, собранного в январе - августе прошлого года. Одновременно с этим на рост налоговых поступлений против прошлого года повлиял и ряд факторов, связанных с изменением налогового законодательства.

В частности, в соответствии со ст.11 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" с 1 апреля текущего года увеличился норматив отчислений в федеральный бюджет налога на добавленную стоимость (с 75 до 85%), за счет чего налоговые поступления возросли на 7,1 млрд руб. Начиная со II квартала текущего года доходы федерального бюджета за счет введения федеральной ставки подоходного налога с физических лиц увеличились в анализируемый период на 9,4 млрд руб. Наряду с этим на увеличении доходной базы федерального бюджета на 0,4 млрд руб. сказались введение единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности и налога на игорный бизнес, а также зачисление 40% платежей за пользование лесным фондом в федеральный бюджет и установление минимальной ставки платы за пользование водными объектами. Кроме того, с 1 июля текущего года был сокращен перечень товаров, облагаемых НДС по льготной ставке 10%. При исключении влияния всех вышеперечисленных факторов, в сопоставимых условиях уровень собранных в январе - июне текущего года налоговых доходов составил бы лишь 84,6% от их суммы, поступившей в аналогичный период прошлого года.

Таким образом, выполнение утвержденного бюджетного задания по налоговым платежам в федеральный бюджет в январе - августе 1999 г. свидетельствует о том, что несмотря на номинальный рост бюджетных доходов в этот период существенного улучшения ситуации со сбором налогов не произошло, и их прирост против соответствующего периода 1998 г. в основном является результатом инфляции и девальвации рубля, а также определенным занижением в расчетах налоговых доходов на 1999 г. уровня инфляции и среднегодового курса доллара США. Наряду с этим не позволяют увеличить собираемость налогов и разрешить накопившиеся бюджетные проблемы определенные пробелы в налоговом законодательстве, низкая налоговая дисциплина, отсутствие необходимой нормативной базы для регулирования отдельных элементов налогового процесса.

Принимаемые налоговыми органами меры по усилению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет при их определенном позитивном воздействии на соблюдение налоговой дисциплины не перекрывают пути уклонения от уплаты налогов и не изменяют существенным образом ситуацию с их сбором.

Проверки, проводимые Счетной палатой, показывают, что в налоговом законодательстве - в практическом инструментарии исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет - по-прежнему имеют место серьезные недостатки, позволяющие недобросовестным налогоплательщикам не выполнять своих обязательств перед государством и приводящие к существенным потерям для бюджета.

Большинство факторов, негативно влияющих на уровень собираемости налогов в нашей стране, до настоящего времени не ликвидировано.

Одной из важнейших причин низкой собираемости налогов является слабая налоговая дисциплина налогоплательщиков, вызванная множеством причин как объективного, так и субъективного характера. Среди них можно было бы назвать, в первую очередь, чрезмерное налоговое бремя, которое объективно влияет на желание налогоплательщика всеми законными, а зачастую незаконными способами минимизировать уплачиваемую им сумму налогов и отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды. Кроме того, всеобщее наблюдаемое в стране пренебрежительное отношение к исполнению закона, в том числе и со стороны государства, не способствует налаживанию налоговой дисциплины.

Немаловажное значение имеет также вызванная объективными причинами неспособность налоговых органов наладить всеобщий, всеохватывающий и действенный контроль за налоговым процессом. Этому способствует малая численность инспекторского состава налоговых органов страны, которая к тому же постоянно подвергается сокращениям, низкая до неприличия заработная плата работников этих органов, а также огромные путы, которые связали контрольные органы по налогам в связи с принятием части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее по тексту - НК РФ).

Возвращаясь к уровню налоговой дисциплины, хотелось бы привести некоторые цифры, которые не могут не поражать воображение. В любой другой стране при наличии подобных показателей государство просто - напросто не смогло бы существовать. Наша же экономика продолжает функционировать, даже в отдельные периоды поднимаясь в гору. Действительно, где еще можно наблюдать такую картину (и это наблюдается в течение всех девяностых годов): более половины налогоплательщиков в откровенной циничной форме отказываются выполнять законодательство о налогах. Они или вообще не встают на налоговый учет или, формально встав на такой учет в налоговых органах, не только не платят налогов, но даже не сдают налоговую отчетность или сдают такую, в которой стоят сплошные нули, за исключением разве что данных об уставном капитале.

