"Управление в кредитной организации", 2007, N 1

ОРГАНИЗАЦИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ В БОРЬБЕ С ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ

В БАНКОВСКОЙ СФЕРЕ

Совместное заседание Межрегионального банковского совета с представителями банковского сообщества и правоохранительных органов по вопросу организации взаимодействия в борьбе с правонарушениями, прежде всего, естественно, в банковской сфере или вокруг банковской сферы, прошло в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 8 ноября 2006 г. Мы предлагаем нашим читателям познакомиться с изложением наиболее интересных выступлений.

Банковская безопасность - важная составная часть системы

национальной безопасности

Открывая заседание, председатель Совета Федерации напомнил, что с момента проведения предыдущего совместного совещания с представителями банков и правоохранительных органов по рассматриваемому вопросу прошел год, и с сожалением констатировал, что за прошедшее время проблема не стала менее актуальной. А криминальная хроника свидетельствует об обострении ситуации.

Недавно была раскрыта целая преступная сеть, которая использовала российскую банковскую систему для проведения противозаконных финансовых операций с оборотом в десятки, если не сотни миллиардов рублей. Если посмотреть статистику банковского надзора, то можно увидеть, что криминальные проявления в банковской сфере, с одной стороны, продолжают обостряться, но с другой - все более активно выявляются и пресекаются. Вот всего лишь две цифры сухой статистики: за весь 2005 г. были отозваны лицензии у 35 банков, за 10 месяцев текущего года - уже у 44 банков.

Банковская система нашей страны - это сфера, которая постоянно подвергается повышенной угрозе со стороны криминала. Банки были, есть и будут одним из самых вожделенных объектов для организованной преступности. Вместе с тем сами банки, если они оказываются под контролем криминала, превращаются в опаснейший для общества инструмент преступления.

В первую очередь этому явлению необходимо противопоставить, отметил С.М. Миронов, законодательную базу высокого уровня и качества. Этот вопрос особенно важен для Совета Федерации как законодательного органа власти.

Во-вторых, необходимо организовать четкую работу банков, надзорных, правоохранительных органов, которые ведут повседневную практическую работу по борьбе с преступлениями и их предотвращению.

И в-третьих, должна быть реальная координация в действиях всех сторон, заинтересованных в повышении эффективности борьбы с криминалом в банковской сфере. И как раз все эти заинтересованные стороны присутствуют сегодня в этом зале Совета Федерации.

"Я знаю, - сказал докладчик, - что некоторые банки сегодня недовольны какими-то, назовем так, инцидентами с правоохранительными органами. В свою очередь, у правоохранительных органов, не сомневаюсь, есть тоже некие факты и примеры недобросовестной работы в банковской сфере. Но думаю, что сегодня мы собрались не для того, чтобы высказывать те или иные претензии или вспоминать те или иные случаи, а чтобы поговорить о том, что представляет для нас общий интерес и, хочу особо подчеркнуть, государственный интерес".

Банковская система даже в той части, где работают коммерческие банки, - это важнейшая инфраструктура государства. А банковская безопасность - важная составная часть системы национальной безопасности, и к этому нужно соответственно относиться. Совет Федерации считает необходимым наладить активный, корректный и, главное, результативный диалог между обществом и государством, бизнесом и государством.

К сегодняшнему совещанию Ассоциация российских банков подготовила проект меморандума о мерах по противодействию использованию кредитных организаций в целях вывода крупных сумм денежных средств из легального денежного оборота в теневую экономику.

С.М. Миронов призвал всех выступающих кроме оценки ситуации дать предложения тех или иных алгоритмов решения существующих проблем, высказать свои замечания, предложения по этому документу. "Более того, я считал бы правильным, чтобы наша совместная работа по этой актуальной теме борьбы с преступностью в банковской сфере не заканчивалась после сегодняшнего очередного заседания нашего Межрегионального банковского совета", - добавил он.

Меры, сформулированные в проекте меморандума,

направлены на создание правового поля

Вице-президент Ассоциации российских банков А.В. Емелин отметил, что в настоящее время система контролирующих и надзорных органов, которая связана с деятельностью банковского сообщества, является достаточно разветвленной и поэтому имеет смысл начать анализ этой системы с взаимодействия банков с Центральным банком Российской Федерации.

Наиболее острой проблемой, дискуссии по которой не утихают уже в течение длительного времени и где до сих пор еще не все вопросы решены, является сфера противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

В настоящее время санкции, которые предусмотрены действующим законодательством за любые нарушения банков в ходе исполнения Закона N 115-ФЗ, включают в себя, в частности, отзыв лицензии за любые два нарушения. Ни для кого не секрет, что исполнение Закона N 115-ФЗ означает техническую передачу информации.

