"Управление в кредитной организации", 2007, N 1

НА ПУТИ К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ НАДЗОРА

НА ФИНАНСОВОМ РЫНКЕ РОССИИ

Согласно обзорам Мирового банка уже многие десятки стран приняли так называемую модель интегрированного надзора за финансовым рынком либо путем организации единого органа надзора для всего финансового сектора, либо путем централизации в одном агентстве полномочий по надзору за основными финансовыми посредниками (например, за банковским и страховым секторами). Как полагают аналитики, число стран, берущих на вооружение единый надзор, будет расти, поскольку финансовые конгломераты начинают доминировать в финансовых ландшафтах многих стран. Формирование единого органа надзора, по сути, является попыткой привязать структуру надзора к структуре субъектов надзора. И России нет смысла игнорировать такие тенденции, считает заместитель председателя Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам, президент Ассоциации региональных банков России А.Г. Аксаков.

- Похоже, в странах, принявших на вооружение интегрированный надзор, считают, что единый орган надзора более эффективен и финансово оправдан, чем несколько надзорных органов для мониторинга системных рисков и для реагирования на реальные или потенциальные угрозы, которые могут подорвать стабильность финансовой системы. Вы, Анатолий Геннадьевич, согласны с этим?

- Конечно, благодаря централизации надзора за финансовой системой в одном учреждении можно лучше понять риски, возникающие не только у отдельно взятого финансового посредника, но также и у группы посредников или в финансовой системе в целом. Более того, в отличие от системы, объединяющей многочисленные органы надзора, в которой ответственности можно легко избежать в случае регуляторной ошибки, единый орган надзора становится агентством, ответственным за мониторинг всех рисков в финансовой системе.

Но, разумеется, изменение структуры регулирования не может само по себе гарантировать эффективность надзора. Изменение структуры регулирования может быть попыткой "что-то сделать", особенно после финансового кризиса, но это не обязательно затронет глубинные причины слабости надзора, которые в первую очередь обусловили кризис. Изменение структуры или регулирования только потому, что в мире наблюдается такая тенденция, является недостаточно весомой причиной. Унификация надзора за финансовым сектором может повысить эффективность и продуктивность регулирования в определенных обстоятельствах. В то же время в процессе становления могут возникать проблемы для нормального функционирования.

В большинстве стран формирование единого надзорного органа требует внесения изменений в целый ряд законов, регулирующих финансовый сектор, с тем чтобы новая структура могла эффективно исполнять свою функцию. Необходимо подготовить новое законодательство, для того чтобы единый орган регулирования мог функционировать, особенно если он рассматривается как независимый (от центрального банка), и законодательство отдельно взятых секторов следует дополнить, чтобы оно подразумевало наличие нового единого регуляторного органа.

Достижение "экономии за счет масштаба" - одна из основных причин для формирования единого регуляторного органа. В частности, можно сэкономить в области информационных технологий и системы хранения данных. Соответствующие информационные технологии очень дорого обходятся, если их внедрять в отдельно взятых органах надзора за каждым из секторов. Возможность разработать, купить информационные технологии, а также возможность генерировать соответствующие отчеты являются явным преимуществом унификации.

Еще одним полем для обсуждения аргументов "за" и "против" унификации является степень прямого участия центрального банка в надзоре за финансовым сектором. Поскольку банки являются каналами, с помощью которых изменения в краткосрочных процентных ставках передаются во всю экономику, центральный банк должен заботиться об их финансовом благополучии как о "предусловии" эффективной монетарной политики. Этот довод подтверждают следующие аргументы: синергия между информацией, необходимой для осуществления монетарной политики, с одной стороны, и надзором за банковским сектором - с другой; потребность центрального банка в оценке кредитоспособности участников платежных систем, что неминуемо подразумевает формирование суждений о платежеспособности и разумном поведении банков; потребность центрального банка в доступе к информации о платежеспособности и ликвидности отдельных банков, для того чтобы осуществлять кредитную функцию и функцию гаранта стабильности.

