"Расчеты и операционная работа в коммерческом банке", 2007, N 1

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РАБОТЫ ПЛАТЕЖНОЙ СИСТЕМЫ

Центральный банк может внести существенный вклад в разработку правового механизма для полномочий надзора в консультации с законодателями и другими соответствующими органами. Можно воспользоваться письменными договоренностями в отношении задач, сферы и процедур надзора, такими как меморандум о взаимопонимании или протоколы между органами власти и операторами платежной системы. Эти соглашения могут быть более оперативно дополнены, чем нормативные документы и потому могут служить эффективной основой для новых протоколов о надзоре, в то время как реформа правового механизма будет продолжена. В случае необходимости центральный банк может также принять участие в консультативных форумах для подготовки проектов законов о платежной системе или других нормативных актов, которые относятся к задачам надзора.

Правовое обеспечение нормальной работы платежных систем (ПС) является необходимостью, однако не существует единого алгоритма в отношении наполнения правовой базы, если сравнивать с банковским законодательством. В отношении платежных систем не прослеживается единой конструкции в разрезе стран с развитой и развивающейся экономикой.

Десятый принцип в Указаниях Комитета по расчетным и платежным системам Банка международных расчетов - "Способствовать юридической определенности" - означает разработку прозрачного, всестороннего и надежного правового механизма для национальной платежной системы. Правовой механизм для национальной ПС является основой законодательства, которое определяет права и обязанности сторон в системе. Он может быть установлен законодательством или другими обязательными инструментами, общим правом, административным правом, контрактами, включая правила системы, либо международными соглашениями и положениями. Этот механизм также связан с процедурами передачи и разрешения споров, касающихся инструментов, услуг, организационных механизмов, процедур управления для передачи и обязательств по расчетам с завершением платежа. Надежный правовой механизм для национальной ПС сокращает юридическую неопределенность и риск для участников в платежных инфраструктурах и рынках услуг.

Базовый правовой механизм для национальной платежной системы включает:

1) законы общего применения, которые поддерживают платежную систему:

- имущественное и договорное право (включая Гражданский кодекс) определяет юридически обязательные к исполнению права и обязательства в совершении и получении платежей;

- банковское и финансовое законодательство устанавливает права и обязанности финансовых учреждений по принятию депозитов, выдаче кредитов, принятию залога и удержанию, проведению сделок с ценными бумагами;

- законодательство о банкротстве устанавливает права и обязанности кредиторов неплатежеспособного лица;

- законодательство по использованию кредита и залога, включая условия кредитов (ставки, длительность, право на дефолт), права заемщиков, а также создание, реализацию и приоритетность прав на заложенное имущество;

- законодательство для определения того, какой юрисдикции законы применять, включая выбор в договоре типа права и конфликты правил законодательства;

- законодательство в отношении электронных документов и цифровых подписей;

2) законодательство, относящееся именно к платежным системам:

- законы, специфические для платежных инструментов, включая законы о валюте, векселях, чеках, электронные платежи, положения по противодействию несправедливым платежным инструментам и услугам, правила, устанавливающие стандарты для инструментов (размер, конфигурацию, кодировку);

- законы, касающиеся расчета и начислений по платежным обязательствам, включая неттинг, новации, уведомление, завершение платежа и расчеты;

- законы в отношении процедур дефолта и споров по платежам - приоритетность требований по платежным расчетам, гарантии по расчетам и соглашения о распределении убытков, приоритетность прав на залог для расчетов по кредитам, подтверждение электронных платежей, механизмы разрешения споров, такие как арбитраж;

- законы, относящиеся к роли, ответственности и полномочиям центрального банка в отношении национальной платежной системы;

- законы, касающиеся формирования и поведения поставщиков платежных услуг и рынков, - договоренности о формировании и ведении операций по клирингам и расчетам, доступу и участию в системах инфраструктуры, ценообразовании по услугам инфраструктуры, правилах эмиссии и использования электронных денег, защиты центральных заинтересованных сторон от риска;

- законы, направляющие услуги инфраструктуры для ценных бумаг, - определение порядка дематериализации и иммобилизации ценных бумаг, ведения учета в балансе, передачи ценных бумаг, доставки против платежа, завершения перехода и расчетов.

В ситуации, когда использование опыта в создании правового обеспечения для платежной системы ограничено, центральный банк может помочь в проведении мониторинга разработок в области права и идентификации критически важных правовых вопросов, которые могут оказать влияние на платежную систему. В проведении такого обобщения, особенно когда платежная система переживает существенные изменения в условиях новых инструментов, рыночных механизмов и инфраструктуры <1>, центральный банк может помочь оценить необходимость реформ для конкретного аспекта платежной системы либо модификации конкретного законодательства, нормативных актов. Центральный банк может внести существенный вклад в разработку правового механизма для полномочий надзора в консультации с законодателями и другими соответствующими органами. Можно воспользоваться письменными договоренностями в отношении задач, сферы и процедур надзора, такими как меморандум о взаимопонимании или протоколы между органами власти и операторами платежной системы. В случае необходимости центральный банк может также принять участие в консультативных форумах для подготовки проектов законов о платежной системе или других нормативных актов, которые относятся к задачам надзора.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Инфраструктура платежной системы относится к обеспечению (1) транзакций, (2) клиринга и (3) расчетов. Такие виды инфраструктуры состоят из поставщиков услуг, сетей, информационных и компьютерных технологий, операционных процедур и правил. Они предназначены для предоставления услуг непосредственно финансовым учреждениям или иногда - в случае инфраструктуры для транзакций - непосредственно клиентам конкретных учреждений. В качестве собственников, операторов, поставщиков услуг и пользователей таких инфраструктур центральный банк и банковский сектор обычно являются главными субъектами разработки различных механизмов и договоренностей.

