"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2007, N 7

ОСОБЕННОСТИ СОЗДАНИЯ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

СВОБОДНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИИ

Во многих государствах одной из эффективных и перспективных форм привлечения инвестиций с целью развития экономического и научного потенциала становится создание особых экономических зон (ОЭЗ). На международной арене анализом создания и функционирования ОЭЗ занимается организация ЮНИДА <1>. В настоящее время создано около 3000 ОЭЗ (по международной терминологии - свободных зон) в 120 странах мира, где работают свыше 50 млн человек. Только экспортный оборот этих зон превысил 600 млрд долл. США.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Подразделение ООН, имеющее штаб-квартиру в Вене.

В мировой практике выделяют четыре типа свободных зон:

- зоны свободной торговли - расположенные в основном в крупных транспортных узлах в развивающихся и развитых странах (например, в Нидерландах, Латвии, Италии);

- производственные, или промышленно-производственные, зоны - присутствуют в основном в Южной Корее, Бразилии и Мексике;

- технико-внедренческие зоны, или технополисы, технопарки, - Япония, США, многие страны Западной Европы, Индия, страны Юго-Восточной Азии;

- сервисные зоны, или зоны услуг, - страны Западной Европы, Юго-Восточной Азии и Карибского бассейна, Кипр.

Также отметим, что в различных странах применяются два альтернативных метода создания свободных зон. В первом случае они создаются в соответствии с государственной программой и преимущественно на бюджетные средства, управляются ведомственной структурой и предусматривают разрешительный порядок осуществления частных инвестиции (Китай, частично Южная Корея). Во втором случае (он распространен в мире гораздо чаще) свободной зоной управляет юридическое лицо в виде компании развития (частной или смешанной формы собственности), которая строит отношения с инвесторами на гражданско-правовой договорной основе, при заявительном (уведомительном) порядке инвестирования <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> См. также Обзор законодательства, регулирующего вопросы функционирования зон с особым экономическим режимом в зарубежных странах. - М.: Центр стратегических разработок при Правительстве Российской Федерации, 2006.

Что касается Российской Федерации, то здесь первые шаги по созданию территорий, на которых действовал особый режим ведения предпринимательской деятельности, были сделаны в начале и середине 1990-х гг. Предполагалось, что это будет стимулировать развитие обрабатывающих отраслей экономики, высокотехнологичных отраслей, производство новых видов продукции, транспортной инфраструктуры, а также туризма и санаторно-курортной сферы. Основными в то время являлись учрежденные в 1994 г. зона экономического благоприятствования "Ингушетия" в одноименной Республике и зона льготного налогообложения в Республике Калмыкия. Позднее такие зоны были образованы и в ряде других регионов <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> По данному вопросу см., в частности, Постановления ВС РСФСР от 14 июля 1990 г. N 106-1 и от 13 сентября 1990 г. N 165-1, а также Указы Президента РФ от 4 июня 1992 г. N 548 "О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации" и от 22 марта 1995 г. N 300 "О свободной экономической зоне "Кабардино-Балкария".

Правовое регулирование создания и функционирования этих зон проводилось не законами, а подзаконными актами, что не смогло обеспечить надлежащий уровень правовой защиты инвестиций. Так, общие вопросы, касающиеся режима этих экономических зон, находили отражение в правительственных распоряжениях и постановлениях, президентских указах, международных договорах и других нормативных актах.

По сути, созданные в Российской Федерации свободные экономические зоны трансформировались в офшоры. Компании регистрировались на соответствующих территориях, пользовались предоставляемыми им привилегиями, а деятельность свою вели за ее пределами. Большинство из этих зон так и не стали функционировать в полной степени, а их деятельность во многом нарушала федеральное законодательство.

Таким образом, цели, поставленные при создании этих зон, не были достигнуты, вследствие чего зоны ликвидировали.

Во второй половине 1990-х гг. на законодательном уровне были учреждены особые экономические зоны в Калининградской (1996 г.) и Магаданской (1999 г.) областях, сохранившие свое действие до сих пор, хотя и в сильно измененном виде.