Основная слабость формирования единого органа надзора в структуре центрального банка - потенциально чрезмерно высокая концентрация полномочий. Это особенно актуально в условиях переходной экономики, где государственная система не так сбалансирована и возможно политическое вмешательство. Моральные аспекты также вызывают проблемы, когда монетарная политика и надзор за финансовым сектором осуществляются одной структурой. Центральному банку, который также осуществляет надзор за широким кругом финансовых посредников, будет трудно провести четкое определение приоритетов.

Основной риск при отделении единого органа регулирования и надзора от центрального банка заключается в том, что этот орган может не иметь такой же степени "независимости" и "уважения мнений" со стороны государства, каким пользуется центральный банк. Наоборот, на раннем этапе парламент, возможно, будет рассматривать независимый орган регулирования и надзора скорее как "контролирующий орган" с чисто объективными возможностями по принятию решений, чем как "орган надзора" с возможностью принятия более субъективных решений. Также репутация и положение центрального банка облегчают его кадровый потенциал, в то время как новый регуляторный орган может испытывать трудности с подбором, обучением и удержанием персонала.

В молодых рыночных экономиках может быть смысл в сохранении функций надзора в финансовом секторе за центральным банком не только по названным причинам, но также по причине недопущения политизации финансового надзора и регулирования. Здесь необходимо достичь баланса, чтобы избежать чрезмерной концентрации полномочий.

- Готова ли, по вашему мнению, Россия перейти к меганадзору на финансовом рынке, опираясь на 15-летний опыт жизни в рыночной экономике и на довольно продвинутое в последние годы законодательство, которое впитало в себя много ценного из мирового опыта?

- Отвечая на этот вопрос, мне бы хотелось обратить внимание на следующее. В течение последних 10 - 15 лет соответствующие массивы правовых норм создавались у нас различными государственными органами, как правило, без достаточной степени внутреннего и межведомственного согласования и зачастую с использованием разных зарубежных моделей и правовых конструкций. По этой причине представляется спорным тезис о том, будто немедленное или достаточно быстрое создание в России так называемого мегарегулятора финансового рынка позволит достаточно быстро и безболезненно устранить названные противоречия, правовые неясности и несогласованности.

Создание в России мегарегулятора оправданно лишь в перспективе, при возникновении ряда экономических, финансовых, политических и организационных предпосылок: концентрации на рынке финансовых услуг, размытии границ различных секторов финансового рынка, расширении и усложнении перечня финансовых операций и услуг, упрощении доступа малых форм бизнеса к финансовым услугам, фактическом расширении нелицензированных форм предоставления финансовых услуг, создании единых методологических основ надзора и регулирования, повышении сложности финансовых инструментов и связанных с ними рисков и т.д.

Изменение структуры органов государственной власти, проведенное весной 2004 г., создало некоторые предпосылки для объединения трех российских ведомств, независимо осуществляющих надзор и регулирование банковского, страхового и фондового рынков. Согласно новой структуре российских органов исполнительной власти все три российских надзора на сегодняшний день независимы. И находятся они в подчинении разных органов исполнительной власти. Федеральная служба по страхованию выделилась из Минфина, хотя и осталась под его началом. Банковский надзор сохранен за Банком России. А Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) напрямую подчинена Правительству России.

- Какие черты присущи сегодня банковскому надзору в России?

- Именно в российском банковском законодательстве понятие "надзор" раскрывается наиболее полным и всесторонним образом. Мы намеренно уделяем банковскому надзору особое внимание, полагая, что терминология, принципы и подходы, сложившиеся здесь, являются наиболее развитыми и заслуживают переноса (при надлежащей адаптации) на другие сегменты рынка (страхование, рынок ценных бумаг и управления активами). При этом интерес представляет вопрос о том, при достижении каких количественных и качественных показателей названными рынками такой перенос следует признать обоснованным и оправданным.

В соответствии с Законом о банках и банковской деятельности (ст. 41) надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется Банком России в соответствии с федеральными законами.

Глава X Закона о Центральном банке определяет основы банковского регулирования и банковского надзора. Обращает на себя внимание сочетание данных понятий. Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора.