Соглашения о сотрудничестве между органами надзора

Важным компонентом обеспечения работы национальной платежной системы и обеспечения надзора является координация центрального банка и органа надзора. Ряд стран, в которых создан обособленный от центрального банка орган надзора, пришли к необходимости заключения соглашения между этими двумя органами регулирования в отношении платежных систем.

Так, Центральный банк Исландии и Администрация финансового надзора заключили в 2003 г. соглашение о сотрудничестве в целях контроля и пруденциального надзора за платежными и расчетными системами <2>. В структуру такого соглашения включены пять компонентов:

- цели соглашения;

- полномочия сторон в отношении платежных и расчетных систем;

- разделение задач контроля и надзора;

- уведомление, обмен информацией и получение информации сторонами;

- порядок пересмотра.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> См.: Agreement between Financial Supervisory Authority and Central Bank of Iceland on Payment and Settlement Systems, March 2003.

В качестве целей сотрудничества определены содействие эффективности и безопасности платежных и расчетных систем, четкая ответственность каждой стороны и размежевание задач между ними, а также избежание дублирования таких функций, задач. Кроме того, соглашение направлено на предотвращение какого-либо ухода от ответственности операторов платежных и расчетных систем, чтобы обеспечить тем самым выполнение системами всех предъявляемых к ним требований.

На Центральный банк Исландии возложены задачи, соответствующие его роли центрального банка, а именно обеспечение эффективности и безопасности финансовой системы, включая работу платежных систем на национальном уровне и сотрудничество с другими государствами.

Администрация финансового надзора обеспечивает соответствие деятельности сторон, относящейся к надзору деятельности сторон, законодательству, подзаконным актам, определяющим такую деятельность, и следит за тем, чтобы эти участники во всем другом руководствовались практикой надежного и осторожного ведения бизнеса.

В данном соглашении вопрос о разделении задач надзора и контроля решается таким образом, что Центральный банк осуществляет контроль (oversight) за работой платежных и расчетных систем в отношении их безопасности и эффективности. Орган финансового надзора осуществляет надзор за соблюдением правил, управляющих платежными и расчетными системами, их конкретными участниками. Также этот орган проводит мониторинг рисков каждого участника, механизмов для управления рисками и внутренний аудит для обеспечения соблюдения правил внутри каждой системы.

Неизбежно встает вопрос об обмене информацией между этими сторонами соглашения. Во-первых, стороны пришли к согласию, что необходим доступ к информации для выполнения возложенных на них обязанностей. Во-вторых, стороны договорились информировать друг друга о каких-либо нарушениях правил, которые стали известны одной из сторон. В-третьих, стороны будут координировать получение информации, связанной с контролем и надзором платежных и расчетных систем, от их участников (соответственно, признается конфиденциальный статус такой информации).

В Финляндии функция надзора за банками тоже отделена от центрального банка в пользу Администрации финансового надзора. Контроль денежных переводов, совершаемых банками - участниками платежных систем, осуществляет данная Администрация. Такой контроль как неотъемлемый компонент анализа управления рисками определен в Законе об Администрации финансового надзора и Законе о кредитных учреждениях. Сам надзор основан на проведении регулярных инспекций (надзор на основе отчетности играет вторичную роль). Кроме того, новые продукты платежных систем проходят проверку, прежде чем они будут выпущены на рынок.

Администрация финансового надзора Финляндии выпустила ряд инструкций, касающихся требований к кредитным учреждениям по управлению рисками и внутреннего контроля в ПС.

Проведение инспекций Администрацией преследует цель оценить стратегию и цели посредничества в платежах, организацию и саму работу по проведению платежей, а также контроль соответствующих рисков. Инспекции обычно не распространяются на отдельные продукты, а больше обращают внимание на алгоритмы процесса и направлены на детализацию и понимание всего процесса перевода платежей. План для анализа процесса платежных переводов может включать следующие разделы:

- стратегия и цели посредничества учреждения в платежах;

- важность платежных услуг как источника доходов для данного учреждения;

- управление, организация и инструкции по обработке платежей;

- потоки платежей и средства платежей;

- внутренний контроль основных подразделений, вовлеченных в обработку платежей;

- риски платежных переводов и меры по их снижению;

- платежные услуги и продукты и их контроль;

- платежные системы и программные приложения и управление соответствующими рисками;

- урегулирование платежных переводов, обработка ошибок и корректировка;

- юридические аспекты платежного перевода;

- администрирование прав пользователей;

- способность к восстановлению работы и планирование на случай происшествий;

- контракты на платежные услуги между учреждением и клиентами;

- клиринг и расчеты по платежам и управление денежными средствами;

- противодействие отмыванию денег в платежных системах.

Ключевой сферой инспектирования являются риски, относящиеся к платежным системам, обзоры самих рисков, а также анализ системы управления рисками на этой основе.

Также важны организация, функциональность внутреннего контроля. Все это должно позволить быть осведомленными обо всем, что является исключительным и необычным.