Практически каждый третий налогоплательщик (35 - 40% от всех прошедших государственную регистрацию) нарушает налоговое законодательство, скрывает свои доходы и имущество. И только примерно 10 - 15% относительно честно и исправно платят полагающиеся по закону налоги (или же они рассчитываются с государством так же, как и остальные 85 - 90%, но делают это более изощренно). Все это можно проиллюстрировать на примере любого региона Российской Федерации. В частности, из состоящих на налоговом учете в госналогинспекции Московской области более чем 120 тыс. налогоплательщиков - юридических лиц 49 тыс. не представляют в районные и городские налоговые инспекции налоговую отчетность (а это свыше 40%), а более 10 тыс. налогоплательщиков (около 9%) представляют отчетность, в соответствии с которой они якобы вообще не осуществляют никакой финансово - хозяйственной деятельности.

Нередко можно услышать, что в условиях происходящего в России экономического кризиса показатели количества предприятий, не встающих на налоговый учет и не представляющих налоговую отчетность, а равно как и представляющих "нулевую" отчетность, должны быть такими значительными.

Эти образовавшиеся предприятия и организации так и не начали свою финансово - хозяйственную деятельность, и это, мол, нормально. Между тем практика налогового контроля говорит как раз об обратном - налицо прямое укрывательство своей деятельности и, следовательно, налогов. В частности, в 1998 г. органами МВД и налоговой полиции, а также налоговыми органами Новосибирской области было разыскано 1683 налогоплательщика, которые в течение длительного времени не представляли в налоговые органы соответствующей отчетности или представляли "нулевые" балансы. В результате проведенных выездных документальных проверок было доначислено в бюджеты всех уровней около 35 млн деноминированных руб., или в среднем по 20 тыс. руб. на одно предприятие. В Мурманской области насчитывается 7,4 тыс. организаций, поставленных на налоговый учет и не представляющих бухгалтерскую отчетность, что составляет 44% от общего числа предприятий и организаций, включенных в государственный реестр. Числящаяся за ними задолженность в бюджеты всех уровней составляет более 618 млн руб., в том числе в федеральный бюджет - 244 млн руб. Естественно, что эта задолженность отражает те суммы, которые однажды показали сами предприятия. Если бы удалось провести на них документальную проверку, эти цифры возросли бы в несколько раз. И подобные примеры можно приводить бесконечно. Неизбежный вывод, который напрашивается из приведенных данных: в стране создана отлаженная система укрывательства от налогов.

Между тем необходимо отметить, что данная статистика ни для кого не является секретом. Со своей стороны налоговые органы страны делают все от них зависящее для того, чтобы улучшить эту статистику, чтобы она не была столь удручающей. Одним из направлений работы налоговых органов является розыск нарушителей через органы внутренних дел и налоговой полиции. Но эффективность работы указанных правоохранительных органов низкая. Достаточно сказать, что ежегодно разыскивается не более 2 - 3% налогоплательщиков, не желающих вступать в деловые отношения с налоговыми органами. Но одновременно с розыском этих предприятий организуются и проходят государственную регистрацию новые предприятия и организации, значительная часть которых или не встает на налоговый учет, или же, встав на учет в налоговый орган, не представляет затем соответствующей отчетности. Таким образом, как абсолютное количество, так и удельный вес предприятий - нарушителей остается в течение длительного времени без изменений. Отсюда зачастую делается однозначный, но, думается, не совсем верный вывод о плохой организации работы по розыску соответствующими органами подобной категории налогоплательщиков. Конечно, недостатки, и причем достаточно серьезные, в работе как налоговых, так и правоохранительных органов имеют место. Настораживает другое - легкость, с которой нарушители закона проходят государственную регистрацию, а затем скрывают свое местонахождение и уходят от налогообложения. Следовательно, основная причина - непроработанность системы государственной регистрации предприятий и организаций.

Необходимо отметить еще два обстоятельства.

Во-первых, до введения в действие части первой НК РФ в нашей стране вообще отсутствовала какая-либо финансовая ответственность налогоплательщиков, уклоняющихся от постановки на учет в налоговых органах. Частью первой НК РФ такая ответственность уже предусмотрена.