Таким образом, в результате двух технических ошибок, которые зачастую заключаются в неверном указании кода операции или в опоздании с передачей информации на несколько часов, банку угрожают лишение лицензии и, соответственно, прекращение всего бизнеса. При этом опасность возникает абсолютно для любого банка независимо от его размера, независимо от количества его филиалов. И чем шире сеть филиалов, тем больше потенциально возможных нарушений.

В связи с этой ситуацией некоторой правовой неопределенности недавно был предложен к рассмотрению в Государственной Думе проект федерального закона "О внесении изменений в Закон "О банках и банковской деятельности", которым предполагается исключить право Центрального банка на отзыв лицензии и закрепить его обязанность.

Конечно, вряд ли такой закон будет принят, поскольку совершенно очевидно, что он поставит всю банковскую систему на грань прекращения деятельности. Но сам по себе факт внесения законопроекта позволяет достаточно активно обсудить эту очень острую проблему и выяснить, какой же формат взаимодействия с Центральным банком и с профильным органом, Росфинмониторингом, должен быть выстроен у банков.

По мнению вице-президента АРБ, целесообразно было бы установить определенную градацию тех нарушений, которые могут допускаться банками при исполнении указанного Закона, и ограничить возможность применения к ним санкций санкциями денежными, то есть штрафными.

Очевидно, что повлечь за собой лишение лицензии должно только умышленное, длительное и грубое нарушение норм закона, например отсутствие системы противодействия легализации преступных доходов в банке, что, очевидно, может быть выявлено и Центральным банком, и территориальными управлениями на достаточно ранней стадии. И к банку могут быть применены в качестве первых мер именно штрафные санкции.

С другой стороны, решение этого вопроса позволит снять дамоклов меч, который сейчас висит практически над любым банком, применение к которому мер ответственности зависит на данный момент исключительно от усмотрения конкретного чиновника. Наверное, в рыночной системе это не совсем правильно. Тем более что для стабильности столь сложной и столь комплексной системы, как банковская, необходимо, и это совершенно очевидно, ясное и определенное правовое поле.

А.В. Емелин отметил, что меры, сформулированные в проекте меморандума, направлены на попытку создания того самого правового поля, которое позволит банку своими силами противостоять попыткам использования его деятельности в нелегальных целях. Он подчеркнул, что банк ни в коей мере не является силой, противостоящей правоохранительным органам в их борьбе с криминалом. Напротив, это их первейший союзник. И банк заинтересован в своей финансовой устойчивости в гораздо большей степени, чем любой его регулятор, поскольку банк отвечает за свой бизнес, за своих акционеров, за своих клиентов. И не принимать это во внимание, наверное, было бы неправильно.

В меморандуме предпринята попытка сформулировать те решения, в частности по взаимодействию банка с его клиентами, которые позволили бы банку своими силами противостоять попыткам его криминального использования. К сожалению, сказал докладчик, ныне действующая система противодействия предполагает тотальный контроль за всеми операциями, которые закреплены в Законе. И тем самым "усмотрение банка" практически сведено до уровня подозрительных операций, выходящих за пределы этого списка.

Таким образом, на сегодняшний день формируется колоссальный массив информации, передаваемой банками в Росфинмониторинг, и в то же время эта система не позволяет бросить все силы на выявление реально связанных с легализацией правонарушений.

АРБ считает, что гораздо более оптимальным, чем принятие жестких мер в отношении отказа, например, в заключении договора или отказа от исполнения операции, был бы отказ от нынешней системы тотального контроля и переход к той системе, которая установлена на Западе, а именно выборочный контроль за подозрительными операциями. Одновременно, разумеется, у банка усиливается ответственность за невыявление таких операций. Но, по крайней мере, он может сознательно сконцентрировать все свои усилия на реально подозрительных операциях.

В этой связи также целесообразно было бы пересмотреть формат взаимодействия Росфинмониторинга с кредитными организациями, поскольку на сегодняшний день вся информация, которая направляется банками через Центральный банк, попадает в Росфинмониторинг. Но в ходе проверок Центрального банка Центральный банк проверяет те самые сообщения, которые банки направляют по закрытым каналам в шифрованном виде и которые, казалось бы, являются одной из составляющих банковской тайны.

Помимо Росфинмониторинга и Центрального банка существует и еще значительное количество административных органов: ФАС, Роспотребнадзор и Федеральная налоговая служба.

