"Налоги и налогообложение", 2007, N 6

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ И НАЛОГОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

В УСЛОВИЯХ НАЛОГОВОЙ КОНКУРЕНЦИИ

Принятие решений в области налоговой политики в современном мире в подавляющем большинстве случаев осуществляется в условиях косвенного взаимодействия множества территориальных органов власти (юрисдикций) - субъектов федеративных государств или отдельных стран на международной арене. Высокая мобильность факторов производства - капитала и рабочей силы - заставляет юрисдикции вступать в конкуренцию между собой, порождая явление, которое принято называть "фискальными экстерналиями" <1>. Результаты налоговой конкуренции находят отражение в двух взаимосвязанных явлениях. Во-первых, налоговая конкуренция ведет к миграции налогового дохода между отдельными юрисдикциями. Иначе говоря, некоторые страны или регионы оказываются в выигрыше от конкурентной борьбы, увеличивая объем налоговых поступлений, в то время как другие сталкиваются со снижением налоговых доходов. Во-вторых, как правило, различные юрисдикции сталкиваются (в силу разнообразных причин) с различной интенсивностью конкуренции за мобильные факторы производства; то есть даже, казалось бы, "однородное" воздействие конкуренции ведет к перераспределению налоговых доходов.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Gordon R.H., Hines J.R. International Taxation. NBER Working Paper N 8854, 2002.

Естественно, миграция налогового дохода в условиях налоговой конкуренции требует адекватной адаптации организации налоговой системы и, прежде всего, перераспределения формальных налоговых полномочий между уровнями власти. В настоящее время существует обширная литература в области фискального федерализма, концентрирующая свое внимание на данной тематике <2>. Значительно в меньшей степени изучен тот факт, что миграция налогового дохода сама влияет на принятие решений о структуре налоговой системы. Ведь в реальности налоговая система редко является продуктом рационального планирования, а, как правило, возникает в результате сложных переговоров и согласований различных групп интересов и органов власти.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> См., напр.: Janeba E., Wilson J.D. Optimal Fiscal Federalism in the Presence of Tax Competition. Mimeo, 2007; Dhami S. Optimal Distribution of Powers in a Federation: A Simple, Unified Framework. Mimeo, 2005; Hoyt W. The Optimal Division of the Tax Base in a System of Hierarchical Governments. Mimeo, 2003; Wildasin D.E. Fiscal Competition. IFIR Working Paper N 05 - 2005; Baleiras R. To Fragment or to Consolidate Jurisdictions: the Optimal Architecture of Government. Mimeo, 2001.

Конкуренция юрисдикций меняет стимулы для отдельных территориальных органов власти различного уровня, определяющие их позицию на переговорах, а также их сравнительный потенциал влияния (за счет миграции налогового дохода).

Для Российской Федерации данная проблема обладает целым рядом измерений. Прежде всего Россия активно участвует в глобальной налоговой конкуренции, сталкиваясь с проблемами миграции налогового дохода. Не менее важна проблема перераспределения налоговых доходов между уровнями власти.

На рисунке 1 <*> приводится сравнительное распределение дохода от налогообложения между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Видно, что данный показатель характеризуется колоссальной вариативностью: если в Калмыкии доля регионального бюджета в совокупном налоговом доходе незначительно мала, то в Магадане она приближается к 90%. Как правило, регионы, в которых доля федерального бюджета в налоговом доходе невелика, характеризуются также небольшой долей центрального бюджета региона в налоговых доходах консолидированного бюджета. Это позволяет сделать вывод, что факторы, влияющие на распределение дохода между федерацией и регионами и между регионами и органами местного самоуправления, взаимосвязаны. Однако чем же определяется столь сложная структура распределения налоговых доходов?

     
   ————————————————————————————————
   

<*> Рисунок 1 не приводится.

Настоящая работа представляет собой попытку выявления влияния налоговой конкуренции на миграцию налогового дохода и распределение полномочий в области налогообложения, как оптимальное, так и реализующееся в реальном мире в результате переговоров и согласований.

