"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2007, N 3

АНАЛИЗ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ: ПРОБЛЕМЫ УКРЕПЛЕНИЯ

МЕСТНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ <*>

     
   ————————————————————————————————
   

<*> По материалам журнала "Финансы и Кредит", 2006, N 34.

Эффективная бюджетная система страны считается важнейшим фактором устойчивого экономического роста, поскольку из бюджетных средств осуществляется финансирование инвестиционных программ в области экономики, экологии, науки, образования, здравоохранения и т.д. Это обстоятельство предопределяет необходимость постоянного финансового мониторинга бюджетной системы Российской Федерации (РФ).

Результаты анализа современного состояния и тенденций развития бюджетной системы России, выполненные на основе данных Федеральной службы государственной статистики (Росстат), свидетельствуют о следующем [1, 2].

1. В бюджетной системе РФ концентрируется значительная часть финансовых ресурсов страны. В 2005 г. доходы консолидированного бюджета России вместе с доходами внебюджетных фондов составили 9421 млрд руб., или 43,6% валового внутреннего продукта (ВВП).

2. Процесс концентрации финансовых ресурсов в бюджетной системе РФ имеет тенденцию к усилению. Доходы консолидированного бюджета РФ за период с 1996 по 2005 гг. увеличились с 558,5 до 7611,6 млрд руб., или с 27,8 до 35,2% ВВП. Доходы внебюджетных фондов возросли с 159,6 до 1810,1 млрд руб., или с 7,9 до 8,4% ВВП.

3. В период с 1998 по 2005 гг. наблюдалась тенденция усиления централизации бюджетных средств на федеральном уровне РФ. Если в 1998 г. в федеральном бюджете РФ аккумулировалось 47% доходов консолидированного бюджета страны - 686,8 млрд руб., в 2002 г. - 51%, то в 2003 г. эта величина увеличилась до 62%. В 2005 г. доходы федерального бюджета составили 4979,8 млрд руб., или 65,4% от консолидированного бюджета РФ. В 2006 г. их удельный вес в консолидированном бюджете увеличился до 69,4% (по данным за январь - апрель месяцы). В 2005 г. на федеральном уровне было сконцентрировано 85% доходов внебюджетных фондов.

4. Особенностью российской бюджетной системы является превышение расходов бюджетов регионального (субфедерального) уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. Эта тенденция противоречит общемировой практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы.

Как видно из результатов анализа, бюджетная система РФ отличается концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефиците средств субфедеральных бюджетов.

Причины этого состоят в следующем.

Как известно, последние годы были ознаменованы сокращением доходов местных бюджетов [3, 4, 5]. Произошло это в связи с принятием части II Налогового кодекса РФ (НК РФ), который отменил ключевой для муниципалитетов местный налог на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы; централизовал в федеральном бюджете весь НДС; ввел плоскую шкалу подоходного налога; отменил налог с продаж. В то же самое время Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип их сбалансированности. Это означает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следует иметь источник его покрытия. В сложившихся условиях органы местного самоуправления были поставлены в полную зависимость от решений федеральных и региональных органов власти и отчислений от налогов, дотаций и субвенций, которые они получают сверху. Основой самостоятельности местных бюджетов должны были стать местные налоги и сборы. Однако в соответствии со ст. 15 НК РФ их перечень был ограничен пятью налогами и сборами: земельным налогом, налогом на имущество физических лиц, налогом на рекламу, на наследование или дарение и местными лицензионными сборами. Таким образом, в местные бюджеты были переданы наиболее трудоемкие с точки зрения сбора и малопроизводительные с точки зрения доходности налоги. Кроме того, некоторые из них, как, например, налог на рекламу, наследство или лицензионные сборы, к тому же были связаны с высокой степенью неопределенности, а другие, как, например, налог на имущество или землю, в силу специфики их изъятия нередко порождали проблему отсрочки во времени. Все это явилось одним из важных показателей смещения налоговой власти в сторону центра и в то же время многократно усложнило управление местными бюджетами. Сложившаяся практика, при которой более 50% суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходило в региональные и федеральный бюджеты, а собственные доходы покрывали лишь 10% текущих расходов, негативно влияла на социально-экономическую стабильность и развитие регионов.