Особо докладчик остановился на вопросе, связанном собственно с уголовными правонарушениями. На сегодняшний день сложился определенный дисбаланс в системе уголовного права, и основное внимание уделяется скорее выявлению тех или иных недочетов в деятельности банка, чем в помощи уголовного права банку в ведении его бизнеса.

Например, получение кредита с представлением ложных документов. Субъектами этого правонарушения являются не только индивидуальные предприниматели и руководители организаций. Совершенно очевидно, что в нашей ситуации при бурном развитии потребительского рынка и рынка потребительского кредитования гораздо более важным субъектом этого правонарушения потенциально являются именно физические лица, злоупотребляющие своими правами в сфере потребительского кредитования. Именно они скорее склонны к использованию мошеннических схем, чем юридические лица.

С другой стороны, ряд норм неуголовного права позволил бы предотвратить серьезные финансовые сложности у банков. Например, проблема нечеткой урегулированности аккредитивных правоотношений, когда имеется возможность привлечь к ответственности банк, который, собственно, участником этого правоотношения не является. Соответствующие поправки сейчас подготовлены АРБ, также внесены поправки Госсоветом Республики Татарстан, за что следует поблагодарить Совет Федерации, поскольку эта проблема обсуждалась на одном из межрегиональных банковских советов.

Решение многих из этих вопросов позволило бы банкам гораздо более эффективно использовать существующие правовые механизмы для обеспечения своей деятельности в рамках действующего законодательства.

К сожалению, сказал А.В. Емелин, хотя сейчас уже и в меньшей степени, но все-таки имеют место случаи, когда действия правоохранительных органов являются не до конца обоснованными. И подтверждением тому служат судебные решения, которые были вынесены совсем недавно по одному из банков Екатеринбурга: правоохранительные органы провели задержание руководителя банка и выемку документов, а в результате оказалось, что все это было спровоцировано недобросовестным должником этого банка. Суд это установил, но на это ушло несколько месяцев. И все это время банк, одним из акционеров которого является ни много ни мало ЕБРР, находился в состоянии нервозности. Да, деятельность банка не была блокирована, но ситуация была создана совершенно недопустимая. В рамках самих правоохранительных органов, то есть Министерству внутренних дел и прокуратуре, решить эту проблему не удалось. Пришлось прибегнуть к судебной формуле разрешения спора.

В настоящее время существует соглашение между Ассоциацией российских банков и Министерством внутренних дел. В рамках этого соглашения АРБ пытается каким-то образом стимулировать рассмотрение особо острых вопросов, возникающих у банков, например в связи с выемками документов клиентов. Эта акция получает, как ни странно, очень быстрое освещение в средствах массовой информации зачастую со ссылкой на соответствующие пресс-службы ГУВД, Министерства внутренних дел. Наверно, это не совсем правильно, поскольку банковская система, являясь инструментом с весьма тонкой настройкой, очень сильно реагирует на подобные информационные выплески. Правоохранительным органам было бы правильнее относиться к банковской системе, как к своему коллеге, который не функционирует в целях нарушения законодательства, а, напротив, готов всегда помочь правоохранительным органам в выявлении соответствующих правонарушений.

В заключение представитель АРБ призвал акцентировать внимание на необходимости углубления сотрудничества и заявил об открытости банковского сообщества к этому сотрудничеству. Он сказал, что сейчас готовится к подписанию соглашение с Росфинмониторингом, ведутся переговоры с Генеральной прокуратурой. Докладчик выразил надежду, что в рамках этих соглашений удастся выстроить эффективный механизм, который бы позволял информацию от банков доводить до соответствующих правоохранительных органов и, соответственно, получать ответную реакцию (в этом вопросе, к сожалению, до сих пор имеются затруднения) от этих правоохранительных органов в части реагирования на возникающие ситуации.

Банковская тайна - наболевший вопрос

По мнению директора Юридического департамента Банка России С.А. Голубева, организация взаимодействия в борьбе с правонарушениями в банковской сфере - проблема, достаточно тяжелая как для банковского сообщества, так и для правоохранительных органов. Но необходимость взаимодействия существует. Должен быть разумный баланс всех интересов, и частных, и публичных, в области пресечения правонарушений в сфере экономики и в борьбе с отмыванием доходов, полученных преступных путем.

На сегодняшний день это взаимодействие должно выражаться в одной формуле: все, что есть в законе, должно исполняться. Значит, пока действует ныне существующий закон, он должен исполняться всеми субъектами этого взаимодействия.