В основном мы рассмотрим существующие в данной области теоретические аргументы, применимые как для международной налоговой конкуренции, так и для конкуренции субъектов федерации. Для этого используем три основные модели налоговой конкуренции:

- модель "сортировки по Тибу";

- собственно модель налоговой конкуренции <3>;

- модель "укрощения Левиафана".

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Brueckner J.K. Fiscal Decentralization with Distortionary Taxation: Tiebout vs. Tax Competition. Mimeo, 2001.

Теоретический анализ необходим для понимания общей логики процесса, очевидно, оказывающего огромное влияние на многие прикладные проблемы в области налогообложения.

"Сортировка по Тибу" (Tiebout sorting) названа так по имени известного американского экономиста Ч. Тибу, предложившего одну из первых моделей конкуренции юрисдикций за мобильные налоговые доходы. Идея состоит в существовании разнородных предпочтений населения и бизнеса с точки зрения потребления общественных благ. Соответственно, юрисдикции предлагают "пакеты" общественных благ и налоговых режимов, соответствующие предпочтениям граждан и корпораций <4>.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> См.: Gaffney M. The Worldwide Benefits of International Tax Competition. The Progress Report, 1998; Kallfass H.H. Strukturwandel im staatlichen Einfluss. Technische Universitat Illmenau Diskussionspapier Nr. 17, 1999; Streit M.E., Mussler W. Wettbewerb der Systeme zur Verwirklichung des Binnenmarktprogramms. Max-Plank-Institut zur Erforschung von Wirtschaftssystemen Diskussionsbeitrag, 03 - 1995.

Поведение юрисдикций обусловливается стремлением к максимизации общественного благосостояния. Как правило, предполагается существование налогов, не влияющих непосредственно на принятие экономических решений (non-distortionary taxes). Ярким примером таких налогов является подушная подать.

Однако уже этот факт показывает, что реалистичность моделей "сортировки по Тибу" ограниченна. Тем не менее она все же позволяет сделать выводы, представляющие определенный интерес.

Важнейший результат конкуренции юрисдикций в данных условиях связан с тем, что происходит своеобразная "сортировка" компаний и граждан в соответствии с их предпочтениями. В одних юрисдикциях концентрируются потребители, стремящиеся к высокому уровню общественных благ и налогов, в других - наоборот, сторонники минимального государственного вмешательства. В конечном счете в результате возникают однородные по предпочтениям и структуре регионы.

Этот процесс наиболее заметен на муниципальном уровне (с максимальной мобильностью): обычно существуют "богатые" и "бедные" районы, районы эмигрантов и т.д., причем в демократических странах они возникают спонтанно, без централизованного руководства. Иначе говоря, миграция налогового дохода соответствует предпочтениям граждан и корпораций, а общей тенденции к росту или снижению налогов не существует.

Любые форматы налогообложения (как перераспределительного, так и ориентированного на экономический рост) могут быть реализованы в зависимости от предпочтений граждан.

Правда, ситуация несколько осложняется в условиях сочетания мобильности корпораций и граждан и их активного участия в принятии политических решений <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Kessler A.S., Luelfesmann Ch. Tiebout and Redistribution in the Model of Residential and Political Choice // Journal of Public Economics, 2005. Vol. 89.

Исследования в области "сортировки по Тибу" рассматривают проблему стабильности возникающего равновесия, его единственности, а также эффективности <6>. Можно говорить о формировании самостоятельной исследовательской традиции, связанной в основном с американским "Журналом экономической теории" ("Journal of Economic Theory"), исследования которой, однако, носят крайне абстрактный характер.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> См.: Dreze J et al. Costs of Stability. Mimeo, 2005; Savvateev A. Achieving Stability in Heterogeneous Societies: Multi-Jurisdictional Structures, and Redistribution Policies. EERC Working Paper 04/13, 2004; Gomberg A. Sorting Equilibrium in a Multi-Jurisdictional Model // Journal of Economic Theory, 2004. Vol. 116; Dagan N., Volij O. Formation of Nations in a Welfare-State Minded World. Mimeo, 1999; Bogomolnaia A. et al. Heterogeneity Gap in Stable Jurisdictions. Mimeo, 2006; Bogomolnaia A. et al. Stability of Jurisdiction Structures under the Equal Share and Median Rule. Mimeo. 2005; Caplin A., Nalebuff B. Competition among Institutions // Journal of Economic Theory, 1997. Vol. 72; Gravel N., Thoron S. Does Endogenous Formation of Jurisdictions Lead to Wealth Stratification? // Journal of Economic Theory, 2006, forthcoming.