Большие изменения произошли и в расходной части территориальных бюджетов. После того как почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, значительная часть расходов, связанных с жизнеобеспечением населения, стала финансироваться за счет территориальных бюджетов, и нагрузка на них резко возросла. Так, общегосударственные расходы на социально-культурные мероприятия финансируются за счет территориальных бюджетов на 82%, в том числе региональных - на 25%, местных - 57%. В сложившихся обстоятельствах темпы роста расходов территориальных бюджетов стали существенно опережать темпы роста доходов. Это привело к усилению несбалансированности между возложенными на территориальные бюджеты финансовыми обязательствами и реальными возможностями по их выполнению. В сложившихся условиях главной проблемой территориальных органов власти стало обеспечение текущих расходов социальных объектов. Финансирование же капитальных расходов ушло на второй план.

Важную роль в устранении диспропорций бюджетной системы, имеющих место на субфедеральном и местном уровнях, призвана сыграть проводимая в последние годы реформа межбюджетных отношений, направленная на совершенствование управления общественными финансами на основе принципа оптимальной децентрализации функций управления бюджетными средствами. Основные новации вводимой с 2005 г. системы межбюджетных отношений состоят в следующем [6].

1. В соответствии с реформой местного самоуправления вводятся два уровня (типа) местных бюджетов, т.е. бюджетная система РФ становится четырехуровневой.

2. Вводятся четкие правила разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы РФ.

3. Предусматривается определенное расширение налоговой автономии субнациональных властей.

4. Устанавливается закрепление нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ, а не ежегодными законами о бюджете.

5. Вводятся новые формы и принципы распределения межбюджетных трансфертов.

6. Законодательно устанавливаются единые принципы построения межбюджетных отношений в субъектах РФ при обеспечении самостоятельности региональных властей в их конкретной реализации.

После разделения уровней бюджетной системы появились предпосылки для реформирования (раздельно на каждом уровне) бюджетного процесса. Согласно Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. суть этих преобразований состоит в переходе от текущего к среднесрочному (на период не менее 3 лет) финансовому планированию при существенном расширении полномочий "линейных" министерств и их переориентации с "освоения" ежегодно выделяемых, как правило, на основе индексации расходов на достижение конкретных и измеримых результатов.

С точки зрения планирования, ориентированного на результаты, наиболее существенной новацией является раздельное планирование действующих и принимаемых обязательств. При этом особое значение придается принимаемым обязательствам, в состав которых входят программы. Ресурсы для них образуются по двум направлениям:

во-первых, за счет увеличения доходов бюджета в реальном выражении;

во-вторых, при сокращении бюджета действующих обязательств.

Планируется, что постепенно все обязательства бюджетов будут формироваться как программные.

Несмотря на всю актуальность и важность мер по реформированию межбюджетных отношений и бюджетного процесса, следует отметить, что они в явном виде не затрагивают две основные проблемы, связанные с экономическим развитием страны на субфедеральном уровне: формирование обязательств инвестиционного характера и определение источников их финансирования в новых условиях в соответствии с требованиями бюджетных реформ. Недостаточное внимание властей к проблемам формирования и целевого использования государственных инвестиционных ресурсов приводит к диспропорциям, которые имеют устойчивый характер. К основным из них можно отнести следующие.

1. При значительной концентрации финансовых ресурсов страны в бюджетной системе (43,6% ВВП) на инвестиционные цели в 2005 г. было израсходовано 7,5% средств консолидированного бюджета.

2. В инвестировании экономики страны за счет бюджетных средств преобладают средства субфедеральных бюджетов. Так, при концентрации на федеральном уровне средств консолидированного бюджета в размере 69,4% и средств внебюджетных фондов в размере 85% на инвестиции в экономику страны в 2005 г. от субъектов федерального уровня было направлено 2,5% средств консолидированного бюджета, а от субъектов субфедерального уровня - 5%, т.е. вдвое больше. При наличии профицита федерального бюджета в размере 7,7% ВВП низкая доля бюджетных средств, направляемых на инвестирование национальной экономики, свидетельствует о недостаточно эффективной бюджетной политике государства.

