"Бухгалтер и закон", 2007, N 1

НАЛОГИ КАК "ЦЕНА" УСЛУГ ГОСУДАРСТВА

Взимание налогов - древнейшая функция и одно из основных условий существования государства и развития общества. Взимаемые государством налоги - это "цена", уплачиваемая налогоплательщиками за услуги, оказываемые государством. Именно эта "цена" в наибольшей степени определяет социально-экономическую направленность налоговой политики государства.

К настоящему времени в мировой практике сложились две основные модели рыночной экономики: либеральная и социально ориентированная, которые отличаются между собой мерой государственного вмешательства в социально-экономические процессы. Либеральная модель характеризуется низким уровнем налогового бремени, однако при этом государство не берет на себя обязанность заботиться о налогоплательщике: все необходимые блага он получает самостоятельно за счет средств, остающихся после уплаты налогов. Для социально ориентированной модели экономики, напротив, характерен высокий уровень налогового бремени, но при этом государство проявляет определенную заботу о налогоплательщике. Оно предоставляет максимум социальных выплат, льгот, гарантий, а также стремится упростить для налогоплательщика процедуру уплаты налогов (полноценно информирует налогоплательщика о процессе уплаты налога; проводит мероприятия, позволяющие сделать деятельность налоговых органов максимально открытой, прозрачной).

Россия позаимствовала отдельные элементы из обеих моделей рыночной экономики, что в значительной степени "перекосило" ее налоговую систему. Что мы видим сегодня? С одной стороны, налоговое бремя, которое несут российские налогоплательщики, достаточно высокое (в данном случае рассматриваются организации и не принимается в расчет налог на доходы физических лиц, который является одним из самых низких в мире). С другой стороны, государство не поощряет российских налогоплательщиков особыми знаками уважения или заботы, которые были бы направлены на установление доверия налогоплательщика к государству (в лице налоговых органов) и как результат приводили бы к увеличению налоговых поступлений в бюджет.

Российский подход к данной проблеме не только противоречит здравой логике, но и нарушает основной принцип рыночной экономики последнего столетия: диктат потребителя над производителем, который не может и не должен быть проигнорирован в налоговых отношениях между государством (в лице налоговых органов) и налогоплательщиком. Мировой опыт развитых стран показывает, что в этих отношениях центральное положение предполагается за налогоплательщиком как потребителем благ, за которые он платит государству налоги. В России же государство как-то "забыло" о существовании такого принципа и не распространило его на властные налоговые отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками.

Российские реалии таковы, что практически любой налогоплательщик, добросовестно исчислив и заплатив налог в бюджет в текущем налоговом периоде, все равно не может спать спокойно. У него нет никаких гарантий того, что завтра налоговый орган не пересчитает его налоги в сторону увеличения и не выставит штраф за неуплату всех причитающихся налогов. При этом начисленные штрафы и пени будут являться не следствием действий налогоплательщика, связанных с неправильным расчетом налогов, а следствием придирчивости и некомпетентности налогового инспектора, который не удосужился разобраться в конкретной ситуации. Разве это можно назвать теми "благами и услугами", которые должен получать налогоплательщик за добросовестно уплаченные налоги? Не слишком ли высока "цена", которую выплачивает налогоплательщик за услуги сомнительного качества, оказываемые государством?

Эти особенности налоговых взаимоотношений государства и налогоплательщиков вступают в противоречие с сущностью той экономической модели, которая применяется в России в настоящее время.

Что же именно мешает налоговую систему Российской Федерации признать сбалансированной, учитывающей не только потребности государства, но и интересы налогоплательщика?

Перекосы налоговой системы Российской Федерации. Реформирование налоговой системы Российской Федерации на всех этапах сопровождалось поиском приемлемых налоговых ставок, исключением экономически неоправданных налогов, смещением налогового бремени в сторону ресурсного обложения.