Современный этап развития ОЭЗ

В настоящее время основным законодательным актом, регулирующим порядок создания и функционирования ОЭЗ, является Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (далее - Закон об ОЭЗ). Целесообразно напомнить: ст. 40 этого Закона предусмотрено, что со дня вступления его в силу прекращается существование ранее созданных особых экономических зон и свободных экономических зон (за исключением ОЭЗ в Магаданской и Калининградской областях).

Анализируя предыдущий этап развития экономических зон, эксперты отмечали, что общий режим регулирования хозяйственной деятельности в России, который отличается неопределенностью прав собственности, недоступностью или высокой ценой долгосрочных финансовых средств для большинства компаний, диспропорционально высоким налоговым бременем в секторах, производящих несырьевую продукцию, продолжает оставаться неблагоприятным для инноваций. Поэтому отдельными мерами по их поддержке обойтись нельзя. Необходимы комплексные улучшения в законодательной, административной и регуляторной сферах.

Данный вывод свидетельствует о том, что ошибки, допущенные на практике в ходе реализации положений нормативно-правовых актов, регулирующих функционирование прежних экономических зон, в определенной мере позволили ускорить переосмысление условий ведения промышленной политики страны. Стало очевидным, что эта политика не должна заключаться в простой раздаче бюджетных средств и поддержке неконкурентоспособных производств за счет протекционистских мер. Экономическая ситуация в России потребовала выработки иных подходов к проблеме государственного регулирования процесса создания ОЭЗ, основанных на конкретных задачах реформирования и развития и использующих накопленный мировой опыт.

Очевидно, что современная промышленная политика должна представлять собой комплекс мер, направленных на повышение конкурентоспособности национальных компаний на внутреннем и внешнем рынках путем создания благоприятных условий для их динамичного развития и реализации их фактических и потенциальных конкурентных преимуществ.

Механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем ключевым для бизнеса направлениям: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Именно сочетание этих факторов делает режим особой экономической зоны привлекательным для инвесторов, хотя каждый фактор в отдельности не так уж велик.

Для реализации этих факторов разрабатывался и принимался в 2005 г. указанный Закон об ОЭЗ. Кроме этого законодательного акта в настоящее время действуют следующие Федеральные законы, регулирующие образование и деятельность ОЭЗ в Российской Федерации:

- от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области";

- от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации";

- от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации";

- от 17 мая 2007 г. N 84-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 23 Федерального закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", статью 89 части первой Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 288.1 и 385.1 части второй Налогового кодекса Российской Федерации".

Рассмотрим кратко положения указанных нормативно-правовых актов с учетом их реализации на практике.

На территории России могут создаваться ОЭЗ следующих типов:

- промышленно-производственные;

- технико-внедренческие;

- туристско-рекреационные.

По мнению ряда специалистов, Закон об ОЭЗ действительно учитывает негативный опыт функционирования экономических зон начала 1990-х гг. Этим Законом не предусмотрено заключение индивидуальных соглашений, а установлены единые правила создания и функционирования зон. Иными словами, это закон прямого действия, не допускающий никакого торга вокруг механизмов и льгот. Тем более что зоны отбираются в результате конкурсов.

Отметим, что, например, уже в 2005 г. в ходе конкурса, проведенного на основе 71 поступившей заявки, конкурсными комиссиями было отобрано только шесть проектов, наиболее полно отвечающих целям создания ОЭЗ. Из указанных проектов Правительством РФ было принято решение о создании двух ОЭЗ промышленно-производственного типа: Республика Татарстан и г. Липецк, и четырех технико-внедренческого типа: Москва (Зеленоград), Санкт-Петербург, Дубна, Томск.

Сейчас идут работы в 13 ОЭЗ. Из них в двух промышленно-производственных зонах станет создаваться продукция высокой степени переработки. Четыре технико-внедренческие зоны будут организованы по типу наукоградов. Предусмотрено также создание семи зон туристско-рекреационного типа. Уже зарегистрировано 17 резидентов в технико-внедренческих и промышленно-производственных зонах.

В настоящее время разработано три стратегии по строительству и созданию ОЭЗ: короткая - до середины 2008 г., среднесрочная - до 2010 г. и долгосрочная - до 2012 г.