Подводя итог анализу бюджетной системы РФ, следует отметить, что, несмотря на проводимые бюджетные реформы, ей присущи следующие основные диспропорции:

- значительная концентрация финансовых ресурсов страны в бюджетной системе (2005 г. - 43,6% ВВП), что негативно сказывается на масштабах отечественного финансового рынка;

- чрезмерная концентрация бюджетных средств на федеральном уровне (69,4% в доходах консолидированного бюджета и 85% в доходах внебюджетных фондов);

- чрезмерный профицит федерального бюджета (2005 г. - 7,7% ВВП) с одновременным дефицитом субфедеральных бюджетов;

- недостаточно активное использование средств федерального бюджета на инвестиционные цели (2005 г. - вдвое меньше, чем на субфедеральном уровне).

Все это говорит о том, что в целях обеспечения устойчивого динамичного и сбалансированного развития экономики современная бюджетная система РФ нуждается в дальнейшем совершенствовании. При этом особого внимания заслуживает проблема создания специального механизма, позволяющего формировать и перераспределять централизуемые на федеральном уровне инвестиционные ресурсы как на субфедеральный уровень, так и в другие секторы экономики.

На взгляд автора, в сложившихся условиях одним из возможных вариантов решения данной проблемы может стать создание на федеральном уровне бюджетного инвестиционного фонда, распределяемого по субъектам РФ на цели бюджетной поддержки их экономического развития. Инвестиционный фонд может быть сформирован за счет двух источников:

- средств федерального бюджета (например, средств стабилизационного фонда);

- средств, привлеченных Правительством РФ путем эмиссии и размещения государственных инвестиционных ценных бумаг (облигаций) долгосрочного характера.

Использование средств стабилизационного фонда является более предпочтительным источником формирования инвестиционного фонда, поскольку не требует затрат на привлечение ресурсов, а следовательно, и размещение средств этого фонда среди субъектов РФ может осуществляться с нулевой или очень низкой процентной ставкой. Однако на реализацию этого источника в ближайшее время вряд ли стоит рассчитывать. Причиной этому является иная цель создания стабилизационного фонда и достаточно осторожная политика Правительства РФ по отношению к использованию его средств. С учетом этого наиболее реальным источником создания бюджетного инвестиционного фонда является второй путь - эмиссия государственных ценных бумаг. А основным направлением его использования - финансирование субфедеральных Программ развития административно-территориальных образований (АТО).

Каким образом следует формировать и использовать средства инвестиционного фонда? Правительство РФ в целях реформирования межбюджетных отношений не только разрабатывает и утверждает стратегические документы в виде соответствующих концепций, стратегий и программ, но также обеспечивает их реализацию путем финансирования отдельных мероприятий. Одним из таких мероприятий в рамках реформирования межбюджетных отношений может стать укрепление доходов субнациональных бюджетов путем реализации так называемой Программы развития. В этих целях Правительство РФ формирует инвестиционный фонд из доходов от эмиссии и размещения государственных облигаций на сумму и сроки, соответствующие задачам развития и укрепления субнациональных бюджетов (см. рисунок). При этом допускается размещение облигаций траншами по мере подготовки субъектов РФ к участию в Программе развития. Облигации размещаются на отечественном или зарубежном финансовом рынке, что соответствует действующему законодательству.

Схема укрепления субнациональных бюджетов

     
                       ——————————————————————————————¬
                       |       Финансовый рынок      |
                       L—————————T——————T—————————————
   

Доход от размещения ¦ /¦\ Инвестиционные облигации,

облигаций ¦ ¦ доход на облигации

\¦/ ¦

     
                       ——————————+——————+————————————¬
                       |       Правительство РФ      |
                       L—————————T——————T—————————————
   

Средства инвестиционного ¦ /¦\ Пакет Программ развития,

фонда в форме госкредита ¦ ¦ проценты за кредит,

\¦/ ¦ возврат кредита

     
                       ——————————+——————+————————————¬
                       |         Субъекты РФ         |
                       L—————————T——————T—————————————
   

Средства инвестиционного ¦ /¦\ Программы развития,

фонда в форме госкредита ¦ ¦ проценты за кредит,

\¦/ ¦ возврат кредита

     
                       ——————————+——————+————————————¬
                       |Местные органы самоуправления|
                       L—————————T——————T—————————————
   