Российские налогоплательщики стойко перенесли все этапы длительного процесса реформирования, согласились уплачивать все законно установленные налоги, смирились с достаточно высокими налоговыми ставками. Однако остался один элемент налоговой системы Российской Федерации, который не может не возмущать налогоплательщиков. Он сводит "на нет" все усилия законодателя и Правительства РФ по выстраиванию прозрачной, предсказуемой и понятной налоговой системы. Этот элемент - налоговое администрирование, которое своим плохим качеством нивелирует все перспективные и либеральные реформы.

В последние годы на качество налогового администрирования обратил внимание и Президент РФ В.В. Путин, который охарактеризовал его как "налоговый террор". Для наведения порядка в налоговых правоотношениях Правительство РФ подготовило множество поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации (далее - НК РФ), направленных на упорядочение налоговых проверок. Была создана межведомственная комиссия по координации взаимодействия Минфина и ФНС России в налоговой сфере для обеспечения выработки единой позиции по вопросам, входящим в их компетенцию. Однако данные меры едва ли способны разрядить напряженную атмосферу, возникшую между налогоплательщиком и налоговыми органами. Происходит типичное лечение симптомов, а не болезни. Препятствием на пути к установлению равноправных и цивилизованных отношений между налогоплательщиком и государством являются не законодательные нормы, а принципиальная позиция и бесконечные придирки налоговых органов.

Мало принять хорошие законы - надо добиваться их соблюдения, и не только налогоплательщиком, но и налоговыми органами. Создание межведомственной комиссии тоже само по себе не решит возникшую проблему, которая заключается в том, что разные группы чиновников по-разному толкуют одни и те же законодательные нормы. Там, где существуют тысячи разъяснений, нет уважения к закону. Форма разъяснений и толкований закона - любимый инструмент в руках власть имущих. Благодаря такому инструменту в налоговой сфере возникает неопределенность с уплатой налогов, которая создает благоприятную почву для коррупции. Однако наибольший протест в толковании налоговых норм вызывает его качество.

Понятие "толкование права" является одним из самых важных элементов в правоприменительном процессе. Толкование права требует определенного методологического подхода. Существует несколько способов толкования права, и каждый из них зависит от того, какой законодательной технике придерживался законодатель, разрабатывая те или иные нормы права. Таким образом, квалифицированное толкование - сложный процесс, овладеть которым под силу только профессиональным юристам, при этом данные способности невозможно приобрести исключительно на практике. Большой опыт работы в налоговой сфере не может компенсировать отсутствие фундаментальных навыков толкования, которые прививаются студентам в юридических вузах. Поэтому толкование законодательных норм специалистом, проработавшим в налоговой сфере достаточно много лет, никогда не будет таким близким к аутентичному толкованию, как толкование тех же норм юристом, обладающим абстрактным мышлением и владеющим техникой толкования. В связи с этим налогоплательщик уже априори не может относиться с полным уважением к разъяснениям специалистов налогового ведомства, не имеющим юридического образования.

Усердие налоговиков в толковании норм законодательства приводит лишь к появлению постоянных проблем у налогоплательщиков. И многие перспективные идеи законодателя, направленные на облегчение жизни налогоплательщика, не только не оказываются полезными, а наоборот, причиняют ему вред из-за того, что налоговый инспектор трактует их по своему собственному усмотрению. Примером здесь может служить одна из поправок, внесенная в НК РФ. Законодатель, понимая важность укрепления связи продавца с покупателем, предоставил право налогоплательщику, делающему скидки или выплачивающему премии в соответствии со своей маркетинговой стратегией, учитывать данные расходы для исчисления налога на прибыль. Эту норму планировалось распространить как на организации, реализующие товары, так и на организации, оказывающие услуги. Однако сразу же появилось разъяснение Минфина России, согласно которому данная льгота должна применяться только для торговых организаций. "Толкователей" из Минфина России не смутил тот факт, что указанные разъяснения не только выглядят необоснованными и юридически неправильными, но и напрямую нарушают основные принципы налогообложения в Российской Федерации (например, принцип равенства налогообложения). Организациям, оказывающим услуги, приходится решать непростую задачу, сопоставляя выгоды, связанные с уменьшением налоговых платежей в бюджет в случае применения льготы, с возможными убытками, связанными с отстаиванием своей позиции в суде (расходы, связанные с оплатой услуг налоговых адвокатов, плюс упущенная выгода, связанная с отвлечением организации от своей основной деятельности).