Аналогичной тематике посвящены работы в области "правил допуска" (rules of exclusion), существующих в различных юрисдикциях <7>.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Jehiel P., Scotchmer S. Constitutional Rules of Exclusion in Jurisdiction Formation // Review of Economic Studies, 2001. Vol. 68.

Основной нормативный вывод, следующий из модели "сортировки по Тибу", связан с целесообразностью децентрализации налоговой системы. Собственно говоря, аргументы Тибу на протяжении последних пятидесяти лет являются основой поддержки федерализма со стороны экономистов-исследователей. Ведь именно в децентрализованной налоговой системе отдельные юрисдикции получают возможность в наибольшей степени адаптировать свое предложение к потребностям конкретных граждан и корпораций, то есть создать условия для оптимальной "сортировки".

Интерес представляет, однако, тот факт, что модель Тибу одновременно может являться инструментом и разработки оптимальной структуры налоговой системы, и предсказания де-факто результата переговоров по поводу распределения налоговых полномочий. Прежде всего "сортировка по Тибу" может трактоваться и как перераспределение граждан и фирм между существующими юрисдикциями, и как формирование юрисдикций в соответствии с предпочтениями граждан. В последнем случае юрисдикция трактуется как своеобразный "клуб", где "собираются" граждане и корпорации, обладающие сходными предпочтениями. Обе эти проблемы решаются в рамках идентичных моделей, и вопрос состоит лишь в интерпретации.

Как известно, на протяжении многих лет финансовая наука признавала тот факт, что оптимальный размер государства зависит от двух факторов. С одной стороны, это различия в предпочтениях его граждан, увеличивающиеся по мере роста юрисдикции. Например, различные регионы могут сильно различаться по структуре взимаемых налогов, отношению их жителей к государственным программам перераспределения благосостояния или стремиться к различным масштабам производства общественных благ. Чем больше полномочий уходит "в центр", тем сложнее уравновесить эти противоречия. С другой стороны, в производстве многих общественных благ существует значительная экономия от масштаба и интернализация фискальных экстерналий. В этом случае ее целесообразнее передать федерации, как и необходимые налоговые доходы. Нелепо требовать от каждого региона создания собственных оборонных программ - единая система обороны страны гораздо эффективнее.

Сопоставляя преимущества и недостатки централизации, возможно определить ее оптимальный уровень. При такой постановке вопроса переход к позитивным исследованиям от нормативных представляется очевидным: рациональные индивиды будут готовы поддерживать лишь такое правительство, которое обеспечит оптимальный размер юрисдикции. В противном случае руководство столкнется или с протестами населения, или с "голосованием ногами", то есть массовым выводом капиталов и эмиграцией. "Сортировка по Тибу" исследует аналогичные проблемы: формирование устойчивых юрисдикций в условиях разнородности предпочтений. Соответственно, данный исследовательский подход позволяет сформулировать четкий вывод относительно структуры распределения полномочий в области налогообложения, возникающей в условиях значительных финансовых экстерналий: степень их децентрализации будет соответствовать соотношению разнородности предпочтений и эффектов "экономии от масштаба".

В отличие от "сортировки по Тибу", модель налоговой конкуренции исходит из существования однородных игроков, а также налогов, оказывающих влияние на принятие экономических решений (distortionary taxation), например налога на капитал (что, безусловно, является более реалистичной предпосылкой). Юрисдикции, как и ранее, стремятся к максимизации общественного благосостояния. Двумя основными результатами данного подхода можно считать:

1) конвергенцию налоговых ставок во всех юрисдикциях в результате конкуренции (которой нередко сопутствует конвергенция макроэкономических показателей, в частности, темпов роста) <8>;

2) установление чрезмерно низкого уровня налогового бремени ("гонка до предела"), сопровождающееся переносом налогового бремени на низкомобильные факторы производства или сокращением выпуска общественных благ ниже оптимального уровня <9>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Busch A. Staat und Globalisierung: Das Politikfeld Bankenregulierung im internationalen Vergleich. Universitat Heidelberg, Habilitationsschrift, 2002; Razin A., Yuen C.-W. Optimal International Taxation and Growth Rate Convergence: Tax Competition vs. Coordination // International Tax and Public Finance, 1999. Vol. 6.