Очень хорошо, что есть договоры о взаимодействии и соглашения о взаимодействии различных органов. У Центрального банка, естественно, есть соглашения со всеми правоохранительными органами, с Генеральной прокуратурой, МВД, ФСБ и т.д. Но проблема договоров и соглашений - это узкое правовое поле, поскольку каждый зажат рамками закона, который следует неукоснительно исполнять, и ни одно соглашение, естественно, не может нарушить этого закона. Любой договор, любая совместная деятельность ограничиваются рамками закона.

Банковская тайна, по мнению докладчика, является именно тем правовым полем, где все правоохранительные органы могут взаимодействовать. Банковская тайна - наболевший вопрос для всех: для коммерческих банков, для банковской системы в целом, для Центрального банка и для правоохранительных органов. Накопилась масса обид, неудовольствия по поводу самой выдачи или невыдачи банковской тайны, предоставления ее или непредоставления. На уровне Банка России получается то же самое, иногда правоохранительные органы требуют выдачи актов о проверках кредитных организаций. Но это возможно лишь в случае, если на то есть санкция прокурора, так как акт - это не справка по счету и по вкладу, это документ, содержащий сведения, где есть банковская тайна.

Если прокуроры настаивают, то затем могут возникать конфликты, которые разрешаются по-разному. Правоохранительные органы должны отдавать себе отчет, что проблема допустимости доказательств в уголовном процессе существует. Доказательство, которое было получено с нарушением Уголовно-процессуального кодекса, естественно, будет утрачено для судебного процесса.

Докладчик предложил честно посмотреть на эту проблему: "Почему мы должны сомневаться в тех полномочиях, которые есть у правоохранительных органов, в том, что нужна им эта банковская тайна? Почему мы должны сомневаться и давать оценку: а вот нужно ли вам получать эту банковскую тайну про Иванова, когда у нас Иванов и не работает вроде, а зачем вам это нужно?"

Например, в системе МВД к банковской тайне в рамках оперативно-розыскной деятельности допущен только Департамент экономической безопасности, но понятно, что уголовный розыск может все сведения получить через этот же Департамент экономической безопасности.

С.А. Голубев выступил с конкретным предложением - допустить все правоохранительные органы к банковской тайне, потому что ясно, что так или иначе - оперативными путями, легальными, нелегальными - все равно правоохранительные органы эти сведения получают: "Давайте честно смотреть правде в глаза. Давайте снизим порог банковской тайны. Еще раз повторяю: не будем сомневаться в своих правоохранительных органах, которые за последнее время достигли значительных успехов в борьбе с преступностью. Давайте снизим порог, только с точки зрения закона, естественно. Мы должны будем изменить ряд законодательных актов и допустить к банковской тайне все правоохранительные органы, если это нужно для дела, даже, между прочим, те, которые занимаются оперативно-розыскной деятельностью. Центральный банк готов поддержать эту идею".

Но с другой стороны, добавил представитель Юридического департамента Банка России, нужно заложить совершенно конкретную ответственность того лица, которое получило эту банковскую тайну и которое ответит за нее в уголовном порядке. Нужно соответственно увеличивать ответственность и другой стороны. Орган, который получит эту тайну, будет имущественно отвечать при возникновении неких проблем, а конкретное лицо будет нести уголовную ответственность.

Возникают проблемы в организации взаимодействия и с точки зрения новых норм Уголовно-процессуального кодекса. Почему-то органы предварительного следствия лишены возможности требовать производства ревизии, документальных проверок от Центрального банка да и от всех других органов. Норма, которая ныне существует в Уголовно-процессуальном кодексе, не дает оснований требовать в ходе следствия проведения проверок и ревизий. До возбуждения уголовного дела такое право есть, а вот после уже, к сожалению, нет.

Более того, желание правоохранительных органов зачастую наталкивается на невозможность провести эту проверку. Не только по тем основаниям, которые заложены в Уголовно-процессуальном кодексе, но и в связи с ограничениями, которые имеют Законы "О Центральном банке" и "О банках и банковской деятельности". Конкретно повторность проверки кредитной организации существует всегда, но срок установлен в пять лет, не более. А от правоохранительных органов идет масса запросов, где требуется проверка и за 10 лет.

Докладчик считает целесообразным рассмотреть вопрос об изменении нормы по количеству проведений Центральным банком проверок кредитных организаций. Он сослался на опыт западных стран, где центральные банки практически "не выходят" из банков, постоянно проверяя их.