Для управления правовым риском, относящимся к платежным системам, наблюдаемое учреждение должно иметь в своем распоряжении соответствующие результаты анализа рисков. Правовой риск в основном связан с контрактами по платежам, заключенным с клиентами, а также с законодательством и регулированием платежных систем.

Правовая основа для координационного совета

по платежным системам

Другой формой координации работы различных органов регулирования является создание совета по платежным системам. Такую практику применяют, например, в Австралии, где ответственность и полномочия Совета по платежным системам определены в четырех нормативных актах:

1) Закон о резервном банке - 1959 г.;

2) Закон о платежных системах (регулировании) - 1998 г.;

3) Закон о платежных системах и взаимозачете - 1998 г.;

4) Закон о чеках - 1986 г.;

5) Закон о центральном банке.

Законом о центральном банке Совет по платежным системам наделяется ответственностью за определение политики Резервного банка Австралии в отношении платежных систем. Центральный банк обязан нести свою ответственность так, чтобы наилучшим образом способствовать:

- контролю риска в финансовой системе;

- эффективности платежных систем;

- конкуренции на рынке за оказание платежных услуг в гармонии с обеспечением стабильности финансовой системы.

Несмотря на то что центральному банку предоставлены все полномочия в отношении безопасности и стабильности платежных систем, определяемые законодательством обязанности, полномочия Совета по содействию эффективности и конкуренции в платежных системах являются уникальными. Такая сфера ответственности расширила традиционный акцент центрального банка на платежных системах по переводу крупных сумм, которые обеспечивают основу для стабильности национальной ПС, но также охватила розничные и коммерческие системы, в которых большие объемы операций обеспечивают простор для повышения эффективности.

Законом о платежных системах (регулировании) определены широкие полномочия центрального банка в отношении платежных систем, в частности:

- назначать каждую конкретную платежную систему в качестве объекта регулирования; при этом понятие "назначение" является просто первым из последующих шагов, которые центральный банк должен предпринять по применению своих полномочий;

- определять правила для участия в платежной системе, включая правила доступа для новых участников; поскольку доступ имеет прямое отношение к эффективности, то Резервный банк Австралии тесно работает в этом направлении с Комиссией по конкуренции и делам потребителей;

- устанавливать стандарты безопасности и эффективности для такой системы; при этом решаются такие вопросы, как технические требования, процедуры, образцы результативности работы и ценообразование;

- направлять действия участников назначенной платежной системы по соблюдению стандартов или порядка доступа;

- выступать арбитром в спорах, возникающих в данной платежной системе, по вопросам, относящимся к доступу, финансовой безопасности, конкурентоспособности и системному риску, если того пожелают заинтересованные стороны.

Законом о платежных системах (регулировании) также предоставляются Резервному банку Австралии обширные полномочия по сбору информации от платежных систем и их конкретных участников.

Закон о платежных системах и взаимозачете отводит Совету по платежным системам важную роль в устранении двух важных юридических неопределенностей в австралийской платежной системе.

Во-первых, согласно так называемому правилу нулевого часа (zero hour) суд может определить дату банкротства учреждения начиная с полуночи, то есть прежде чем будет принято постановление о банкротстве. Такое правило угрожало бы безотзывному характеру платежей в системах крупных расчетов в реальном времени. Ведь сильной стороной данного типа систем является то, что платежи не могут быть аннулированы, если участник стал банкротом после совершения платежа в начале дня (похожие проблемы возникают в случае соглашений о "поставке против платежа" в расчетных системах по ценным бумагам).

Во-вторых, некоторые платежные системы в Австралии проводят расчеты на основе многосторонних зачетов. Вместо того чтобы заниматься рутинной оплатой и получением валовых обязательств по платежам, члены системы платят и получают относительно чистые суммы, которые они должны системе. Это удобно и эффективно, но несет в себе риск того, что в случае банкротства одной из сторон ее администратор может "снять сливки" и настоять на том, чтобы платежеспособные учреждения выполнили свои валовые обязательства по платежам, в то же время отказываясь выполнять свои обязательства по платежам в аналогичном порядке. Платежеспособные стороны в таком случае получат меньше в ответ на свои платежи в пользу обанкротившегося учреждения, что создаст проблему ликвидности и угрожает уже их платежеспособности.

Закон о платежных системах и взаимозачете обеспечивает основу для устранения таких неопределенностей. Он исключает операции в признаваемых системах расчетов в реальном времени из возможного распорядка "нулевого часа" и гарантирует, что одобренные многосторонние взаимозачеты не могут быть отвергнуты. Закон не определяет, какая именно система исключается, вместо этого в целях обеспечения гибкости Резервному банку Австралии предоставляется полномочие на одобрение систем валовых расчетов в реальном времени и многосторонних взаимозачетов, которые будут применимы для такого одобрения.

Закон о чеках (с доп. 1998 г.) определяет, что чеки, по которым проводятся расчеты в признанных расчетных системах, будут признаваться несостоявшимися обязательствами, если финансовое учреждение, в котором они выписаны, является неспособным предоставить средства. Это защищает учреждения, в которых помещены такие чеки, поскольку позволяет им делать реверсы по любым кредитам, выданным на основе таких чеков. Резервный банк Австралии наделен обязательством согласно Закону о чеках определять, что система для расчетов по чекам является признанной расчетной системой.

Совет по платежным системам получил дополнительные обязанности регулировать системы для расчетов и клиринга по ценным бумагам согласно Закону о реформе финансовых услуг 2001 г.