Компенсация части ¦ /¦\ Увеличение налоговых

процентной ставки ¦ ¦ платежей

по кредитам \¦/ ¦

     
                       ——————————+——————+————————————¬
                       |    Хозяйствующие субъекты   |
                       L——————————————————————————————
   

Привлеченные от размещения инвестиционных облигаций ресурсы направляются Правительством РФ субъектам РФ для реализации их инвестиционной стратегии. Выделение ресурсов должно осуществляться в соответствии с территориальной квотой. Территориальная квота формируется исходя из заявки субъекта РФ, направляемой в вышестоящий бюджет (инвестиционный фонд), к которой должен быть приложен бизнес-план использования данных средств. Бизнес-план должен содержать сведения не только о целях и направлениях использования средств инвестиционного фонда, но и источники финансирования развития территории со стороны частного сектора, описание опыта работы в данном направлении, а также расчет всех показателей эффективности, включая увеличение доходной части бюджета. Желательно, чтобы ресурсы, выделенные субъекту РФ, имели характер долгосрочных целевых государственных кредитов, что позволяет, с одной стороны, получать доход на бюджетные средства федерального инвестиционного фонда, а с другой стороны, обеспечивает более тщательный подход к разработке бизнес-плана со стороны субъекта РФ. В связи с тем что инвестиционные облигации будут иметь характер государственных ценных бумаг, ставка доходности по ним должна быть невысокой. Исходя из опыта размещения государственных облигаций в 2004 - 2005 гг. ориентировочная доходность облигаций федерального займа, носящих долгосрочный характер, должна находиться на уровне 1/2 ставки рефинансирования. С учетом маржи, покрывающей затраты Правительства РФ и субъектов РФ на реализацию данного проекта, инвестиционные ресурсы субъектам РФ должны быть предоставлены по ставке, равной 1/2 ставки рефинансирования + 1% годовых. Незначительный спрэд объясняется тем, что в Программе развития будут задействованы субъекты РФ, чьи бизнес-планы будут характеризоваться положительными денежными потоками, величина которых значительно перекрывает сумму платежей в федеральный бюджет. Инвестиционных фонд, сформированный субъектом РФ, целесообразно использовать не на государственное кредитование инвестиционных проектов, а на компенсацию части процентной ставки по кредитам, выданным хозяйствующим субъектам коммерческими банками. На сегодняшний день такая форма бюджетной поддержки инвестиционной деятельности является наиболее эффективной. Исследования показывают, что использование фонда развития регионального бюджета на компенсацию части процентной ставки за кредит, получаемый предприятиями (организациями) вместо прямого кредитования заемщиков, увеличивает инвестиционную базу примерно в 17 раз [7]. Если использовать ставку рефинансирования в размере 12%, действующую в стране в настоящее время, то величина компенсации процентной ставки в размере 0,5 от ставки рефинансирования позволит на 1 руб. средств инвестиционного фонда компенсировать процентную ставку для 16,7 руб. частных инвестиций (16,7 руб. = 1 руб. / 0,06, где 0,06 = 0,12 x 0,5). При снижении ставки рефинансирования сумма привлечений частных инвестиций увеличится. Например, при снижении ставки до 10% можно будет увеличить привлечение частных инвестиций на 1 руб. бюджетных средств до 20 руб. (1 / 0,05 = 20). Эффективность использования бюджетных средств в данном направлении подтверждается опытом правительства Москвы. Так, по итогам 2000 г. сумма процентных платежей из бюджета г. Москвы по банковским кредитам составила порядка 87 млн руб., объем привлеченных кредитных ресурсов - около 2 млрд руб., а дополнительные налоги предприятий выросли на 979 млн руб. по сравнению с плановыми показателями, т.