Также, по его мнению, Уголовный кодекс или Кодекс об административных правонарушениях должен установить уголовную ответственность руководителей или других лиц, выполняющих управленческие функции в кредитных организациях, за непредставление информации.

Что касается Закона N 115, то в Центральном банке понимают проблему борьбы с обналичиванием денежных средств и понимают, что банк является заложником клиента. Он не может не выдать деньги. Банк при этом соблюдает законы и сообщает в Росфинмониторинг все соответствующие сведения. И банк иногда становится жертвой того, что задумали конкретные люди.

"Мы иногда распространяем принцип объективного вменения, - сказал С.А. Голубев. - Давайте не будем отзывать лицензию у банка, который страдает проблемой так называемой черной обналички. Давайте поручим правоохранительным органам посмотреть: как, что, почему и откуда эти деньги. Ведь фактически мы рубим тот самый конец, мы видим только конечную стадию операции. Мы не видим начало, мы не видим, откуда пришли эти деньги по безналичному расчету. Вернее, мы это видим, но не доходим до конца в идее побороть преступность".

Докладчик затронул еще одну проблему взаимодействия: "Вы знаете, что преступники рвутся к деньгам и эти деньги перевозятся в том числе транспортом Центрального банка Российской Федерации. Причем есть перевозки, которые достигают 150 млрд руб. за один раз. И вот (я не знаю, кого благодарить за это) Центральный банк последним указом лишили права на светозащитную маскировку, на сигнальные огни. Почему-то забыли, что продолжаются нападения на инкассаторов. Последний раз нападение на инкассаторов было в Самаре 18 сентября, забрали деньги, ранили двух инкассаторов.

Кстати сказать, первые должностные лица, которые работают в Центральном банке, даже не пользуются правом государственной охраны. К чему это привело, мы все свидетели. И это тоже один из элементов взаимодействия. Просим содействия и Совета Федерации, и Государственной Думы. У нас нет права на охрану своих должностных лиц. Хотя члены Совета директоров Банка России проходят процедуру назначения в Государственной Думе, равную назначению премьер-министра. Это тоже надо учитывать".

Способы взаимодействия правоохранительных контролирующих

органов с банковским сообществом

Большой интерес вызвало выступление Е.В. Малышенко, старшего прокурора организационно-аналитического отдела Главного управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Он говорил о том, что с каждым годом все четче проявляется совместная заинтересованность как правоохранительных и контролирующих органов, так и банковского сообщества в выявлении, предотвращении и раскрытии преступлений в банковской сфере.

В основном такие преступления связаны с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, незаконной банковской деятельностью, уклонением от уплаты налогов и таможенных платежей, незаконным получением кредита и рядом иных преступных деяний в сфере экономической деятельности, совершаемых в основном путем финансовых банковских операций.

В то же время в лексике российских специалистов появились "серые" и "черные" банки, разница в названиях которых определяется степенью их участия в криминале.

Как у правоохранительных органов, так и у банковских учреждений есть общие интересы, связанные с получением имеющихся у обеих сторон конфиденциальных сведений. Правоохранительные органы заинтересованы в доступе к сведениям, составляющим банковскую тайну, с целью выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений.

Что касается правоохранительных органов, то федеральным законодательством механизм получения ими сведений, составляющих банковскую тайну, урегулирован в достаточной степени как непосредственно, так и через органы финансовой разведки. Например, по данным уголовной статистики, в течение восьми месяцев этого года в Российской Федерации выявлены 6379 преступлений, связанных с легализацией преступных доходов, что на 9,4% больше, чем за аналогичный период прошлого года.

За совершение вышеуказанных преступлений к уголовной ответственности привлечены 1239 человек. По 5494 преступлениям уголовные дела направлены в суд. Но осуждены в этом году всего лишь около 240 человек, отмывавших преступные доходы. Спрашивается: почему?

Если взять понятие, которое содержится в Законе "О противодействии легализации преступных доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" и определяет, что является легализацией преступных доходов, и сравнить с диспозицией ст. 174.1 Уголовного кодекса Российской Федерации, то можно убедиться, что в обоих случаях близки даже употребляемые слова... А поэтому, когда правоохранительные органы возбуждают уголовные дела, на практике сплошь и рядом за аналогичные преступления одни суды выносят оправдательные приговоры, а другие - обвинительные. И это бывает даже в одном районе одного субъекта Федерации.