Состав Совета по платежным системам определяется Законом о Резервном банке Австралии, а именно:

- председатель Резервного банка (он же глава Совета по платежным системам);

- один представитель Резервного банка (который назначается председателем банка и должен быть либо членом правления Резервного банка, либо сотрудником Резервного банка, он же является заместителем главы Совета);

- один представитель Австралийской администрации пруденциального регулирования, который назначается этой Администрацией и должен быть членом руководства или персонала Администрации;

- до пяти других членов Совета, которые назначаются губернатором Австралии на срок до 5 лет. Как видим, налицо координация работы центрального банка и органа консолидированного надзора.

Канадский Закон о клиринге и расчетах по платежам, принятый в 1996 г., определяет, что Банк Канады несет ответственность за регулярный мониторинг клиринговых и расчетных систем с точки зрения контроля системного риска <3>. Банк Канады выпустил Указания в отношении мониторинга деятельности в соответствии с этим Законом. Цель таких Указаний состоит в определении принципов и процедур, которым центральный банк собирается следовать:

- выявление признаваемых клиринговых и расчетных систем;

- определение, может ли работать приемлемая клиринговая и расчетная система таким образом, чтобы порождать риски, а потому быть признаваемой как подпадающая под действие этого Закона;

- разрешение проблем трансграничного порядка, которые возникают в клиринговых и расчетных системах (когда существуют канадские участники в зарубежных системах и иностранные участники в канадских системах).

     
   ————————————————————————————————
   

<3> См.: www.bankofcanada.ca/en/financial/guide2002.

Кроме того, данный документ кратко описывает последствия признания для таких платежных систем и минимальные стандарты, которым призваны следовать признаваемые системы, чтобы адекватно оценивать контроль системного риска.

Процесс признания системы осуществляется в такой последовательности:

1) выявление приемлемых клиринговых и расчетных систем;

2) назначение приемлемых клиринговых и расчетных систем.

Выявление приемлемых клиринговых и расчетных систем

Центральный банк призван выяснить, является ли данная система "клиринговой и расчетной системой", как это определено в законе, или "приемлемой системой", как называется она в Указаниях. Чтобы соответствовать этому определению, данная система должна:

- иметь трех и более участников, из которых хотя бы один является банком;

- проводить клиринг или расчеты по обязательствам, которые возникают в результате клиринга внутри системы;

- безусловно осуществлять расчеты по платежным обязательствам, которые вытекают из клиринга внутри системы посредством корректировки счета или счетов одного или более участников в Банке Канады.

Определение клиринговой и расчетной системы включает системы или договоренности для клиринга или расчетов по платежным обязательствам, а также системы или договоренности для клиринга и расчетов по операциям с ценными бумагами, валютообменным операциям или другим операциям, когда система или договоренности также проводят клиринг или расчеты по платежным обязательствам, вытекающим из таких транзакций.

Клиринговые и расчетные системы, которые не признаются приемлемыми, будут подавать информацию время от времени для мониторинга их статуса.

Назначение приемлемых клиринговых и расчетных систем

Раздел 4 данного Закона гласит: если глава Банка Канады считает, что клиринговая и расчетная система может работать таким образом, что порождает системный риск, а министр финансов полагает, что она входит в сферу общественных интересов, то глава центрального банка может назначить эту систему подпадающей под действие данного Закона. При этом назначенная система будет извещена письменно главой Банка Канады, а само решение будет опубликовано в официальной газете.

Также данный Закон определяет понятие системного риска как ситуацию, когда неспособность участника выполнять свои обязательства в клиринговой и расчетной системе может вызвать проблемы для остальных участников системы и всей финансовой системы Канады.

Чтобы определить, подпадает ли данная система под действие разд. 1 данного Закона, центральный банк собирает информацию, позволяющую вынести суждение, может ли она работать таким образом, чтобы порождать системный риск. При получении такого заключения та система, которая покажет нижеследующие характеристики, привлечет особо пристальное внимание при рассмотрении вопроса, является ли она назначаемой системой согласно закону:

во-первых, отдельные транзакции в каждый данный день превышают 200 тыс. CAD <4>, и средняя величина всех операций в какой-либо данный день превышает 500 млн CAD в совокупности;

во-вторых, размер платежных обязательств, которые причитаются со стороны или в пользу каждого участника, является существенными относительно капитала участников; сюда включаются системы, в которых участники должны средства свыше 25% капитала или в которых они должны средства клиринговой и расчетной системе на сумму более их капитала;

в-третьих, система играет центральную роль в поддержке транзакций на финансовых рынках или в экономике.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> CAD - канадский доллар.

Такие характеристики предназначены для идентификации систем, осуществляющих обработку настолько значительных объемов платежей, что банкротство одного частника может иметь существенные последствия для системы или финансовых рынков. Эти характеристики не являются исчерпывающими для принятия решения центральным банком о признания системы как значимой. Если центральный банк придет к выводу, что существующая система вряд ли будет способна функционировать таким образом, чтобы справиться с системным риском, то система не будет признана как ведущая, однако центральный банк будет продолжать мониторинг, чтобы выявить изменение условий работы системы, которое позволит изменить решение.

Указания центрального банка Канады определяют последствия признания системы как приемлемой. Они касаются семи аспектов: предварительного уведомления о существенных изменениях, соглашений, директив, аудита и инспекций, затрат на регулирование, правил расчета и повседневной работы назначенных систем.