Надзор Банка России за функционированием кредитных организаций по "удельному весу участия государства" в их повседневной деятельности однозначно определить как управляющую или регулирующую форму государственной деятельности не представляется возможным, так как не существует конкретных показателей, позволяющих измерить такой "удельный вес". Вместе с тем анализ действующего банковского законодательства и нормативных актов Банка России может помочь в решении вопроса об определении приоритетности одной из них в процессах влияния государства на работу кредитных организаций.

Предпосылками возникновения процессуальных контрольных (надзорных) правоотношений являются нормы материального права, которые вменяют в обязанность уполномоченных государственных органов проведение соответствующих проверок. Однако процедурные вопросы осуществления контрольной (надзорной) деятельности (периодичность проведения проверок; срок, в течение которого они могут длиться; конкретные методы проверочной деятельности; меры реагирования, применяемые в результате обнаружения несоответствия в поведении подконтрольных (поднадзорных) субъектов требованиям нормативно-правовых актов) чаще всего регламентируются уполномочивающими, а не обязывающими нормами права.

Подобный способ правовой организации проверочной деятельности превалирует в тех сферах общественной и экономической жизни, в отношении которых государственно-управленческая деятельность реализуется посредством регулирующего, а не управляющего воздействия. Например, частота проведения проверок "по усмотрению" контрольных (надзорных) органов зависит от того, насколько благополучно или, наоборот, неблагополучно функционирует какой-либо подконтрольный (поднадзорный) субъект. Наиболее частое проведение проверок во втором случае позволяет определенным образом влиять на такую деятельность путем пресечения выявленных правонарушений и предупреждения их совершения в будущем, а также нормализации (восстановления) положения, необходимого для полноценного функционирования проверяемых субъектов.

Согласно формулировкам действующего банковского законодательства отнести банковский надзор только к управленческой или только регулирующей форме государственной деятельности не представляется возможным. Единственное указание, способствующее выяснению данного вопроса, содержится в ч. 2 ст. 56 Закона о Банке России, в которой сказано, что "Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами". Данное положение Закона позволяет сделать вывод о том, что невозможность вмешательства в оперативную деятельность свидетельствует о невозможности осуществления прямого управления деятельностью кредитных организаций. Однако в случае допущения подобного вмешательства речь, скорее, необходимо будет вести о сочетании элементов управления с элементами регулирования деятельностью кредитных организаций.

К такому выводу можно прийти, проанализировав правовые нормы, регламентирующие применение Банком России к кредитным организациям таких мер реагирования, как, например, предъявление требований об осуществлении мероприятий по финансовому оздоровлению, реорганизации кредитной организации, а также назначению временной администрации по управлению кредитной организацией.

Применение Банком России любой из перечисленных мер создает для кредитной организации ситуацию, при которой она обязана практически ее реализовать, то есть оказывается поставленной перед фактом необходимости кардинального изменения своей деятельности.

В то же время решение текущих вопросов, связанных с практической реализацией названных мер, остается прерогативой кредитной организации (или временной администрации), так как Банк России, предъявляя требование об осуществлении указанных мер и надзирая за их выполнением, не переступает при этом границу, разделяющую надзорную деятельность за реализацией предъявленного требования и саму его реализацию.

- Но, видимо, надзорно-контрольная деятельность в банковском секторе не исчерпывается только вышеупомянутыми функциями?

- Помимо банковского надзора федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной надзорно-контрольной деятельности в банковском секторе. Объектами данной деятельности являются не только кредитные организации, но и Банк России. Так, например, финансовая отчетность Банка России подлежит внешнему аудиту по решению Национального банковского совета, за Банком России ведется прокурорский надзор и т.д.

Широко используются в банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются также негосударственные формы контроля, например внешний и внутренний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Закона о Банке России, ст. 24 Закона о банках). Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк России и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой контроль за своими клиентами (например, контроль за целевым расходованием банковских кредитов). Таким образом, в банковской системе России реализуются несколько различных направлений государственной надзорно-контрольной деятельности, осуществляемых различными государственными органами.

- А как обстоят дела с надзором на рынке ценных бумаг?