Коснувшись вопроса взаимодействия правоохранительных органов с финансовой разведкой, Е.В. Малышенко привел ряд цифр. Если в 2004 г. правоохранительные органы направили в Росфинмониторинг 1917 запросов, то в 2005 г. - 4009, а за восемь месяцев 2006 г. - 5077. Представитель Генпрокуратуры сказал, что он полностью не согласен с предыдущим выступающим, представителем Центробанка, в том, что правоохранительным органам надо предоставить свободный доступ к банковской тайне.

Он высказал свои возражения и по поводу того, чтобы наделить полномочиями следственные органы проводить документальные проверки и ревизии: "Следователи назначают экспертизу, и то же самое осуществляется уже экспертами, которые предупреждаются о даче заведомо ложных заключений, и в случае если они дают такие ложные заключения, будет стоять вопрос об их уголовной ответственности. Поэтому и в этом нет потребности".

Расширяется также и практика привлечения прокурорами специалистов государственных контролирующих органов для проведения совместных проверок соблюдения законодательства о противодействии легализации доходов, полученных преступным путем. Почти повсеместно выявляются нарушения ч. 2 ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", обязывающей организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, подлежащие утверждению Росфинмониторингом, а также назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение правил и реализацию таких программ.

Российские банки, не соблюдающие законодательство, привлекаются в установленном порядке к административной ответственности, а отдельные из них лишаются лицензии на осуществление банковской деятельности.

В отношении ряда руководителей банковских учреждений, заподозренных в отмывании грязных денег, возбуждены уголовные дела.

Что касается банковского сообщества, то оно заинтересовано в доступе правоохранительных контролирующих органов к базам конфиденциальных данных о физических и юридических лицах, которые подозреваются либо были изобличены в причастности к совершению преступлений и иных правонарушений. Такая информация нужна законопослушным банкам, чтобы обезопасить себя от проникновения криминала и не допустить вследствие этого финансового и иного ущерба, а "серым" и "черным" банкам - для пополнения своих рядов криминальными "финансовыми специалистами" и совершения более замаскированных противоправных финансовых операций и сделок.

На первый взгляд кажется, что законодатель не создал для банковского сообщества правовой основы для обеспечения собственной защиты от проникновения криминала. Поэтому нужны законы, позволяющие банковским учреждениям иметь допуск к базам персональных данных правоохранительных органов.

Некоторые предлагают заключать для этой цели на взаимовыгодных условиях соответствующие двусторонние договоры и иные соглашения. Но если реализовать такое предложение о предоставлении информационных услуг по принципу "правоохранительный орган плюс коммерческая структура", то получим проявление коррупции.

Прокурорская практика показывает, что банковские учреждения зачастую в большей степени по незнанию не выбирают законодательный механизм, позволяющий им обеспечить себя от проникновения криминального капитала.

Так, навести сведения о личности кандидата, принимаемого на работу в банк, в достаточной степени позволяет Закон о частной детективной охранной деятельности, то есть через собственную охранную структуру или нанятого детектива можно навести необходимые справки как по месту жительства кандидата, так и по предыдущим его местам работы. Вопрос стоит только о добросовестности исполнителя.

Как показывает передовой зарубежный опыт борьбы с преступлениями в банковской сфере, международная практика склоняется к заключению банковскими ассоциациями соглашений с ветеранскими организациями правоохранительных органов и спецслужб. На основании таких соглашений в службу безопасности и внутреннего контроля банковских учреждений принимаются на работу по рекомендации ветеранской организации только высококвалифицированные и положительно зарекомендовавшие себя бывшие сотрудники правоохранительных органов и спецслужб, ушедшие на пенсию или уволившиеся по уважительным основаниям.

Если такой работник проявит себя с отрицательной стороны, то в дальнейшем ни в какое другое банковское учреждение он рекомендован уже не будет. Таким образом, минимизируются так называемые производственные риски. Видится целесообразным перенять этот положительный опыт и распространять повсеместно в Российской Федерации.

На предыдущем заседании Межрегионального банковского совета Е.В. Малышенко рекомендовал наладить сотрудничество с межведомственной комиссией по противодействию легализации и отмыванию доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, образованной при Росфинмониторинге. По имеющимся сведениям, установлены рабочие контакты с руководителем этой федеральной службы В.А. Зубковым, и члены этой комиссии будут привлекаться к участию в нормотворчестве по отдельным вопросам банковской деятельности.