Предварительное уведомление о существенных изменениях предполагает, что клиринговая палата, которая является оператором назначенной системы, должна представлять Банку Канады обоснованное предварительное уведомление обо всех существенных изменениях в работе, договоренностях, правилах, процедурах или другой документации в отношении данной системы. Кроме того, клиринговая палата обязана представлять центральному банку ту информацию, которую он посчитает необходимым запросить. Требование о предварительном уведомлении об изменениях является отдельным и особым регулятивным требованием, которое применяется независимо от того, что какие-то знания о таких изменениях центральный банк или его работники могли приобрести как участники или поставщики услуг в назначенной системе либо в качестве члена руководства клиринговой палаты.

Соглашения могут быть заключены центральным банком с клиринговой палатой или участниками той системы, которую признают. Такие соглашения охватывают:

- механизмы взаимозачета, используемые в данной системе;

- механизмы контроля рисков и распределения рисков;

- определенность в расчетах и окончательности платежей для участников;

- операционные системы и финансовую прочность клиринговой палаты;

- предварительное уведомление, необходимое до начала проведения каких-либо существенных изменений, о договоренностях, правилах или процедурах, которые внедряются, и способах получения одобрения со стороны центрального банка на такие изменения;

- любые прочие вопросы, относящиеся к системному риску, связанному с работой клиринговых и расчетных систем, которые могут быть согласованы сторонами в соглашении.

Директивы издает центральный банк, когда приходит к выводу, что клиринговая палата назначенной системы (участник этой системы или сама система) функционирует или почти функционирует либо связана с действиями, которые в результате приводят (или есть вероятность, что могут привести) к системному риску, который неадекватно контролируется. При этом глава центрального банка может выпустить директиву в письменном виде в отношении клиринговой палаты (или участников, если клиринговая палата не соблюдает требований, или клиринговой палаты, расположенной не в Канаде) с требованием прекратить такие действия и воздерживаться от таких действий либо осуществить определенные действия в пределах сроков, установленных главой банка.

Банк Канады может проводить согласно Закону о клиринговых и расчетных системах аудит и инспектирование клиринговой палаты. Назначенные системы подлежат прохождению ежегодного инспектирования в части внутреннего контроля и любых других вопросов, которые признаются необходимыми центральным банком в осуществлении своих обязанностей контролера.

Банк Канады может взимать ежегодный денежный сбор с клиринговой палаты, покрывающий затраты регулятора на администрирование данного Закона в отношении клиринговых и расчетных систем. При этом требуется, чтобы в случае начисления такого сбора раскрывалась база расчета сбора для клиринговой палаты.

Правила расчетов для систем представляют основу для расчета платежных обязательств, взаимозачета, расчетов и включают правила по принятию мер, в случае если участник становится неспособным (либо есть вероятность, что станет неспособным) выполнять свои обязательства перед клиринговой палатой, центральным контрагентом или другими участниками. Когда система признана, то соблюдение таких правил получает определенную защиту от юридических проблем, основанных на других положениях и законах Канады.

Главная ответственность за повседневную работу назначенных систем возлагается на клиринговую палату и участников. Центральный банк при осуществлении своей контрольной деятельности не является вовлеченным в ежедневную работу назначенных платежных систем. Банк не становится участником разрешения повседневных операционных проблем или незначительных вопросов конструкции системы, которые не несут в себе рискованных последствий, за исключением тех случаев, когда центральный банк сам является участником или поставщиком конкретных услуг для назначенной системы. Если работа и конструкция системы вызывают озабоченность в плане возможных угрожающих последствий для системы, то банк может вмешаться с позиции регулятивного контроля.

При этом центральный банк не осуществляет контроль отношений между участниками в назначенной системе и их клиентами.

Банк Канады устанавливает минимальные стандарты для назначенных систем, которые изложены в двух докладах Комитета по расчетным и платежным системам Банка международных расчетов "Основополагающие принципы для системно важных платежных систем" и "Рекомендации для систем расчетов по операциям с ценными бумагами", в частности требование соответствовать адекватности контроля системного риска.

Отдельный вопрос касается регулирования трансграничных систем. Если клиринговая и расчетная система не имеет клиринговой палаты в Канаде (например, это мультивалютная система), но является приемлемой системой, то такая система может быть назначенной. Канадские участники в такой назначенной системе имеют все права, доступные для клиринговой палаты согласно данному закону, применимые к ним. От канадских участников (если они являются клиринговой палатой) в такой системе будет требоваться соблюдать обязательства, возложенные законом на клиринговую палату в отношении клиринговых и расчетных систем, включая предоставление информации, требуемой согласно разд. 9 данного Закона.

Центральный банк Канады рассчитывает на тесное сотрудничество с центральным банком той страны, где расположены иностранная клиринговая и расчетная система, ее клиринговая палата, применяя механизм, установленный в докладе Ламфалусси (Lamfalussy Report) "Принципы совместного контроля центральных банков над транснациональными и мультивалютными схемами взаимозачетов и расчетов".

Таким образом, если приемлемая платежная система не имеет клиринговой палаты, расположенной в Канаде, контролирующая деятельность центрального банка сосредоточивается на канадских аспектах работы клиринговых и расчетных систем и всех мерах, предпринятых банком согласно данному Закону в отношении такой клиринговой палаты, только в части канадских участников.