В частности, согласно принятому 31 июля 1998 г. НК РФ за нарушение срока постановки на учет в налоговом органе в соответствии со ст.116 налогоплательщик наказывался штрафом в размере символической суммы - 5 тыс. руб. При этом наказывались не должностные лица - ответственные за данное нарушение (что при подобном размере штрафа имело бы смысл), а организации - налогоплательщики.

Установленный же ст.117 НК РФ срок, после которого возникает ответственность за уклонение от постановки на учет в налоговом органе, давал возможность налогоплательщику достаточно долго после регистрации осуществлять хозяйственные операции без постановки на налоговый учет, не платя налогов, с последующей самоликвидацией или же прекращением производства и с одновременным созданием новой фирмы для осуществления этого же вида деятельности.

Со всей очевидностью следует, что меры ответственности за нарушение срока постановки на учет и за уклонение от постановки на учет в налоговом органе, предусмотренные введенным с 1 января текущего года НК РФ, были неоправданно либеральны и ни в коей мере не способствовали повышению налоговой дисциплины налогоплательщиков. Учитывая практически полное отсутствие в законе ответственности налогоплательщика за указанные налоговые правонарушения законодатели буквально через полгода после введения НК РФ в действие были вынуждены значительно повысить сумму штрафа.

Вместе с тем, учитывая массовый характер укрывательства от постановки на налоговый учет, этих мер, опять же, может оказаться недостаточно. Представляется целесообразным законодательно предусмотреть взыскание штрафа за уклонение от подобных действий в размере всех доходов, полученных за период деятельности без постановки на налоговый учет. Кроме того, следовало бы применять штрафные санкции, предусмотренные ст.116 НК РФ, именно к должностным лицам организаций, не обеспечившим своевременную постановку на налоговый учет.

Во-вторых, пассивность правоохранительных органов в розыске предприятий и организаций, уклоняющихся от постановки на налоговый учет, а также тех, кто, встав на учет, не представляет после этого никакой отчетности, связана с тем, что в соответствии с действующим законодательством их главная задача в части исполнения налоговых законов состоит в выявлении, предупреждении и пресечении налоговых преступлений и правонарушений. При этом непостановка на налоговый учет, а также непредоставление налогоплательщиками налоговой отчетности не рассматриваются как налоговое преступление или правонарушение. Думается, что нормы законодательства о правоохранительных органах требуют серьезного переосмысления. Длительное, более трех месяцев, невыполнение налогоплательщиком требований налогового законодательства о постановке на учет в налоговых органах, а также непредоставление в течение этого времени налоговых деклараций должно считаться налоговым преступлением. Другое дело, что наказание за это преступление должно соответствовать сумме ущерба, нанесенного государству вследствие неуплаты за этот период причитающихся ему налогов.

Следующая проблема регистрации предприятий и организаций связана с деятельностью так называемых малых предприятий. Как известно, большинство таких предприятий, занимающихся производственной деятельностью, в первые два года свой работы вообще не уплачивают налог на прибыль, а в третий и четвертый годы платят этот налог по существенно уменьшенной ставке.

В 1998 г. такими льготами, например, в Липецкой области пользовались 147 предприятий, а общий размер предоставленных льгот составил 21,5 млн руб., в том числе доля федерального бюджета - 7,9 млн руб. На 1 апреля 1999 г. таких предприятий было 118 и они получили налоговые льготы на сумму 1,8 млн руб.

Как свидетельствуют материалы проверок, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в субъектах Федерации, малые предприятия, наращивая объемы производства и соответственно прибыли в льготируемый период, после снижения размеров льгот или прекращения их действия допускают резкий спад производства при одновременном росте затрат и снижении размеров прибыли. Проведенный анализ деятельности малых предприятий Липецкой области, получающих налоговые льготы, показал следующие результаты. В первые три года работы вышеуказанной категории налогоплательщиков, то есть когда они полностью освобождены от уплаты налога на прибыль или ставка составляет 25% от установленной, реализован максимальный объем продукции: в первый год работы - на 19,2 млн руб., во второй - на 74,9 млн руб. и в третий - на 74,9 млн руб. Уже на четвертый год работы, когда льгота снижается до 50% от установленной ставки налога, выручка от реализации также снизилась до 33,6 млн руб. На пятом году работы, то есть к моменту прекращения действия льготы по налогу на прибыль, объем реализованной продукции снизился до 15,2 млн руб., или сократился в 1,3 раза по сравнению с первым годом работы, в 2,8 - по сравнению со вторым, в 4,9 - по сравнению с третьим и в 2,2 раза по сравнению с четвертым годом работы.