Некоторые эксперты также считают, что надо стремиться к тому, чтобы в зонах размещались прежде всего те производства, которые ориентированы на экспорт продукции или на производство продукции, не имеющей аналогов на территории России. Это было бы оптимально с точки зрения неискажения конкурентной среды на российском рынке.

ОЭЗ туристско-рекреационного типа

В июне 2006 г. в целях развития зон туристско-рекреационного типа были внесены соответствующие поправки в Закон об ОЭЗ. Такие зоны создаются для стимулирования, развития и эффективного использования в России туристских ресурсов и объектов курортного лечения и отдыха, разработки и использования природных лечебных ресурсов, а также для оказания услуг в области организации отдыха и реабилитации граждан, лечения и профилактики заболеваний.

Туристско-рекреационные ОЭЗ являются эффективным инструментом:

- для обеспечения благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в России;

- создания конкурентоспособного туристского и санаторно-курортного российского продукта;

- содействия переводу туристской и санаторно-курортной индустрии РФ на инновационный путь развития;

- улучшения качества туристских и санаторно-курортных услуг до мировых стандартов;

- стимулирования развития депрессивных регионов с низким промышленным потенциалом;

- развития инновационной и транспортной инфраструктуры;

- прироста объема экспорта туристских и санаторно-курортных услуг;

- повышения качества жизни и занятости населения, обеспечивающего функционирование ОЭЗ.

В связи с этим целесообразно напомнить об итогах недавно прошедшего конкурса по туристско-рекреационным зонам. Так, из 28 заявок, поданных на открытый конкурс, который проводило Минэкономразвития России, 10 были отклонены комиссией в основном из-за отсутствия положительного заключения государственной экологической экспертизы. В итоге победителями конкурса стали Алтайский край, Республика Алтай, Иркутская область, Бурятия, Краснодарский и Ставропольский края, Калининградская область. Правительство приняло решение о поддержке создания туристских зон в этих субъектах Федерации. Следующий конкурс будет, видимо, проведен после оценки результатов деятельности уже созданных зон и отработки механизмов управления ими <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Материалы Экспертного совета по технико-внедренческим особым экономическим зонам Минэкономразвития России.

Налогообложение в ОЭЗ

Согласно ст. 36 Закона об ОЭЗ резиденты особых зон подлежат налогообложению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. На основе указанной нормы были внесены несколько изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации.

Так, ст. 241 НК РФ дополнена таблицей льготных ставок единого социального налога для налогоплательщиков - организаций и индивидуальных предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой ОЭЗ и производящих выплаты работающим на территории этой зоны физическим лицам. В отношении данной категории налогоплательщиков установлены ставки ЕСН только в федеральный бюджет, а именно при налоговой базе на каждое физическое лицо нарастающим итогом с начала года.

По налогу на прибыль организаций предусмотрены следующие льготы.

Организации - резиденты промышленно-производственных ОЭЗ вправе в отношении собственных основных средств применять к основной норме амортизации специальный коэффициент, но не выше 2 (ст. 259 НК РФ).