<9> Sinn H.-W. Deutschland im Steuerwettbewerb. Symposium des ZEW, Mannheim, 1997.

В условиях конкуренции юрисдикций возможности для реализуемой государствами политики сокращаются вследствие снижения доходов государственного бюджета и возможной негативной реакции частных структур ("государство-лилипут" <10>, "фискальная деградация" <11>).

     
   ————————————————————————————————
   

<10> Frey B.S. Liliput oder Leviathan? Der Staat in der globalisierten Wirtschaft. Insitute for Empirical Research in Economics Working Paper N 85, Zurich, 2001.

<11> Pinto C. Harmful Tax Competition within the European Union. Mimeo, 2000.

Модель налоговой конкуренции также позволяет сделать четкие выводы в отношении миграции налогового дохода.

Во-первых, конкуренция юрисдикций ведет к возникновению преимуществ для малых стран и регионов. Равновесным состоянием в результате конкуренции становится установление более низкого уровня налогообложения частных структур в малых государствах, способных за счет этого привлечь мобильный капитал <12>. Более низкая стоимость капитала способствует росту заработной платы (по сравнению с крупными государствами). Малая страна может пользоваться позитивными внешними эффектами. Расположенные в малой стране частные структуры часто "потребляют" общественные блага, произведенные в соседних государствах.

     
   ————————————————————————————————
   

<12> Benassy-Quere A., Fontagne L., Lahreche-Revil A. Foreign Direct Investment and Company Taxation in Europe. ENEPRI Working Paper N 4, 2001, p. 2.

Во-вторых, некоторые регионы или страны выигрывают от налоговой конкуренции в результате существования "эффектов агломерации" - дополнительных рент, получаемых расположенными в них производствами. Агломерации служат свидетельством существования множества факторов, обусловливающих привлекательность юрисдикции для частных структур, не зависящих от политики самой юрисдикции. Юрисдикции "с самого начала" оказываются в неравных условиях, что (по аналогии с частными рынками) ведет к "искажению" результатов конкуренции <13>. Впрочем, само по себе соперничество за агломерацию может иметь негативные последствия <14>.

     
   ————————————————————————————————
   

<13> Borck R., Pfluger M. Agglomeration and Tax Competition // European Economic Review, forthcoming.

<14> Bucovetsky S. Public Input Competition // Journal of Public Economics, 2005. Vol. 89.

Однако, наверное, ключевой вопрос, привлекающий внимание исследователей в области налоговой конкуренции, - это возможность избежания "гонки до предела".

Некоторые авторы связывают возможность избежать неэффективного равновесия с теми или иными общими принципами организации системы налогообложения. Примером является использование налога на капитал в соответствии с принципом страны пребывания или принципом источника. Принцип страны пребывания по большому счету делает невозможным "пользование предложением юрисдикций без уплаты налогов" и в принципе ставит под сомнение негативные эффекты межъюрисдикциональной конкуренции <15>. С другой стороны, он может способствовать "экспорту налога" (tax exportation) как особой формы пространственных экстерналий. Государства часто облагают налогом иностранные частные структуры, оперирующие в их стране, или облагают налогом иностранных владельцев капитала, инвестированного в этой юрисдикции.

     
   ————————————————————————————————
   

<15> Fuest W., Huber B. Steuern als Standortfaktor im internationalen Wettbewerb. Koln: Deutsches Institut - Verlag, 1999.

Если страна базирования учитывает тем или иным способом уплаченный за рубежом налог, то подобная политика принимающих стран "отнимает" часть налоговой базы. Помимо этого, в юрисдикции - экспортере налога возможно неэффективное перепроизводство общественных благ.