Одновременно, наряду с сокращением объемов реализации начиная с третьего года деятельности, увеличивается объем затрат этих предприятий и соответственно снижается прибыль. По данным предприятиям Липецкой области налогооблагаемая прибыль в третий год работы составила 25,1 млн руб., в четвертый - 8,8 млн руб., а на пятый - только 3,6 млн руб.

На предприятиях данной категории, действующих на территории Тульской области, отмечается следующая закономерность: объем реализованной продукции на предприятиях, функционирующих в течение первого и второго года, увеличился с 16,2 млн руб. до 54,1 млн руб. Затем наблюдается спад объемов реализованной продукции. В третий и четвертый год работы этих предприятий объем реализованной продукции составил соответственно 27,5 и 27,3 млн руб. На пятый год работы, когда предприятие должно платить налог на прибыль в полном объеме, объем реализованной продукции снизился до 5,3 млн руб., то есть в 10,2 раза по сравнению с объемами, достигнутыми во второй год работы.

Многие малые предприятия после истечения периода действия данного вида льгот начинают представлять так называемую "нулевую" отчетность. Одновременно в широких масштабах происходит создание и регистрация новых фирм, осуществляющих аналогичный вид деятельности. Зачастую эти организации встают на налоговый учет в той же налоговой инспекции, а также нередко имеют этих же или других учредителей - физических лиц. Эти фирмы также получают статус малого предприятия и снова начинают пользоваться аналогичными налоговыми льготами.

Таким образом, мы имеем фактически узаконенный способ ухода малых предприятий от налогообложения прибыли. Вместе с тем хорошо известно, что так называемые вновь созданные и официально зарегистрированные для ухода от налогообложения предприятия должны, грубо говоря, "перекачать" как основной, так и оборотный капитал со сделавших свое дело и теперь ненужных предприятий, которые еще год - другой представят "нулевую" отчетность, а затем, в лучшем случае, оформят свою ликвидацию. И налоговые органы, и органы налоговой полиции ничего в этой ситуации сделать не могут - закон формально никто не нарушил. Со всей очевидностью встает вопрос о необходимости внесения изменений в соответствующее законодательство. Здесь видятся два пути решения проблемы.

Во-первых, для малых предприятий, получающих льготу по налогу на прибыль, можно было бы на пять лет ввести другую норму, суть которой состоит в следующем. В случае реализации малым предприятием основных и оборотных фондов, использовавшихся им для осуществления деятельности, в связи с которой ему были предоставлены налоговые льготы, в пятый - седьмой годы со дня его официальной регистрации сумма полученной им льготы по налогу на прибыль должна быть внесена в федеральный бюджет с увеличением при этом на сумму дополнительных платежей, определенных исходя из ставки рефинансирования Банка России.

Другой путь - это непредоставление льгот по налогу на прибыль тем малым предприятиям, которые использовали основные средства для осуществления льготируемого вида деятельности, приобретенные у малых предприятий, которые пользовались аналогичной льготой.

Но все же самым эффективным было бы ужесточение требований к государственной регистрации всех предприятий и недопущение фактической перерегистрации предприятий, имеющих долги перед бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами.

Многие проблемы невыполнения налогоплательщиками налоговых обязательств перед государством связаны также с тем, что сегодня практически отсутствуют какие-либо ограничения, связанные с государственной регистрацией предприятий и организаций. Нет, в частности, запрета на организацию одним и тем же физическим лицом множества предприятий и организаций. В результате этого в стране получила широкое распространение практика, когда одно и то же физическое лицо является учредителем десятков, а иногда и сотен предприятий и организаций. В принципе, в этом не было бы ничего страшного, если бы не одно обстоятельство. Как правило, все эти предприятия и организации имеют значительную задолженность перед бюджетами всех уровней. То обстоятельство, что одно и то же лицо учреждает одно за другим множество предприятий, как раз не является свидетельством того, что все они функционируют и приносят пользу обществу. Организация нового предприятия происходит, как правило, после того, как предыдущее накопило достаточно приличную сумму недоимки перед бюджетом и внебюджетными фондами. В частности, проведенный анализ базы данных Государственного реестра предприятий, зарегистрированных в г. Владивостоке, показал, что учредителями 2861 предприятия и организации являются 392 физических лица, при этом задолженность этих налогоплательщиков только перед федеральным бюджетом составила на конец 1998 г. более 100 млн руб. Кроме того, 305 юридических лиц, учредителями которых являются 43 физических лица, вообще не представили в 1998 г. налоговую отчетность.