- К сожалению, структура регулирования и надзора на рынке капиталов характеризуется рядом неточностей, неполнотой и наличием противоречий. Прежде всего обращают на себя внимание существенные терминологические расхождения между банковским законодательством и законодательством о рынке ценных бумаг. Если в банковских актах основу составляют понятия банковского регулирования и надзора (с их четким внутренним структурным подразделением), то Федеральный закон N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" оперирует такими понятиями, как "регулирование рынка ценных бумаг" и "контроль за соблюдением условий, обязательств, прав и пр.".

Статья 42 Закона о рынке ценных бумаг устанавливает функции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Анализируя данный перечень функций, можно прийти к следующим выводам. Прежде всего среди функций ФСФР задачи надзора как такового не присутствуют (если не считать п. 21, в котором упоминается "надзор за соответствием объема выпуска"). Теоретически к надзорным функциям можно отнести задачи, указанные в п. п. 6, 7, 8 (в части лицензирования), 10 - 11 (в части контроля). Таким образом, в данном Законе в значении "надзор" фактически используется термин "контроль", при этом содержание данного понятия в полной мере не раскрывается.

Более того, гл. 11 "Регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг" Закона состоит из единственной статьи (ст. 39 "Лицензирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг"). Отсюда можно сделать парадоксальный вывод, что понятия "регулирование деятельности" и "лицензирование" законодатель в данном случае считает тождественными.

На практике указанные нормативные несообразности не мешают ФСФР достаточно широко использовать надзорный арсенал, устанавливая разнообразные требования к участникам рынка ценных бумаг и контролируя их исполнение. Более того, в Стратегии развития финансового рынка (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 01.06.2006 N 793-р) декларируется намерение создать систему принципов пруденциального надзора за рисками профессиональных участников финансового рынка.

- Удовлетворяет ли вас состояние страхового надзора?

- В отличие от законодательства о рынке ценных бумаг в страховом законодательстве вопросы страхового надзора и регулирования раскрыты довольно полно и последовательно. Более того, терминология, смысловое содержание терминов и систематика в данной сфере в основном соответствуют банковскому законодательству.

Глава IV Закона о страховании подробно раскрывает понятие и содержание государственного надзора за деятельностью субъектов страхового рынка. Согласно ст. 30 Закона государственный надзор за деятельностью субъектов страхового дела осуществляется в целях соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками отношений, регулируемых законом, страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела.

Страховой надзор осуществляется органом страхового надзора и его территориальными подразделениями. Весной 2004 г. на основании Указа Президента РФ N 314 полномочия Департамента страхового надзора при Минфине были переданы специально созданной Федеральной службе. Согласно Положению о Росстрахнадзоре, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 330, Федеральная служба страхового надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела), и находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Как отмечается в Стратегии развития финансового рынка, проблема развития рынка страхования тесно связана с проблемой регулирования инвестиционной деятельности страховых компаний. Действительно, согласно исследованиям, проведенным в начале 2006 г., резервы страховых компаний составляют порядка 10 млрд долл., из которых на банковские инструменты приходится более 25%, то есть 2,5 млрд долл. Тем самым обнаруживается не только взаимосвязь рынка капиталов и страхового рынка, но также банковского и страхового рынков.

Для стимулирования деятельности по инвестированию страховых резервов в Стратегии предложено усовершенствовать на законодательном уровне регулирование в части унификации требований, касающихся размещения страховых резервов и инвестирования средств институциональными инвесторами иных категорий. Также необходимо принятие Правительством РФ нормативных правовых актов, направленных на стимулирование роста капитализации и финансовой устойчивости страховых организаций.

- Что характеризует сегодня надзор в секторе кредитной кооперации и на рынке микрофинансовых услуг?

- Совершенно новое содержание проблематика надзора на финансовом рынке приобретает в тех его секторах, которые до сих пор лишены стройной системы контролирующих и надзорных органов. Одним из таких секторов является рынок микрофинансовых услуг. К организациям, оказывающим данные услуги, традиционно относят кредитные кооперативы, государственные и частные фонды поддержки малого бизнеса, частные организации, осуществляющие регулярную деятельность по предоставлению займов определенным группам населения, и т.д.