Если допустить существование неэффективного государственного потребления, эффект введения принципа страны пребывания может оказаться неэффективным <16>. Точно так же к менее эффективному результату налогообложение в соответствии с принципом страны пребывания может привести с учетом возможных эффектов для структуры сбережения <17> или международной торговли <18>. Помимо этого, принцип страны пребывания требует также обеспечения определенной координации налоговой политики и обмена информацией, что действительно сделало бы возможным налогообложение всего "глобального дохода" <19>.

     
   ————————————————————————————————
   

<16> Eggert W. Capital Tax Competition with Inefficient Government Spending. University of Konstanz, 1999; Eggert W. Capital Tax Competition with Socially Wasteful Government Consumption // European Journal of Political Economy, 2001. Vol. 17.

<17> Lejour A.M., Verbon H.A.A. Source-based versus Residence-based Capital Income Taxes in a Dynamic Model // European Journal of Political Economy, 1998. Vol. 14; Lejour A.M., Verbon H.A.A. Tax Competition and Redistribution in a Two-Country Endogenous-Growth Model // International Tax and Public Finance, 1997. Vol. 4.

<18> Arachi G. Efficient Tax Competition with Factor Mobility and Trade: A Note // International Tax and Public Finance, 2001. Vol. 8.

<19> Razin A., Sadka E. International Tax Competition and Gains from Tax Harmonization. NBER Working Paper N 3152, 1989.

Соответственно, необходимо выяснить, возникают ли у государств стимулы для обмена информацией <20>.

     
   ————————————————————————————————
   

<20> Bacchetta Ph., Espinosa M.P. Information Sharing and Tax Competition among Governments // Journal of International Economics, 1995. Vol. 39.

Определенными эффектами могут обладать специальные льготные режимы налогообложения, предоставляемые инвесторам лишь при наличии определенных обязательств инвесторов в отношении результатов их деятельности (performance requirement). Можно показать, что если в отношении налогов и наблюдается "гонка до предела", тем не менее требования к результатам деятельности остаются на высоком уровне, что может быть макроэкономически даже более эффективно <21>.

     
   ————————————————————————————————
   

<21> Davies R.B., Ellis Ch.J. Competition for Taxes and Performance Requirements for Foreign Direct Investments. University of Oregon, 2002.

Различные специфические варианты налогообложения и их воздействие на результаты конкуренции юрисдикций рассматриваются в большом числе работ. В качестве примеров необходимо упомянуть сочетание налогообложения различных факторов производства и товаров <22>; использование принципа консолидированного налогоплательщика для корпораций с филиалами во всех юрисдикциях и распределение консолидированного налога между юрисдикциями в соответствии с определенной схемой (formulary appointment) <23>; исчисление налога на единицу капитала или пропорционально валовому доходу от капитала <24>; различные варианты налогообложения трансграничных операций и налоговых кредитов <25>; соглашения о двойном налогообложении <26>.

     
   ————————————————————————————————
   

<22> Eggert W., Genser B. Is the Tax Harmonization Useful? University of Konstanz, 2000.

<23> Gerard M., Weiner J.M. Cross-Border Loss Offset and Formulary Appointment: How Do They Affect Multijurisdictional Firm Investment Spending and Interjurisdictional Tax Competition? CESifo Working Paper N 1004, August 2003.

<24> Lockwood B. Competition in Unit vs. Ad Valorem Taxes. University of Warwick. Mimeo, 2001.

<25> Mintz J.M. Taxing of Investment and Finance in an International Setting: Implications for Tax Competition. University of Konstanz, 2000.

<26> Davies R.B., Gresik Th.A. Tax Competition and Foreign Capital. University of Oregon, Working Papers N 2001 - 15, 2001; Wellisch D., Hulshorst J. A Second-Best Theory of Local Government Policy // International Tax and Public Finance, 2000. Vol. 7.