Во многих странах с развитой банковской системой руководители подразделений внутреннего контроля проходят систематическую переподготовку в специальных учебных центрах. Это самое слабое звено - организация внутреннего контроля в банковских учреждениях, так как никто не готовит специалистов. А в этих учебных центрах можно ознакомиться не только с новеллами в законодательстве, но и с организацией тактики выявления изощренных, подозрительных операций и иных сделок, с официальным порядком взаимоотношений с правоохранительными органами по вопросам противодействия преступлениям в банковской сфере, легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Докладчик предложил межбанковскому совету проработать вопрос об организации такого обучения руководителей подразделений внутреннего контроля банковских учреждений и кандидатов на эти должности на базе международного учебного центра, образованного при Росфинмониторинге.

Что касается меморандума, то Е.В. Малышенко дал ему высокую правовую оценку.

Как улучшить взаимодействие в рамках действующих положений

Федерального закона

По мнению вице-президента Внешторгбанка А.А. Галкина, почти пятилетняя практика реализации положений Федерального закона "О противодействии легализации доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма" показывает, что взаимодействие между кредитными организациями, регулирующими и правоохранительными органами развивается и укрепляется. И в этом направлении достигнуты определенные хорошие результаты. Однако взаимодействие будет лучше, когда все будут одинаково действовать по реализации каждого конкретного пункта, закрепленного в законодательстве.

Любые форумы, любые меморандумы, любые регламенты, которые будут приниматься без учета положений Закона, не принесут должного результата. На сегодняшний день, считает докладчик, этот Закон нуждается в ряде уточнений и внесении в него кое-каких изменений, для того чтобы взаимодействие было более полным.

В 2004 г. благодаря дополнению, внесенному Федеральным законом от 28.07.2004 N 88-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (абз. 3 пп. 1 п. 1 ст. 6), которое состояло всего из двух слов - "физическим лицом", где речь идет о покупке или продаже наличной иностранной валюты, была разрешена проблема, которая причиняла до этого огромное количество неудобств кредитным организациям, Росфинмониторингу и Банку России.

Вопросов о налаживании взаимодействия по этому важному виду операций, подлежащих обязательному контролю, с того памятного июльского дня больше не возникает ни у одной стороны.

Однако некоторые подобные проблемы аналогичного порядка остались пока неразрешенными. В частности, отсутствие четкого разграничения понятий "операция" и "сделка" в тексте Закона N 115 приводит к различному толкованию его норм и создает значительные трудности как кредитным организациям, так и регуляторам.

Понятие "операции с денежными средствами или иным имуществом" в ст. 3 Закона полностью отождествлено с понятием "сделка", приведенным в ст. 153 Гражданского кодекса Российской Федерации, а именно: "действия граждан и юридических лиц на установление, изменение или прекращение связанных с ними гражданских прав и обязанностей".

Кредитные организации в силу своей природы могут быть, а могут и не быть участвующей стороной в сделках, совершаемых физическими и юридическими лицами. В свою очередь физические и юридические лица совершают заключенные между ними сделки, используя банки в качестве инструмента для расчетов, то есть для движения денежных средств или иного имущества. При этом между банком и участником совершаемой операции заключается своя сделка - договор банковского счета, устанавливающий правоотношения, не зависящие от правоотношений, установленных сделками партнеров по бизнесу, но дающие возможность их реализовывать.

Заключение договора банковского счета одновременно является банковской операцией. В рамках этой сделки банк обязан совершать различные технические действия, безналичные и наличные расчеты, то есть осуществлять списание со счета, начисление денежных средств на счет, начисление процентов и т.д. и т.п. Это тоже операции, но они носят технический характер в рамках установленных процедур и регламентов и не имеют никакого отношения к понятию "сделка", зафиксированному в Гражданском кодексе и в ст. 3 Закона N 115.

В ст. 6 этого Закона перечислены операции, подлежащие обязательному контролю, включая операции, участниками которых являются банки, и операции, участниками которых банки не являются, но исполняют их по сделкам в рамках клиентских расчетов.

Банки далеко не всегда в состоянии определить, подлежит ли сделка, совершаемая клиентом, обязательному контролю или нет. Если банкам удается определить, что сделка подлежит обязательному контролю, то за неимением документов, являющихся основанием для совершения сделки между партнерами, банки не в состоянии ее отдокументировать в формате, который требуется Банком России и Росфинмониторингом.

В случаях, когда банки все-таки могут документально зафиксировать сведения о клиентской сделке, подлежащей обязательному контролю, убедив клиента представить соответствующие документы и объяснения, оказывается, что представление сведений о сделке в уполномоченный орган уже осуществляется с нарушением установленного срока, то есть не на следующий рабочий день после совершения операции. При этом физические и юридические лица, являющиеся участниками этих сделок, в целях сохранения коммерческой тайны, как правило, всячески препятствуют раскрытию перед банками деталей своих сделок, платежных документов при совершении расчетов по своим сделкам.