В целях надзорного права микрофинансовые организации могут быть сгруппированы в зависимости от экономических и правовых характеристик их деятельности, что фактически закрепит уже сложившуюся реально на рынке финансовых услуг трехуровневую систему. Для каждого уровня необходимо предусмотреть дифференцированный режим регулирования, а также пруденциального и непруденциального надзора в различных сочетаниях в зависимости от сферы, в которой функционирует организация, и установить общие принципы, формы и методы такого регулирования. В качестве критерия отнесения микрофинансовой организации к одному из уровней, в частности, можно предложить следующие показатели: размер собственных и привлеченных средств, объем выдаваемых займов, максимальный размер займа, число членов и территориальный охват.

- Будет ли содействовать интеграции финансового надзора деятельность по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма?

- Российской особенностью является закрепление функций по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма за самостоятельным органом - Федеральной службой по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), находящейся в ведении Министерства финансов РФ. С 2002 г. в России действуют законодательно закрепленные положения (Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"), в соответствии с которыми обязательному контролю подлежат операции, сумма по которым равна или превышает 600 тыс. руб. либо соответствующий эквивалент в иностранной валюте.

Применительно к созданию системы противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма получил распространение термин "финансовый мониторинг". Под ним принято понимать совокупность действий государства, направленных на предотвращение легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма как в отдельных хозяйствующих субъектах, так и в масштабе всей страны и за ее пределами. Основными направлениями деятельности по реализации финансового мониторинга являются: профилактика легализации доходов, полученных преступным путем; организация деятельности по борьбе с отмыванием "преступных" денег и финансированием терроризма; международное сотрудничество в этой сфере.

В системе финансового мониторинга можно выделить три уровня.

Первый уровень образуют организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. К ним относятся: кредитные организации; страховые и лизинговые организации; профессиональные участники рынка ценных бумаг; риелторские компании; организации почтовой и телеграфной связи, осуществляющие перевод денежных средств; ломбарды.

Второй уровень образует уполномоченная организация - специальный государственный орган по финансовому мониторингу, обеспечивающий накопление и анализ информации, поступающей от первого уровня, и осуществляющий выявление признаков легализации незаконных доходов (Росфинмониторинг).

Третий уровень - это правоохранительные органы, принимающие в производство дела по представлению уполномоченного органа по факту обнаружения им признаков легализации незаконных доходов.

Действующая в Российской Федерации система финансового мониторинга имеет в основе принцип приоритетного использования банковской системы для целей борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма. В то же время следует отметить, что действующие сегодня в отношении российских банков правила менее разработаны по сравнению с аналогичными правилами развитых стран. Например, независимо от деталей требуемой клиентом операции российский банк не вправе отказать ему в открытии счета, осуществлении перевода, зачислении и выплате наличных средств.

Банк России обладает полномочиями по разработке и изданию подзаконных актов по борьбе банков с легализацией преступных доходов. В ходе реализации полномочий в данной сфере Центральный банк координирует свою деятельность с Федеральной службой по финансовому мониторингу. Естественно, это способствует интеграции.

- В масштабах финансового контроля?

- И контроля тоже. Рассматривая все перечисленные выше формы надзора, контроля и мониторинга, следует помнить о более общем понятии, используемом в финансовом праве России. Речь идет о понятии финансового контроля (как институте финансового права), под которым в данной отрасли права понимается проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и материальных ресурсов, а также правильности постановки бухгалтерского учета и отчетности. В настоящее время, в частности, рассматриваются предложения о принятии специального закона о финансовом контроле.

Финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный. Государственный контроль в зависимости от уровня органов власти делится на финансовый контроль, осуществляемый федеральными органами государственной власти, и на финансовый контроль, осуществляемый органами государственной власти субъектов Федерации. Негосударственный контроль осуществляется в виде муниципального контроля, аудита и общественного контроля.

В соответствии с правовой теорией по содержанию финансовый контроль предлагается классифицировать в зависимости от специфики подотраслей финансового законодательства, введя понятия бюджетного, налогового, валютного, таможенного контроля, банковского надзора, страхового надзора, финансового контроля на рынке ценных бумаг.