Кроме этого во всех ОЭЗ налогоплательщики могут экономить на расходах на научные исследования и опытно-конструкторские работы. В отличие от обычных плательщиков, для которых стоимость исследования равномерно включается в состав прочих расходов в течение года <2> (ст. 262 НК РФ), зарегистрированные и работающие на территории ОЭЗ организации стоимость таких исследований включают в расходы в полном размере в период их осуществления. Это правило касается не только резидентов ОЭЗ, но и всех организаций, зарегистрированных и ведущих деятельность в пределах ОЭЗ.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Подробнее см. статью Е.В. Гордуковой на с. 47. - Прим. ред. Ограничение, касающееся переноса на текущий налоговый период суммы полученного в предыдущем налоговом периоде убытка (совокупная сумма переносимого убытка ни в каком отчетном (налоговом) периоде не может превышать 30% налоговой базы по налогу на прибыль организаций), не применяется в отношении организаций - резидентов промышленно-производственных ОЭЗ. Убытки, полученные резидентами ОЭЗ, без ограничений переносятся на будущее, т.е. могут покрываться за счет предстоящих прибылей (ст. 283 НК РФ). По налогу на имущество организаций освобождаются от налогообложения организации - резиденты ОЭЗ в отношении имущества, учитываемого на балансе резидента ОЭЗ любого типа, в течение пяти лет с момента постановки имущества на учет. По земельному налогу освобождаются от налогообложения организации - резиденты ОЭЗ сроком на пять лет с момента возникновения права собственности на земельный участок, предоставленный резиденту ОЭЗ любого типа (ст. 395 НК РФ). Кроме того, Закон об ОЭЗ предусматривает так называемую дедушкину оговорку, которой вправе воспользоваться резиденты ОЭЗ. Под ней понимается гарантия от неблагоприятного изменения законодательства о налогах и сборах. Другими словами, акты законодательства РФ о налогах и сборах, законы субъектов Федерации о налогах и сборах, нормативные правовые акты органов местного самоуправления о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков - резидентов ОЭЗ, за исключением актов законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности (ст. 38 рассматриваемого Закона). Таможенный режим в ОЭЗ В Закон об ОЭЗ включены нормы прямого действия, устанавливающие таможенный режим свободной таможенной зоны (СТЗ), согласно которому иностранные товары размещаются и используются в пределах территории ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и НДС, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Российские же товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин (ст. 37 Закона). При вывозе иностранных и российских товаров (продуктов их переработки), помещенных под таможенный режим СТЗ, с территории особой экономической зоны на остальную часть территории России взимаются подлежащие уплате таможенные пошлины и налоги в соответствии с законодательством РФ. При вывозе указанных товаров за пределы таможенной территории РФ ввозные таможенные пошлины, налоги не взимаются, а вывозные таможенные пошлины подлежат уплате в соответствии с таможенным режимом экспорта. Проще говоря, режим свободной таможенной зоны ориентирован на экспортные производства, позволяя завозить комплектующие и сырье из-за рубежа без уплаты НДС и таможенной пошлины, а после переработки вывозить либо на территорию России в режиме экспорта, т.е. с уплатой НДС и экспортной пошлины, либо за пределы России, но без уплаты НДС и таможенной пошлины. Такой режим позволяет легально и эффективно стимулировать экспорт. Магадан и Калининград В Магаданской и Калининградской областях с учетом их специфического географического положения и значения для геополитических интересов России порядок налогообложения отличается от установленного Законом об ОЭЗ. Так, в соответствии со ст. 5 Закона N 104-ФЗ при ведении хозяйственной деятельности на территории особой зоны и в пределах Магаданской области участники экономической зоны освобождались от уплаты налогов в части, поступающей в федеральный бюджет (за исключением отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации и ФСС РФ). Это положение действовало до 31 декабря 2006 г. В период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2014 г. участники этой экономической зоны освобождаются от уплаты налога на прибыль, инвестируемую в развитие производства и социальной сферы на территории указанной области. Данные льготы предоставляются, если участники зоны ведут отдельный учет операций финансово-хозяйственной деятельности, совершаемых ими в пределах ОЭЗ и самой области. Закон N 104-ФЗ действует до 31 декабря 2014 г. За девять месяцев до истечения указанного срока Правительство РФ и администрация Магаданской области должны создать ликвидационную комиссию, которая исполнит все необходимые действия, связанные с прекращением существования особой экономической зоны. В соответствии со ст. 17 Закона N 16-ФЗ в ОЭЗ Калининградской области применяется особый порядок уплаты резидентами налога на прибыль организаций и налога на имущество организаций, установленный ст. ст. 288.1 и 385.1 НК РФ. Иные федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также взносы в государственные внебюджетные фонды уплачиваются в соответствии с законодательством РФ, законодательством Калининградской области о налогах и сборах и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления о налогах и сборах. В течение первых шести лет с момента включения юридического лица в реестр резидентов ОЭЗ прибыль, которая была получена от реализации инвестиционного проекта, облагается по нулевой ставке. В период с 7-го по 12-й год включительно ставка налога будет составлять 24%, а при условии, что будут соблюдены требования абз. 2 и 3 п. 1 ст. 284 НК РФ, т.