С подобными проблемами приходится сталкиваться каждому российскому налогоплательщику. Поэтому, увидев в законе какую-либо льготу, налогоплательщик, имея конституционное право на выбор наиболее выгодной для него формы предпринимательской деятельности, в целях уменьшения своих налоговых обязательств перед бюджетом далеко не всегда ее использует. Многие из налогоплательщиков практикуют следующую схему: уплачивают налоги исходя из самой жесткой трактовки налогового законодательства, т.е. чтобы наверняка застраховать себя от возможных налоговых претензий. В этой ситуации, к сожалению, вернуть переплаченные налоги является далеко не самым легким процессом.

Не менее абсурдной выглядит ситуация по освобождению предпринимателей от НДС с авансов, отменить который поручил Президент РФ. В результате долгих споров Минфина России с законодателем в новой редакции НК РФ прямое указание на то, что нужно платить НДС с авансовых платежей действительно исчезло, однако это не изменило существовавший порядок его уплаты.

Не станет легче налогоплательщику от создания межведомственной комиссии. Все равно нормы НК РФ как основного закона, создающего климат в налоговой сфере, никто не отменял. И при появлении тех или иных разъяснений, даже и согласованных Минфином с ФНС России, налогоплательщику стоит действовать исходя из норм, закрепленных именно в НК РФ, хотя и с некоторой оглядкой на эти разъяснения. Создание межведомственной комиссии может привести лишь к раздуванию бюрократического аппарата, финансирование которого будет осуществляться за счет средств налогоплательщиков.

Наиболее правильным выходом из сложившейся ситуации будет запрещение официального и неофициального толкования норм права. Только так можно обеспечить и спокойствие налогоплательщика, и заметное снижение коррупции в налоговой сфере.

Обозначенной проблемой не ограничиваются недостатки системы налоговых органов Российской Федерации. Существуют еще несколько обстоятельств, которые не дают налогоплательщику спать спокойно.

Во-первых, не работает процедура досудебного урегулирования, которая является чистой формальностью. Налогоплательщики редко обращаются с административными жалобами потому, что вышестоящие налоговые органы редко отменяют решения своих подчиненных.

Во-вторых, в последнее время в решениях судебных органов стали все чаще использоваться такие неюридические оценочные понятия, как "недобросовестный налогоплательщик", "экономическая оправданность затрат" и др. Эти понятия, введенные в оборот определениями Конституционного Суда РФ и судебной практикой арбитражных судов, не имеют законодательного определения и не употребляются в законодательстве о налогах и сборах. Эти категории оставляют слишком широкое поле для их применения, поэтому практически любой налогоплательщик сегодня может быть объявлен недобросовестным.

В-третьих, налоговые органы подают жалобы в вышестоящие инстанции даже в тех случаях, когда предвидят заранее проигрышное дело (например, при наличии аналогичной судебной практики), что приводит к загруженности судов и соответственно к ухудшению качества принимаемых решений.

И таких злоупотреблений со стороны налоговых органов много: это и нежелание вникнуть в специфику дела, игнорирование судебных решений и т.д.

Кто защитит налогоплательщика? В настоящее время реально действует только один единственный отпор налоговому террору - это судебная система. Благо, что судьи в нашей стране - профессиональные юристы. Они в данной категории споров в подавляющем большинстве случаев опираются на букву закона, а не на умозаключения "рьяных" налоговых инспекторов и других работников данного ведомства. По данным ВАС РФ, в 2005 г. суд признал недействительными три четверти обжалованных в судебном порядке актов налоговых органов, что ставит под сомнение компетентность и объективность налоговиков.

Суды делают все возможное, чтобы ограничить беспредельную власть налоговых органов над налогоплательщиком. Так, ВАС РФ подготовил проект информационного письма "Об оценке обстоятельств, порождающих сомнения в добросовестности налогоплательщика, при разрешении налоговых споров в арбитражных судах", в котором приведены рекомендации для судов, содержащие обстоятельства, позволяющие усомниться в добросовестности налогоплательщика. В случае принятия и официального опубликования этого письма сомнения в добросовестности налогоплательщика могут возникнуть у судьи только в случаях, описанных в письме, что позволит ограничить придирчивость налоговых органов.