В Индии в марте 2005 г. образован Совет по регулированию и надзору платежных и расчетных систем в качестве комитета центрального правления Резервного банка Индии. Этот Совет призван определять политику регулирования и надзора всех видов платежных и расчетных систем, устанавливать стандарты для существующих и будущих систем, лицензировать (давать полномочия на операции) платежные и расчетные системы, определять критерии для членства в таких системах, включая продолжение пребывания, прекращение и отказ в членстве.

Департамент платежных и расчетных систем обеспечивает поддержку в роли секретариата этого Совета. Совет собирается с регулярностью примерно раз в квартал. Основным вопросом, которым занимался этот Совет в период с марта 2005 по июнь 2006 г., было обеспечение принципов и направлений политики в отношении:

- стратегии платежной и расчетной системы на период 2005 - 2008 гг. (принятой в мае 2005 г.);

- законопроектов в части платежных и расчетных систем;

- инструкций по электронным переводам средств (после одобрения Советом и последующим одобрением Резервным банком Индии), переданных на одобрение правительству Индии;

- стандартов операционной эффективности для центров по обработке чеков;

- описания лучшей практики по вопросам работы платежных систем (сравнительное исследование состояния дел в Индии с несколькими развитыми странами);

- сравнительного исследования индийской системы крупных платежей в реальном времени и других стран с целью изучения и обоснования лучших характеристик, приемлемых для других систем расчетов в реальном времени;

- перехода от платежных систем на основе наличных расчетов к электронным платежным системам;

- использования электронных моделей для проведения платежей.

Создание единого правового поля в ЕС

Перед началом проведения гармонизации нормативно-правовой базы платежных систем в зоне евро ситуация была оценена как неудовлетворительная, что отмечала в своем докладе Европейская комиссия <5>. Была поставлена задача создания законодательства, которое позволяло бы внутреннему рынку считаться единой юрисдикцией.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Communication from the Commission to the Council and the European Parliament concerning new legal framework for payments in the internal market. 02.12.2003. - Commission of the European Communities, p. 7.

Программный документ Европейского союза в отношении реформы правового механизма для платежных систем рассматривает сущность и пути решения следующих проблем в разрезе стран - членов ЕС <6>:

1) право на предоставление услуг проведения платежей;

2) требования к информации;

3) счета нерезидентов;

4) дата валютирования;

5) портативность номера банковского счета;

6) мобильность клиента;

7) оценка безопасности платежных инструментов и компонентов;

8) информация о плательщике (противодействие отмыванию денег);

9) альтернативное разрешение споров;

10) возможность отзыва платежных распоряжений;

11) роль поставщика платежных услуг в случае споров между потребителем и торговцем в электронной коммерции;

12) невыполнение или неправильное выполнение платежного распоряжения;

13) обязательства договорных сторон в отношении несанкционированных операций;

14) применение правила разнесения расходов за переводы (OUR, BEN, SHARE);

15) время исполнения операции для кредитных переводов;

16) прямое дебетование;

17) устранение барьеров в обращении наличных денег;

18) вопросы защиты информации;

19) цифровая (электронная) подпись;

20) безопасность сетей;