В частности, правовое регулирование основ бюджетного контроля содержится в разд. IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль" Бюджетного кодекса Российской Федерации. Действия налоговых и иных органов по осуществлению в различных формах налогового контроля регулируются гл. 14 "Налоговый контроль" Налогового кодекса Российской Федерации. Особенности таможенного контроля установлены Таможенным кодексом Российской Федерации. Таможенный контроль направлен на осуществление контроля за правильностью исчисления и своевременностью уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов. Валютный контроль проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка на основании Закона "О валютном регулировании и валютном контроле".

Финансовый контроль осуществляется в формах предварительного, текущего и последующего контроля. Данное положение целесообразно закрепить законодательно в отношении всех видов финансового контроля. В качестве методов финансового контроля выделяют ревизию, проверку и обследование.

В то же время соотнесение понятий "финансовый контроль" и "надзор на финансовом рынке" представляется не вполне законченным, поскольку до настоящего времени оба названных понятия традиционно использовались в различных подотраслях финансового права. В сфере государственных финансов (бюджетное, налоговое право) разрабатывалось понятие "финансовый контроль", которое содержательно включает проверку рациональности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов. С другой стороны, в отношении субъектов финансового рынка традиционно используется понятие "надзор", когда акцент делается на обеспечении системной устойчивости и законности проводимых операций, а не на проверке целесообразности (рациональности и эффективности) действий поднадзорного лица (за исключением случаев использования средств государственных фондов).

- Насколько серьезны концептуальные отличия между понятиями "надзор" и "контроль"?

- Надзор и контроль в теории российского права, а также в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание.

Контроль как способ обеспечения законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности между контролирующим и контролируемым лицами; контролирующее лицо вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности соответствующего лица с точки зрения ее законности и целесообразности.

В отличие от контроля надзор характеризуется отсутствием отношений прямой административной или хозяйственной подчиненности надзорных органов (лиц, осуществляющих надзор) с поднадзорными объектами (поднадзорными лицами). В процессе надзора деятельность соответствующего лица оценивается только с точки зрения соответствия правовым нормам. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается.

- Но вернемся к тому, с чего мы начали. Есть ли смысл финансовой России двигаться к мегарегулированию? И если есть, то каким образом?

- Говоря об общих рекомендациях, я бы начал с того, что следует стремиться к построению единой иерархически выстроенной системы органов финансового контроля в Российской Федерации, состоящей из различных подсистем, которые включают конституционный контроль (парламентский контроль и контроль Счетной палаты), президентский контроль (контроль органов, уполномоченных Президентом РФ) и все виды административного финансового контроля (правительственный, ведомственный и внутриведомственный, специальный).

Необходимо провести четкое разграничение предметов ведения и полномочий в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер должен быть предусмотрен запрет на проведение государственного финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.

Основываясь на общих концепциях теории права, необходимо разграничить понятия регулирования и надзора на финансовом рынке, единообразно включив понятия "надзор" и "контроль" в более общее понятие "регулирование". При этом под правовым регулированием следует понимать воздействие права как системы норм на общественные отношения, которое включает следующие стадии:

- издание нормы права и ее общее воздействие (регламентация общественных отношений);

- возникновение субъективных прав и юридических обязанностей;

- реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей, воплощение их в конкретном, фактическом поведении участников общественного отношения;

- применение права.

Обращаясь к теме надзора на финансовом рынке, следует ограничить виды общественных отношений, а также стадии процесса правового регулирования. Представляется, что содержание таких категорий, как "надзор" и "контроль", в целом должно охватываться четвертой стадией правового регулирования (применение права). В самом общем виде применение права есть властная организационная деятельность компетентных, то есть специально на это уполномоченных, органов и должностных лиц по рассмотрению и разрешению юридических дел путем издания индивидуальных правовых предписаний на основе и во исполнение действующего законодательства.

Под функциями контроля и надзора следует понимать: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

- Что же принципиально важно в рамках такого подхода в отношении финансового рынка?