Особыми эффектами может обладать введение налогообложения недвижимости <27>. Частные структуры, "выходя" из юрисдикции, должны продать свою недвижимость, стоимость которой при высоком налоге на недвижимость ниже, если налог учитывается в расчете будущих денежных потоков от недвижимости. Поэтому они в любом случае вынуждены нести бремя неэффективного налогообложения, в прямой или в косвенной форме.

     
   ————————————————————————————————
   

<27> Caplan B. Standing Tiebout on his Head. Tax Capitalization and the Monopoly Power of Local Governments // Public Choice, 2001. Vol. 108.

Существует ряд других факторов, учет которых необходим для исследования миграции налогового дохода.

В конкурентном процессе могут участвовать крупные юрисдикции (страны или регионы, экономическое развитие которых оказывает существенное воздействие на экономику всех остальных; для небольших стран подобное воздействие является пренебрежимо малым).

При сохранении других допущений последствия конкуренции юрисдикций будут идентичными базовой модели, однако более мягкими <28>. В частности, не следует ожидать установления нулевых ставок налога на капитал. Аналогичным образом эндогенный рост капитала может несколько ослабить эффект "гонки до предела", хотя принципиально ситуацию не изменит <29>. Капитал, за который конкурируют юрисдикции, может обладать ограниченной делимостью. Во многих отраслях (например, автомобилестроении) речь идет о конкуренции юрисдикций за крупные фирмы. Соответственно, юрисдикции могут предоставлять "адресную" поддержку именно этим "привлекательным" фирмам (bidding for firm). Некоторые исследования показывают, что в этом случае может установиться эффективное равновесие. С другой стороны, конкуренция адресной поддержки усиливает структурные эффекты с негативными последствиями для перераспределения, экономической безопасности и (в некоторых случаях) динамической эффективности.

     
   ————————————————————————————————
   

<28> Krogstrup S. What Do Theories of Tax Competition Predict for Capital Taxes in EU Countries: A Review of Tax Competition Literature. HEI Working Paper, N 05/2002. См. также: Ha J., Sibert A. Strategic Capital Taxation in Large Open Economies with Mobile Capital // International Tax and Public Finance, 1997. Vol. 4.

<29> Janeba E., Schjelderup G. The Future of Globalization: Tax Competition and Trade Liberalization. World Development Report 2003 Background Paper, 2003.

Неизбежность "гонки до предела" снижается при появлении особой формы асимметрии юрисдикций - дифференциации в распределении ресурсов (труда и капитала).

Государства снижают налог на капитал до нуля только при определенной структуре распределения факторов <30>.

     
   ————————————————————————————————
   

<30> Koop M.J. Capital Income Taxation of Asymmetric Countries. Kiel Working Paper N 1041, 2001, p. 15.

Из других форм дифференциации отражение в существующих моделях нашли обеспеченность стран ресурсом капитала на душу населения, а также уровень задолженности государств-конкурентов. Асимметрия в ставке дисконта, применяемой хозяйствующими субъектами при оценке будущих денежных потоков при решениях об инвестировании, также оказывает влияние на уровень налогообложения <31>.

     
   ————————————————————————————————
   

<31> Ha J., Sibert A. Strategic Capital Taxation in Large Open Economies with Mobile Capital // International Tax and Public Finance, 1997. Vol. 4.

Наконец, интересные результаты могут быть получены при сопоставлении политической и экономической асимметрии с точки зрения перераспределительной политики: если регионы располагают различными запасами капитала, но решения в них принимаются группами лиц одинакового достатка, конкуренция ведет к снижению общего уровня ВВП, но увеличивает благосостояние наиболее бедных групп населения; если же общие запасы капитала одинаковы, но решения принимаются группами, контролирующими различный объем капитала, автаркия может оказаться предпочтительной <32>.

     
   ————————————————————————————————
   

<32> Luelfesmann Ch. Economic versus Political Symmetry and the Welfare Concern with the Market Integration and Tax Competition // Journal of Public Economics, 2003. Vol. 87.

В отношении воздействия на результаты конкуренции юрисдикций и их количества существуют различные мнения. Некоторые авторы полагают, что уменьшение числа игроков способствует снижению фискальных экстерналий. При росте числа юрисдикций интенсивность их конкуренции повышается <33>. В то же время, если налоговая политика формируется отдельными юрисдикциями, а решение о "допуске" юрисдикций к рынку общественных благ (например, их вхождении в федерацию или в интеграционную группировку) определяется центром, в равновесии число "допущенных" юрисдикций окажется неэффективно низким <34>.