Проблема состоит в том, что банки, будучи обязанными выявлять операции, подлежащие обязательному контролю, и представлять сведения о таких операциях в уполномоченные органы, в целом ряде случаев по объективным причинам не в состоянии этого сделать без нарушения закона. И в итоге к ним предъявляются санкции со стороны надзорных органов.

До настоящего времени со стороны Банка России, Росфинмониторинга имелось большое количество претензий к банкам в отношении качества выявления операций, которые подлежат обязательному контролю, полноты и качества сведений о выявленных операциях, содержащих сообщения, которые направляются в Росфинмониторинг, и своевременности представления этих сведений.

Значительную часть претензий контролирующих органов составляют именно нарушения, допущенные при возникновении таких ситуаций. Нужно более четко и детализированно регламентировать в Законе N 115-ФЗ операции, которые подлежат обязательному контролю и сведения о которых представляются в Росфинмониторинг только кредитными организациями. А также операции, выявляемые иными организациями, являющиеся субъектами исполнения Закона, но не являющиеся кредитными, как это уже, кстати, делается с операциями по помещению ценных бумаг, драгметаллов, драгкамней, ювелирных изделий и т.д. в ломбард (пп. 4 "Иные сделки с движимым имуществом" в п. 1 ст. 6 Закона).

В этом случае обязанностью кредитных организаций будет выявление операций и сделок, подлежащих обязательному контролю, в которых банк является участвующей стороной или обязан в соответствии с требованиями нормативных актов иметь всю информацию об этих сделках на дату совершения конкретной операции или сделки для формирования сообщений в уполномоченный орган. Это операции с денежными средствами в наличной форме, операции по банковским счетам, страховые премии, лизинг, скупка, купля-продажа драгметаллов и драгкамней, беспроцентные займы юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, и, наконец, сделки с недвижимым имуществом, в которых банк является участвующей стороной.

Контроль за сделками, в которых банки не являются участвующей стороной или не могут располагать информацией, достаточной для формирования сообщений в Росфинмониторинг, а которые используются клиентами в целях реализации многочисленных расчетов по своим сделкам, будет осуществляться или должен осуществляться теми организациями, которые эти сделки совершают.

Далее А.А. Галкин сказал о том, что последние два года всеобщую обеспокоенность вызывает процесс оттока наличной денежной массы из легального денежного оборота в теневую экономику. В определенной мере этот процесс связан с отмыванием преступных доходов и финансированием террористической деятельности. Так называемая обналичка буквально захлестнула российские банки, которые не в состоянии в одиночку справиться с потоком клиентов из числа физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые под благовидными предлогами и в полном соответствии с требованиями законодательства и установленных Банком России правил снимают крупные суммы наличных денег со своих счетов за счет сомнительных поступлений от своих контрагентов.

Такие операции Банк России квалифицировал как "сомнительные". Требования регулирующих органов о недопущении совершения банками сомнительных операций клиентов, к сожалению, не сопровождаются созданием нормативно-правовых механизмов, которые банки могут использовать в качестве барьеров в целях борьбы с обналичкой.

Ввиду отсутствия нормативно-правовых механизмов и ограничений, способных эффективно регулировать крупномасштабный вывод денежной массы из легального оборота, докладчик предложил внести в нормативно-правовые акты в отношении клиентов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) обязанность представлять кредитным организациям первичные документы, являющиеся основанием для снятия наличных денежных средств со своего расчетного счета, только тогда, если сумма такой операции составляет 600 тыс. руб. и более или превышает сумму, зафиксированную в календаре выдачи наличных денег на заработную плату, выплаты социального характера и стипендий на соответствующий месяц.

Кроме того, предлагается установить обязанность в отношении юридических лиц представлять кредитным организациям первичные документы, которые являются основанием для совершения операций по перечислению денежных средств на сумму 600 тыс. руб. в пользу физических лиц, за исключением случаев, когда назначением платежа являются заработная плата, выплаты социального характера и стипендии.

Необходимо дать право кредитным организациям отказывать клиентам в открытии банковских счетов в одностороннем порядке и без объяснения причин отказа.

В заключение вице-президент Внешторгбанка сказал: "Взаимодействие действительно есть, все стороны к нему стремятся и стремятся его укрепить. Не хватает одного - поработать над уже действующими положениями, над подзаконными и ведомственными актами, которые дадут возможность этому взаимодействию легко реализоваться".

(Продолжение следует)

Подписано в печать

10.01.2007

————