Чем же объясняется такое безудержное рвение налоговых инспекторов? Зачем они "терроризируют" бизнес, выбивая из него как можно больше налогов и сборов? Вопрос этот, возможно, перейдет в категорию риторических, учитывая, что план по сбору налогов отменен и объем собранных налогов никак не отражается на зарплате работников налогового ведомства. Однако мало кто сомневается, что по итогам очередного полугодия или года налоговые органы снова с чувством выполненного долга отрапортуют общественности о том, что они "собрали и перечислили в бюджет" значительные суммы налогов, превышающие показатели предыдущего периода.

Такие заявления не могут не наводить на следующий вопрос: "Разве государственные органы, а не налогоплательщики уплачивают налоги?". Российская система налогообложения строится на основе принципа самообложения, в соответствии с которым каждый налогоплательщик обязан самостоятельно вести весь необходимый учет, определять налоговую базу и уплачивать в бюджет все подлежащие суммы налога. На налоговые органы возлагается только контроль над исчислением и уплатой налога. Но, как видно, помимо своих собственных обязанностей, налоговые органы приняли на себя и обязанности налогоплательщика по уплате налогов в бюджет. Не из-за этого ли возникают постоянные придирки к налогоплательщикам, не возмещается компаниям экспортный НДС, не списываются различные расходы для уменьшения налоговой базы по налогу на прибыль? Разумно полагать, что обязанности по уплате налога считаются тем лучше выполнены, чем больше налогов собрано и перечислено в бюджет. Ведь именно объем собранных средств стал главным критерием оценки работы налоговых органов.

Таким образом, сложившуюся ситуацию невозможно исправить только внесением поправок в НК РФ, направленных как на упорядочение работы налоговых органов, так и на устранение неясностей в законе. Не поможет и создание межведомственной комиссии, унифицирующей мнения Минфина и ФНС России. Для стабилизации непростой ситуации, сложившейся в налоговой системе Российской Федерации, необходим комплекс мер, имеющих целью установление цивилизованных отношений между государством в лице налоговых органов и налогоплательщиком. Необходимо заставить налоговые органы относиться с уважением и внимательностью к индивидуальным обстоятельствам каждого налогоплательщика. Необходимо внедрить в умы налоговых инспекторов, что уровень их компетентности и эффективности деятельности не зависит от того, сколько налоговых претензий он выставил налогоплательщику за отчетный период. Необходимо добиться, чтобы "заработали" такие механизмы, оценивающие деятельность работников налогового ведомства, как количество выигранных дел в суде, количество поданных жалоб на инспектора и т.д.

Ключевым моментом в борьбе за повышение качества налогового администрирования должны стать поправки в УК РФ, которые бы устанавливали симметричную ответственность должностных лиц налоговых служб ответственности налогоплательщика, связанную с предоставлением им заведомо ложных данных в налоговой декларации. Если создать такую зеркальность, количество вынесенных незаконных решений о привлечении налогоплательщика к ответственности резко сократится.

Только последовательно претворяя в жизнь все перечисленные меры, мы добьемся реального улучшения в отношениях между налогоплательщиком и налоговыми органами. Эти отношения не должны стремиться к дружественным (налоговые органы недолюбливают в любой стране), необходимы просто рабочие партнерские связи. Тогда налогоплательщик, добросовестно исчислив и заплатив в бюджет налоги, получит гарантию того, что налоговый инспектор с полной ответственностью и компетентностью подойдет к процессу проверки правильности уплаты налогов, а не будет предъявлять бесконечные претензии и выставлять штрафы. Именно это и будет для налогоплательщика теми полноценными услугами государства, которые он получит взамен уплаченных налогов, и "цена" этих услуг будет соответствовать их качеству.

Н.А.Колесников

Старший юрисконсульт

группы компаний "ЮРИСПРУДЕНЦИЯ ФИНАНСЫ КАДРЫ"

Подписано в печать

11.01.2007

————