В связи с этим представляется целесообразным законодательно установить порядок, согласно которому прием учредительных документов на государственную регистрацию юридических лиц осуществлялся бы только после их рассмотрения налоговыми органами и представления последними заключения по их учредителям о наличии за организованными ими предприятиями задолженности в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные социальные фонды.

В настоящее время вопросы создания, реорганизации и государственной регистрации юридических лиц в определенной мере решаются Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ). Вместе с тем зачастую в области налогообложения этот нормативный акт не является законом прямого действия, вследствие чего многие принципиальные вопросы в нем решаются не до конца. В частности, в нем отсутствует четкая норма, ограничивающая право образования и государственной регистрации нескольких юридических лиц по одному юридическому адресу, вследствие чего нередки случаи регистрации десятков, а иногда и сотен предприятий и организаций по адресу одной и той же квартиры. Часто проживающие по ее адресу физические лица не имеют к зарегистрированным в ней предприятиям никакого отношения. Например, выборочный анализ базы данных Государственного реестра предприятий Московской области показал, что два физических лица являются учредителями по пятьдесят предприятий каждый, причем все эти предприятия зарегистрированы по одному юридическому адресу. Естественно, что эти предприятия не сдают налоговой отчетности и возможности проверить их финансово - хозяйственную деятельность с позиции уплаты налогов у налоговых органов отсутствуют. Но формально действующее российское законодательство не запрещает подобную регистрацию юридических лиц. Вот и вынуждены органы, стоящие на страже закона, искать иные пути решения этой проблемы. В результате появляются документы, в которых этим органам приходится давать толкования законодательства, что не всегда эффективно и, кроме того, юридически не совсем чисто. По вопросу государственной регистрации юридических лиц еще 1 июля 1996 г. вышло Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", в котором согласно п.21 сделана попытка хотя бы косвенно установить запрет на регистрацию нескольких фирм по одному адресу.

Между тем постановление, хоть оно и принято столь компетентными органами, - это еще не закон. И если с законом в нашей стране не всегда обходятся, мягко говоря, корректно, то продолжающиеся выявляться факты регистрации предприятий на один и тот же юридический адрес четко характеризуют степень исполнения этого постановления.

Сказанное подтверждает, что нужен специальный федеральный закон о государственной регистрации.

Собственно этого требует и ГК РФ, ст.51 которого установлено, что порядок государственной регистрации юридических лиц определяется законом. С момента принятия первой части Гражданского кодекса Российской Федерации прошло практически пять лет, но соответствующий закон до сих пор не принят. К каким экономическим последствиям это привело, видно из данных, приведенных выше.

В новом законе должны быть четко регламентированы сроки и место регистрации хозяйствующих субъектов, порядок постановки их на налоговый учет, определены меры ответственности за предоставление регистрирующим, налоговым и другим контролирующим органам недостоверных сведений об организационно - правовом статусе регистрируемого юридического лица, его финансово - хозяйственной деятельности, представление их в неполном объеме или искаженной форме, за непредставление сведений об изменении положения этого юридического лица.

Закон должен установить запрет на регистрацию юридических лиц - коммерческих организаций в жилых помещениях. В нем должно быть также определено, что регистрация вновь создаваемых предприятий и организаций, а также предприятий и организаций, создаваемых на базе ликвидируемых хозяйствующих субъектов или вследствие проведения реорганизационных процедур, должна осуществляться только по предоставлению регистрирующему органу справки налогового органа об отсутствии у них и их учредителей задолженности по уплате налогов или иных обязательных платежей.

Одновременно данный закон должен определить порядок ликвидации юридических лиц.