- Описывая деятельность участников финансового рынка, целесообразно стремиться к использованию единообразной (универсальной) терминологии, включающей такие понятия, как "финансовый инструмент", "финансовая услуга", "финансовая организация", "финансовая (банковская) операция", "финансовый контроль", "финансовый мониторинг". В частности, следует выделить антимонопольное законодательство, в котором уже сформировались определения названных общих понятий. Так, согласно Закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" финансовой услугой называются банковская услуга, страховая услуга, услуга на рынке ценных бумаг, услуга по договору лизинга, а также услуга, оказываемая финансовой организацией и связанная с привлечением и (или) размещением денежных средств юридических и физических лиц. Финансовая организация, согласно этому Закону, - это хозяйствующий субъект, оказывающий финансовые услуги, т.е. кредитная организация, кредитный потребительский кооператив, страховщик, страховой брокер, общество взаимного страхования, фондовая биржа, валютная биржа, ломбард, лизинговая компания, негосударственный пенсионный фонд, управляющая компания инвестиционного фонда, управляющая компания паевого инвестиционного фонда, управляющая компания негосударственного пенсионного фонда, специализированный депозитарий инвестиционного фонда, специализированный депозитарий паевого инвестиционного фонда, специализированный депозитарий негосударственного пенсионного фонда, профессиональный участник рынка ценных бумаг.

Следует выработать единую иерархию и операционное содержание общих для всех секторов финансового рынка понятий "регулирование", "финансовый контроль", "надзор", "контроль", "финансовый мониторинг".

Необходимо гарантировать единство принципов и элементов надзора в отношении финансовых посредников в банковском, страховом и фондовом секторах. При этом в качестве основы могут быть взяты принципы (элементы), применяемые сегодня в России в отношении кредитных организаций. Это гарантирует единство подходов к следующим элементам надзора:

- предварительные условия для эффективного банковского надзора;

- лицензирование и структура надзора;

- пруденциальные нормы и требования;

- методы постоянного (текущего) банковского надзора;

- информационные требования (стандарты бухгалтерского учета);

- официальные полномочия надзора (санкции).

Важно также обеспечить секториальное единство классифицирующих признаков различных видов надзора, в том числе пруденциального и непруденциального надзора.

Необходимо гарантировать общие подходы к лицензированию и тождественность названия и содержания процедур предоставления, приостановления, отзыва и аннулирования лицензии (специального разрешения).

Важно добиться унификации методов, порядка, формата и периодичности сбора информации, поступающей от участников финансового рынка. Для этих целей следует создать единый центр мониторинга состояния финансовых рынков и гарантировать отсутствие дублирования при сборе информации. Примером возможного дублирования функций мониторинга может стать реализация предложений по представлению в ФСФР полной информации о сделках, совершаемых с ценными бумагами, с целью предотвращения и выявления инсайдерской торговли и манипулирования. В такой ситуации неизбежным станет частичное дублирование функций мониторинга со стороны ФСФР и Росфинмониторинга. Зарубежный опыт позволяет сделать вывод о том, что наиболее эффективным противодействие инсайдерской торговле и манипулированию, а также отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма оказывается в том случае, когда соответствующими полномочиями наделяется один орган.

Естественно, следует избегать избыточного надзора и при наличии достаточных к тому оснований добиваться замены пруденциального надзора непруденциальным (как менее обременительным с точки зрения финансовых организаций). Данная цель может быть достигнута, в частности, благодаря введению на законодательном уровне более детальной классификации финансовых посредников и выделению специальных подвидов кредитных организаций, страховых организаций и профессиональных участников рынка ценных бумаг, на которые могут быть распространены менее жесткие процедуры надзора (в ситуации повышения общего уровня требований к финансовым посредникам).

Наконец, требуется составить примерный перечень экономических показателей, отражающих степень интеграции (взаимопроникновения) отдельных сегментов финансового рынка (внутренних и внешних факторов), позволяющих оценить экономическую обоснованность создания единого надзорного органа. При этом к внешним факторам целесообразно отнести показатели, зависящие от уровня участия различных финансовых посредников в капитале друг друга, степень их аффилированности, а также уровень экономической взаимозависимости (смешение капиталов). Используя внутренние факторы, предполагается оценивать рыночную долю "гибридных" финансовых инструментов и технологий, несущих комбинированные риски, присущие различным сегментам финансового рынка (смешение рисков).

Е.Е.Смирнов

Специальный корреспондент

в Государственной Думе

Издательский дом "Регламент"

Подписано в печать

10.01.2007

————