е. на 979,0 / 87,0 = 11,3 [8]. Таким образом, каждый рубль бюджетных средств из инвестиционного фонда обеспечивает дополнительные налоговые доходы в размере 11,3 руб. Высокая эффективность использования средств инвестиционного фонда позволит субъектам РФ не только своевременно выплачивать проценты и вернуть сумму инвестиционного кредита в федеральный бюджет, но и включить механизм самовозрастания инвестиционных средств за счет собственных источников, полученных от дополнительных налоговых доходов, что в конечном итоге обеспечит им самостоятельную поддержку инвестиционных процессов на своей территории. Следует отметить, что в настоящее время есть все основания для осуществления предлагаемой модели укрепления субнациональных бюджетов. В то же самое время реализация предложенной модели взаимодействия участников бюджетной системы потребует от субъектов РФ иного, чем сложившийся, подхода к управлению территориальными бюджетами. Провозглашенный в рамках реформирования межбюджетных отношений принцип управления обязательствами должен уступить место принципу управления бюджетными доходами. Иными словами, субъекты бюджетного планирования должны будут функционировать наподобие эффективно работающих "Центров прибыли" сложноструктурированных корпораций. Деятельность субъектов бюджетного планирования должна быть переориентирована на разработку стратегических планов бюджетной поддержки инвестиционной деятельности, которая должна стать органической частью инвестиционной стратегии данного административно-территориального образования. Среднесрочный план использования средств инвестиционного фонда будет иметь форму бизнес-плана, что позволит поднять бюджетное планирование на более качественный уровень. В целом предлагаемая технология разработки субъектом РФ документов перспективного характера будет осуществляться по цепочке "инвестиционная стратегия АТО - программа (общий бизнес-план) бюджетной поддержки инвестиционной стратегии - мероприятия в рамках программы, дифференцирующие поддержку разных отраслей или секторов экономики". Неэффективное управление бюджетными доходами АТО, которое может быть оценено по выполнению контрольных цифр относительно роста бюджетных доходов, утвержденными Правительством РФ, будет свидетельствовать о неэффективной работе территориального органа управления. В целом реализация предлагаемой модели позволит: - Правительству РФ увеличить долю средств федерального бюджета, направляемую на инвестиции в экономику России, а также получить дополнительные доходы от этих средств (в виде комиссионного вознаграждения и увеличения налоговых доходов в федеральном бюджете от развития инвестиционной деятельности); - субнациональным органам государственного управления привлечь на выгодных условиях инвестиционные ресурсы, чего они не могли сделать в силу ограничений законодательного характера, а также по причине недостаточно устойчивого финансового положения, вызываемого сложившейся системой формирования доходной и расходной части территориальных бюджетов; - хозяйствующим субъектам получить доступ к инвестиционным ресурсам банковской системы долгосрочного характера на выгодных для них условиях (уменьшить проценты за инвестиционный кредит, выплачиваемый коммерческим банкам, на 1/2 ставки рефинансирования). Таким образом, реальные шаги Правительства РФ не только в части принятия стратегических документов, но и их обеспечения инвестиционными ресурсами внесут серьезный вклад в решение самых насущных проблем современной России. К ним относятся укрепление и эффективное функционирование бюджетной системы на всех ее уровнях, обеспечивающие стране более мощное инвестиционное развитие. Литература 1. Российский статистический ежегодник, 2004: Стат. сб. / Росстат. М., 2004. 2. Россия в цифрах, 2006: Крат. стат. сб. / Росстат. М., 2006. 3. Кузнецов С.П. О некоторых проблемах местных финансов // Финансы, 2002, N 8. С. 32 - 38. 4. Эйгель Ф. Ключевые факторы, сдерживающие рост кредитоспособности российских городов и регионов // Рынок ценных бумаг, 2003, N 24(255). С. 62 - 65. 5. Яшина Н.И. Теоретические и практические основы управления бюджетами административно-территориальных образований. Н. Новгород: Изд-во Волго-Вятской академии гос. службы, 2004. 202 с. 6. Лавров А.М. Бюджетная реформа 2001 - 2008 гг.: от управления затратами к управлению результатами // Финансы, 2005, N 9. С. 3 - 12. 7. Господарчук Г.Г. Развитие регионов на основе финансовой интеграции. М.: Финансы и статистика, 2006. 303 с. 8. Сизов Ю. Корпоративные облигации с бюджетным участием // Рынок ценных бумаг, 2002, N 7(214). С. 29 - 32. Г.Г.Господарчук К. э. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой "Банки и банковское дело" Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского Подписано в печать 02.02.2007 ————