Хотелось бы особо подчеркнуть, что в настоящее время при достаточно упрощенном порядке регистрации юридического лица (закон, думается, не должен эту процедуру усложнять, сделав ее более регламентированной) процедура его ликвидации настолько сложна и громоздка, что многие предприятия зачастую просто не в силах довести ее до конца и числятся в стадии ликвидации многие годы.

Зачастую вместо ликвидации неработающего предприятия учредитель регистрирует новое юридическое лицо. Вместе с тем законодательством не предусмотрены меры ответственности юридических лиц, не осуществляющих хозяйственную деятельность в течение длительного времени (например, год и более) и не прошедших процедуру ликвидации. Меры ответственности за вышеуказанные деяния Налоговым кодексом Российской Федерации также не предусмотрены, что в условиях запутанной и неотработанной процедуры ликвидации предприятий, по-видимому, оправдано. Это тем более требует законодательно установить четкую и недвусмысленную процедуру ликвидации предприятий и ответственность за ее неисполнение.

Одновременно с этим законодательство должно установить и меры ответственности должностных лиц регистрирующих органов. Необходимость этого вытекает из действующей практики, когда имеются многочисленные факты затягивания процедуры регистрации, неоправданного требования предоставления бесчисленных справок и документов, или же, наоборот, оформления регистрации без наличия требуемых документов.

Например, в ходе выборочной проверки Счетной палатой Российской Федерации 29 учредительных документов юридических лиц, зарегистрированных 27 февраля 1998 г. администрацией г. Краснознаменска Московской области, во всех случаях установлены нарушения Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 08.07.1994 N 1482. В частности, по всем этим предприятиям отсутствуют документы, подтверждающие оплату не менее 50% уставного капитала на момент регистрации, свидетельства об оплате государственной пошлины (регистрационного сбора) на момент государственной регистрации. Имелись также другие нарушения.

Законодательство о регистрации и ликвидации предприятий должно решить и еще две достаточно несложные проблемы, которые в ныне действующих нормативных документах так и не нашли отражения.

В частности, при предъявлении и рассмотрении в арбитражных судах исков о ликвидации юридических лиц в соответствии со ст.61 ГК РФ налоговые инспекции несут значительные материальные затраты (бумага, ксерокопирование, почтовые расходы, транспортные расходы, затраты на проведение документальных проверок и участие в судебных разбирательствах). Расчеты, проведенные в ряде налоговых инспекций показывают, что ликвидация одного юридического лица для налоговой инспекции обходится от 500 до 1000 руб. По экспертной оценке судебная ликвидация одного предприятия в Новгородской области обходится налоговой инспекции в 940 руб. В общей сложности за 1998 г. налоговыми органами по этой области на эти цели было израсходовано более 400 тыс. руб. Налоговые органы вынуждены тратить эти средства за счет своей скудной сметы, в которой они не предусмотрены. Думается, было бы более обоснованным возмещать указанные расходы за счет средств федерального бюджета отдельно по фактическим затратам.

Перед налоговыми инспекциями встают серьезные проблемы и после принятия судебных решений о ликвидации юридических лиц. Ликвидация не может быть реально осуществлена, так как большинство предприятий имеют безнадежную ко взысканию недоимку, либо лица, на которых возложена обязанность по ликвидации (учредитель или соответствующий орган), не выполняют своих обязанностей. Необходимо также отметить, что в настоящее время сложилась ситуация, при которой в случае ликвидации юридического лица налоговая инспекция не может снять его с учета, исключить из реестра, так как за ним числится недоимка, а механизм списания безнадежной ко взысканию недоимки отсутствует.

В соответствии со ст.24 ныне отмененного Закона РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации" указанные предприятия должны были состоять на налоговом учете в течение 6 лет после вынесения решения о ликвидации. В НК РФ, вступившем в действие с 1 января 1999 г., эта норма вообще отсутствует.