21) сбои в работе платежной сети.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Там же: р. 20 - 69. Предложения по новому правовому механизму проведения платежей на внутреннем рынке ЕС стали составной частью Плана действий по финансовым услугам Европейской комиссии (FSAP - Financial Services Action Plan) как ключевое мероприятие и следствие принятия Положения ЕС 2560/2001. Данная инициатива направлена в конечном счете на укрепление доверия потребителей и защиту их интересов, на содействие усилиям по повышению эффективности и безопасности рынка платежей. Она вносит вклад в финансовую стабильность и надлежащее функционирование экономики в ЕС. Во-первых, наряду с либерализацией потоков капитала между странами ЕС существовал неэффективный внутренний рынок для розничных платежей. Различия между национальными законодательствами и правилами в отношении платежных услуг создавали препятствия для надежного функционирования общеевропейской инфраструктуры платежей и систем правил, в частности в отношении отзыва платежных поручений. Использование единых технических стандартов и гармонизация важнейших правовых процедур являются решающим условием. Юридическая неопределенность препятствует поставщикам платежных услуг и их пользователям контактировать друг с другом. Вот почему, например, нет примеров проведения операций прямого дебетования на уровне ЕС (распоряжение об оплате подписки на иностранную периодическую печать или оплата коммунальных услуг за летний дом в другой стране ЕС). Чтобы пользователи, потребители и малый бизнес получили выгоды от внутреннего рынка, Европейская комиссия считает, что должны существовать эффективные транснациональные платежные услуги, аналогичные тем, которые предоставляются на национальном уровне. Унификация нормативной базы для платежных систем в ЕС призвана обеспечить правила для кредитных переводов между странами в интересах и поставщиков платежных услуг, и пользователей. Эффективность платежей должна повыситься, поскольку стандартизация приведет к консолидации платежной инфраструктуры со значительно большим количеством операций, чем в каждой из стран ЕС в отдельности. Экономия на масштабе, как рассчитывают сторонники гармонизации, приведет к снижению себестоимости операций. Заметим, однако, что в данном случае эффект для потребителя будет незначителен, поскольку полученная экономия составит лишь несколько десятых доллара на каждой операции, действительно ощутимую выгоду получат платежные системы путем увеличения оборотов. До начала процесса сближения нормативно-правовой базы в ЕС существовали три ключевых правовых акта, которые порождали противоречия и накладки. Положение 2560-2001-ЕС о введении равенства сборов по транснациональным в пределах зоны ЕС платежам в евро и соответствующим национальным платежам с юридической привязкой без трансформирования в национальное законодательство. Директива 97-5-ЕС, обеспечивающая трансграничные кредитные переводы при установлении определенных требований к защите потребителей, которые должны были быть отражены в национальных законодательствах. Рекомендации 97-489-ЕС по обеспечению защиты прав потребителей, использующих электронные платежные инструменты, такие как платежные карты. Европейская комиссия предложила унификацию законодательства. Также была принята во внимание разработчиками программы унификации и необходимость соблюдения требований по противодействию отмыванию преступных доходов в согласии с рекомендациями FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering), в первую очередь это касается специальных рекомендаций в отношении организаций, которые переводят деньги, и информации об инициаторе платежа. Законодательная база для платежных систем должна учитывать новации рынка и технологий. Во-первых, налицо тенденция к замещению оплаты наличными безналичными средствами платежа. Однако потребители примут их только в случае обеспечения безопасности защиты их интересов. Речь идет не только об электронной коммерции, но и электронных платежах, совершаемых в филиалах и через банкоматы. ЕС ориентируется на создание правовых основ для пользователей платежных услуг с учетом требований к безопасности, информации и юридической определенности. Традиционные платежные инструменты на фоне современных средств платежа уже не выглядят такими экономически выгодными, эффективными, удобными и быстрыми. Стремление к получению экономии на дистанционном обслуживании клиентов подталкивает системы к консолидации платежных инфраструктур, принятию единых технических стандартов не только на национальном уровне, но и в сфере ЕС. Во-вторых, электронизация платежных операций привела к стремительному возникновению новых поставщиков электронных платежных услуг на рынке платежей, таких как микроплатежи в Интернете или платежи с использованием мобильных телефонов. Многие новые игроки быстро исчезают из-за отсутствия критической массы платежных операций. При подготовке нового правового механизма Комиссия ЕС определила ряд руководящих принципов. 1. Эффективность рассматривается как постоянная задача, которой должны руководствоваться разработчики нормативно-правовой базы, чтобы оправдать ожидания пользователей платежных услуг, особенно в отношении безопасности, цены и времени исполнения платежей. Поставщики платежных услуг направляют свои усилия на непрерывное улучшение предложения услуг, их стимулируют конкуренция и инновации. Поэтому новый механизм требует изучения существующей правовой среды и выявления юридических или регулятивных барьеров, мешающих улучшению эффективности функционирования рынка платежей, платежных систем, поставщиков услуг и платежных инструментов, в частности устранение преград к выходу на рынок или использованию платежных инструментов либо инновационной технологии, а также снятие юридических неясностей и излишней обязательной отчетности. 2. Без высокого уровня безопасности платежных систем и инструментов не будет доверия со стороны пользователей, что приведет к незначительному применению новых методов платежа. Должен быть найден баланс между степенью безопасности (которая не должна быть сверхсложной) и затратами на защиту от несанкционированного или неверного использования (обычно в форме мошенничества или подделки). Последние годы отмечены своеобразной гонкой на опережение поставщиков платежных услуг, с одной стороны, и мошенников - с другой, приводящей к повышению уровня безопасности. Новый правовой механизм призван обратить внимание на юридическую безопасность, включающую оценку безопасности платежных систем и инструментов, доступ к платежным услугам, нарушения в платежной сети. Юридические требования к цифровой сертификации платежей, меры по противодействию мошенничествам, подделкам и финансированию терроризма подлежат дальнейшему изучению. Законодательство ЕС уже требует от стран ЕС относить мошенничество и подделку безналичных платежных средств к уголовным преступлениям (Решение совета по механизму 2001/413/JHA. Начиная с 2001 г. реализован трехлетний план предотвращения мошенничества). 