е. размеры поступлений в федеральный и региональный бюджеты в долевом соотношении не изменятся, - 12%. Налог на имущество, созданное или приобретенное в рамках реализации инвестиционного проекта, в течение первых шести лет со дня включения юридического лица в реестр резидентов ОЭЗ взимается по ставке 0%. На протяжении следующих шести лет налоговая ставка будет составлять величину, установленную законом Калининградской области и уменьшенную на 50%. Такие послабления не касаются стоимости имущества, созданного или приобретенного для реализации инвестиционного проекта, но которое используется для производства товаров (работ, услуг), не имеющих отношения к данному проекту. Инфраструктуры ОЭЗ Говоря об экономических механизмах развития зон в России, не стоит также забывать, что для инвесторов не менее важно, чтобы им был обеспечен облегченный режим администрирования. Инвесторам необходимо четко знать, насколько будут просты отношения, связанные с оформлением прав собственности, получением различных разрешений на строительство и урегулированием вопросов с приглашением иностранной рабочей силы. Следовательно, основное значение в ОЭЗ имеет наличие особой инженерно-транспортной инфраструктуры, в создании (финансировании) которой участвуют на паритетных началах государственные структуры на федеральном и региональном уровне. Кроме этого при ОЭЗ предусмотрено создание социальной инфраструктуры: жилья, детских садов, школ и всего необходимого для жизни и деятельности специалистов. Так, на строительство внутриплощадочной инфраструктуры ОЭЗ планируется выделить из федерального бюджета на три года (2008 - 2010 гг.) более 30 млрд руб., которые вносятся в уставный капитал ОАО "Особые экономические зоны" (100% акций ОАО принадлежат государству). Кроме того, предусмотрено выделение еще около 40 млрд руб., которые пойдут на строительство аэропортов, автодорог, объектов водного хозяйства и т.д. Плюс бюджеты субъектов Федерации и муниципалитетов за три года выделят около 38 млрд руб. на строительство инфраструктуры ОЭЗ. Иными словами, серьезным стимулом для частных инвестиций в ОЭЗ служат государственные вложения. В заключение отметим, что потенциальные зарубежные инвесторы проявляют все больший интерес к возможностям вкладывать ресурсы в создающиеся в России ОЭЗ. Для закрепления положительной тенденции в данном вопросе необходимо принимать дальнейшие усилия по улучшению деятельности не только государственных структур в этой сфере, но и потенциальных инвесторов. ОЭЗ хотя и являются эффективным инструментом привлечения инвестиций в российскую экономику, они не могут решить все ее проблемы. Эти и другие вопросы создания и функционирования ОЭЗ в целом подтверждают актуальность дальнейшего продвижения законодательной базы. Отметим, что 14 июня 2007 г. Государственной Думой был принят в первом чтении правительственный законопроект N 424303-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации". Этот проект предусматривает создание портовых особых экономических зон. Актуальность принятия законопроекта обусловлена усилением зависимости темпов экономического роста в России от степени развитости отечественной транспортной инфраструктуры, в том числе портовой. Принятые за последние годы меры (в том числе по реформе естественных монополий) оказались недостаточными для притока инвестиций в эти секторы экономики. Поэтому одной из возможных форм привлечения инвестиций и дальнейшего развития экономического потенциала производственной деятельности морских, речных портов и аэропортов может стать создание на их базе образований с особыми экономическими условиями функционирования - портовых особых экономических зон (далее - ПОЭЗ). ПОЭЗ - это не только обособленная географическая территория, но и система преференций, позволяющих обеспечить интенсивный экономический рост портового хозяйства. Целью создания ПОЭЗ является не столько формирование условий привлечения отечественных и иностранных инвестиций для строительства и реконструкции портовой инфраструктуры, сколько стимулирование развития портового хозяйства и в конечном счете развитие портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам. В итоге придание статуса особых экономических зон позволит российским портам конкурировать с портами соседних стран. Для ПОЭЗ предлагается отказаться от ограничений, связанных с запретом на наличие на момент создания зоны на ее территории имущества юридических и физических лиц, существующим в настоящий момент для промышленно-производственных и технико-внедренческих особых экономических зон. Ведь ПОЭЗ могут создаваться в рамках существующих морских, речных портов и грузовых терминалов международных аэропортов. В.В.Петрунин Советник правового департамента Правительства РФ, государственный советник РФ 3 класса Подписано в печать 25.06.2007 ————