Вместе с тем в Кодексе есть ст.59, согласно которой порядок списания безнадежной недоимки и задолженности по пени устанавливается по федеральным налогам Правительством РФ, а по региональным и местным налогам - соответственно исполнительными органами субъектов Федерации и местного самоуправления. Возникает естественный вопрос: почему решение этого вопроса отдано на откуп исполнительной власти? Ведь в стране не должно быть несколько тысяч порядков списания долгов предприятий бюджету, которые установят исполнительные органы России, субъектов Федерации и местного самоуправления. Тем более что каждый налогоплательщик платит налоги в бюджеты всех трех уровней, и списание их будет проходить по трем разным порядкам. Но в то же время, как это часто бывает, исполнительная власть эти поручения пока еще не взяла на исполнение, и на сегодня порядок списания долгов бюджету и внебюджетным фондам по ликвидируемым предприятиям также отсутствует.

Особая проблема - регистрация предприятий и организаций в качестве налогоплательщика в налоговых органах. До принятия части первой НК РФ в налоговом законодательстве не было четкой нормы о порядке регистрации налогоплательщиков в налоговом органе. Закон устанавливал лишь обязанность такой регистрации, а место регистрации определял сам налогоплательщик. В результате многие предприятия и организации вставали на налоговый учет в тех регионах и административно - территориальных образованиях, где они надеялись получить и фактически получали те или иные налоговые льготы. Естественно, что в этих условиях ослаблялся контроль за налогоплательщиками, это зачастую вело к недопоступлению налогов в федеральный бюджет, и, что самое главное, приводило к получению финансовых ресурсов одними регионами за счет ущемления интересов других регионов.

Характерным примером такого завлечения налогоплательщиков на налоговый учет могут служить законы, принятые в Республике Калмыкия.

В соответствии с ними налогоплательщики, поставленные на налоговый учет в налоговых органах Республики, освобождались от уплаты всех региональных и местных налогов, но должны были платить сбор, размер которого во много раз был меньше сумм налогов, от уплаты которых они освобождались. При этом не имело значения, на какой территории эти предприятия и организации осуществляли свою финансово - хозяйственную деятельность. Естественно, что на этих условиях тысячи предприятий снимались с налогового учета в тех субъектах Федерации, где они осуществляли свою деятельность, и вставали на учет в налоговых органах Республики. В результате этого около пяти тысяч предприятий получили неоправданные налоговые льготы на сумму более 1,2 млрд руб., бюджет Республики Калмыкия безо всяких усилий получил около 100 млн руб., а потеряли эти доходы в полном объеме бюджеты субъектов Федерации, на территории которых осуществляли и продолжали осуществлять свою деятельность эти налогоплательщики. И все это позволял осуществлять закон.

И эти примеры не единичны, поскольку оффшорные зоны созданы не только в Калмыкии.

Принимая часть первую НК РФ, законодатели хотели, по всей вероятности, устранить эти необоснованные возможности налогоплательщиков получать дополнительно незаслуженные льготы. Поэтому проблеме учета налогоплательщиков посвящена специальная ст.83 Кодекса. Но если вчитаться в эту статью, то можно обнаружить, что поставленной задачи она по-прежнему не решила. Вместо простой констатации необходимости постановки налогоплательщика на налоговый учет, что имело место прежде, НК РФ теперь предписывает и место такой постановки: по месту нахождения организации, месту нахождения ее филиалов и представительств. Вроде бы имеется определенный прогресс. На самом же деле практически ничего не меняется. Что означает "место нахождения организации"? Здесь каждый волен трактовать по-своему. Достаточно арендовать помещение в несколько квадратных метров, поставить стол, стул и повесить вывеску, и это можно считать местом нахождения организации?

Тем более что сегодня отсутствует законодательно установленный порядок регистрации юридических лиц. А вышеуказанное Постановление Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации достаточно недвусмысленно говорит, что это вполне реально. В этом постановлении черным по белому написано: "При разрешении споров следует исходить из того, что местом нахождения юридического лица является место нахождения его органов".

Представляется, что подобную лазейку необходимо срочно закрыть. Для этого следует внести поправку в НК РФ, установив, что постановка на учет осуществляется налогоплательщиком по месту нахождения не менее 70 - 80% его основных фондов, а также по месту осуществления им не менее 50% своей финансово - хозяйственной деятельности.

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что в настоящее время первостепенной потребностью является скорейшая разработка и принятие закона о регистрации и ликвидации предприятия. Без этого реальное увеличение поступления налогов невозможно.

Подписано в печать В.Г.Пансков

20.10.1999 Д.э.н.,

профессор,

аудитор Счетной палаты

Российской Федерации

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——