3. Должна быть обеспечена конкуренция в отношении доступа на рынок и условий ведения бизнеса. Политика развития конкуренции действует с 2001 г., когда вступило в силу Положение 1/2003/ЕС. Цель повышения конкуренции состоит в том, чтобы позволить рынкам приносить больше выгоды пользователям. Рынки платежей характеризуются большим количеством поставщиков платежных услуг и разнообразных пользователей. Большинство платежных операций, чтобы быть выполненными, должны опираться на взаимодействующие между собой инфраструктуры. Бизнес на транзакциях очень восприимчив к масштабам, потому что затраты на транзакцию снижаются при увеличении объема, а если совместно используются инфраструктуры, то выше экономия благодаря масштабам. В то же время создание и работа таких совместных инфраструктур, как, например, общего процессингового центра для банков - эмитентов платежных карт требуют соглашений между конкурентами. Неизбежные соглашения в финансовом секторе являются сферой действия правил ЕС в отношении конкуренции. Такие соглашения могут быть разрешены только при определенных условиях (например, когда желаемые результаты не могут быть получены в отдельности), но в то же время подвергаться тщательному анализу (чтобы, например, новым конкурентам не возбранялось проникать на этот рынок или чтобы эти соглашения не приводили к возникновению картеля). Низкая себестоимость оказания платежных услуг может быть в значительной мере достигнута благодаря автоматизации и рационализации обработки платежей. Это предполагает высокую степень стандартизации и принятие соглашений о единых стандартах (примером является формат сообщений SWIFT - порядок нумерации счета и пр.). Обычно введение таких стандартов в конкретном сегменте рынка происходит на добровольной основе. Однако выгоду для участников рынка от такого процесса следует соотносить с отрицательными последствиями, которые могут тормозить инновации, например путем появления заинтересованности в гармонизации ценообразования на услуги или дискриминации в отношении новых участников рынка платежных услуг. То есть должен быть создан механизм, который, с одной стороны, стимулирует стандартизацию обработки платежей, но, с другой стороны, способствует прогрессу. Важным аспектом конкуренции в сфере платежей является открытый доступ к инфраструктурам, которые подвержены влиянию технологических изменений и факторов рынка. В большинстве стран ЕС предоставление платежных услуг обусловливается получением лицензии на банковские операции или на применение электронных денег. Это усложняет функционирование внутреннего рынка в ЕС, поскольку поставщики платежных услуг в одних странах будут работать по лицензии, в других же им придется получать лицензию. Согласно рекомендациям органа по координации борьбы с отмыванием денег FATF (VI рекомендация) каждый поставщик платежных услуг должен будет пройти регистрацию или лицензирование, поэтому предстоит введение единого паспорта ЕС для поставщиков платежных услуг. Банковская лицензия, охватывающая широкий перечень операций, вряд ли должна применяться как обязательная для компаний, предоставляющих услуги платежей. Поэтому Комиссия ЕС изучает целесообразность упрощения лицензирования для таких поставщиков, каковыми являются, например, операторы мобильной связи. 4. Должна обеспечиваться защита потребителя на высоком уровне. При этом под потребителем понимаются не только физическое лицо, но и любые другие хозяйствующие субъекты, пользующиеся платежными услугами. Новый правовой механизм должен учитывать затраты на такую защиту, а также альтернативные затраты, связанные с возможной утратой доверия к некоторым средствам платежа в случае нарушения защиты. Защита интересов потребителя связана, по мнению разработчиков нового правового порядка в ЕС, со следующими проблемами: - требования к информации при подготовке платежной операции и после ее выполнения нуждаются не только в унификации в разрезе стран ЕС, но и в нахождении правильного баланса содержания и объема информации, чтобы пользователь платежной услуги, читая эту информацию, не испытывал трудностей в ее понимании и хорошо представлял себе свои права и обязанности; - юридические меры по защите интересов потребителя в случае невыполнения, неправильного выполнения или несанкционированного выполнения платежных операций напрямую связаны с безопасностью платежей, хотя и существует вопрос о цене безопасности и степени обязательств; - правовая защищенность также должна учитываться при регулировании электронной коммерции, использования платежных систем прямого дебетования счетов, ситуаций, когда прерывается доступ к электронной платежной системе, и пр.; - альтернативная возможность разрешения споров в случае жалоб учитывает действующие документы ЕС - Директиву 97/5/ЕС в отношении таких систем для транснациональных платежей и созданную сеть кооперации FIN-NET, но ставит задачу быстрого перенаправления всех платежей на внутреннем рынке; - граждане ЕС ожидают, что проводить или получать платежи можно будет, основываясь на простом, понятном законодательстве; пользователи заинтересованы в низкой себестоимости эффективных и безопасных платежей, а прозрачность и удобство являются крайне важными; - в странах ЕС вводится единый международный номер банковского счета (International Bank Account Number, IBAN) как следствие применения Положения 2560/2001/ЕС; рассматривается завышение цен на перевод или закрытие платежного счета; - заинтересованными сторонами рассматривается проект Card Stop Europe по введению единого простого телефонного номера (если возможно, трехзначного) для быстрой блокировки в масштабе ЕС потерянной или украденной карты. 5. Правовые документы должны быть технически нейтральными, то есть особое внимание должно быть уделено нормативным актам, которые гарантируют равные правила игры для поставщиков платежных услуг в целях обеспечения технического "нейтралитета" в отношении различных платежных инструментов. Это позволит избежать ненужной гармонизации платежных продуктов и не сдерживать инновации. Такой правовой порядок не должен отдавать преимущество одному инструменту за счет других. Конкурентные преимущества, основанные на инвестициях в новые технологии, должны быть результатом выбора рынка, а не следствием юридических положений. 6. Пересмотр платежного законодательства должен повышать ценность платежных систем. Усложненное, многоуровневое законодательство может быть непродуктивным, создавая ненужную сложность и диспропорциональность в расходах на его соблюдение, которые будет переложены через платежный сервис на конкретных пользователей. Всякое законодательство призвано способствовать финансовой стабильности, эффективности рынка платежей, безопасности и удобству платежных услуг. Разработка нового механизма должна основываться на объективной оценке сопоставления издержек и выгод. 7. Законодательство будет учитывать процесс реализации реформы. Предполагается, что законодатель ЕС принимает положения и директивы, а Комиссия ЕС - рекомендации. Комиссия может также принимать совместное положение (регулирование) и стимулировать саморегулирование участниками рынка. Совместное регулирование определяется как механизм, которым законодательный акт ЕС передает достижение задач, определенных законодательным органом, сторонам, которые признаны в данной сфере, например операторам экономики, социальным партнерам, неправительственным организациям или европейским ассоциациям. С.В.Криворучко Зав. кафедрой банковского менеджмента МФПА Подписано в печать 29.01.2007 ————