     
   ————————————————————————————————
   

<33> Feld L.P. Steuerwettbewerb und seine Auswirkungen auf Allokation und Distribution. Tubingen: Mohr Siebeck, 2000.

<34> Park H., Philippopulos A. Choosing Club Membership under Tax Competition and Free Riding. CESifo Working Paper N 985, July 2003.

Интересные выводы могут быть получены при сопоставлении условий "частичной мобильности" отдельных факторов (скажем, капитала) и всех факторов (капитала и труда). В последнем случае негативные последствия конкуренции юрисдикций могут быть смягчены за счет взаимной адаптации рынков <35>.

     
   ————————————————————————————————
   

<35> Kessler A.S., Luelfesmann Ch., Myers G.M. Redistribution, Fiscal Competition and the Politics of Regional Integration // Review of Economic Studies, 2002. Vol. 69, N 4.

Допущение совершенной мобильности частных структур базовой модели представляется нереалистичным, поскольку перенос производства связан с издержками. Это ослабляет как положительные, так и отрицательные эффекты конкуренции юрисдикций, усиливает монополистическую позицию государственных структур <36>. Помимо этого, преодоление пространства при осуществлении "выхода" происходит не мгновенно, а связано с затратами времени. Таким образом, в краткосрочной перспективе налоги могут эффективно использоваться юрисдикциями для перераспределения доходов в пользу владельцев немобильных факторов производства (негативная реакция носит долгосрочный характер) <37>. Учет фактора времени позволяет поставить вопрос о влиянии конкуренции юрисдикций на решение проблемы эффектов текущих экономических решений для будущих поколений (например, загрязнения окружающей среды, эффект которого проявляется лишь в будущем) <38>.

     
   ————————————————————————————————
   

<36> Blanckart Ch.B. Offentliche Finanzen in der Demokratie. Munchen: Verlag Vahlen, 2001. S. 567.

<37> Wildasin D.E. Fiscal competition in space and time. University of Kentucky, 2001.

<38> Conley J.P., Rangel A. Intergenerational Fiscal Constitutions: How To Protect Future Generations Using Land Taxes and Federalism. NBER Working Paper N 8394, 2001.

Если учесть, что мобильными являются не только частные структуры, но и товары и услуги, выводы базовой модели также нуждаются в корректировке. Возможный теоретический подход основан на сочетании модели Хекшера - Олина и теории межъюрисдикциональной конкуренции. Он позволяет ввести дополнительную возможность для государств и регионов: формировать налоговую политику с учетом специализации на выпуске трудо- или капиталоемких благ. Эта политика может привести к отсутствию ex post гармонизации налогообложения и к отсутствию снижения уровня налогообложения в отдельных регионах. Существование транспортных издержек в торговле может служить одним из мотивов инвестиций с целью создания сбытовых центров. Соответственно, решение о "выходе" может трактоваться как решение о продаже товаров непосредственно "со склада" в юрисдикции производства и отказе от создания представительства. Транспортные издержки, таким образом, могут в случае взаимодействия достаточно крупных стран с высокой стоимостью перевозки товаров смягчить эффекты конкуренции. Наконец, учет международной торговли позволяет рассмотреть еще один инструмент государственной политики: субсидирование экспорта. Некоторые модели показывают, что возникновение налоговой конкуренции ведет к отказу государств от стратегической торговой политики с помощью субсидий <39>.

     
   ————————————————————————————————
   

<39> Janeba E. International Tax Competition. Tubingen: Mohr Siebeck, 1997; Janeba E. Tax Competition in Imperfectly Competitive Markets // Journal of International Economics, 1998. Vol. 44.

Специфическая форма фискальных экстерналий связана с тем, что введение одной из юрисдикций налога ведет к удорожанию продукции частной структуры для всех юрисдикций. В этом случае снижение налогов в ходе конкурентной борьбы может привести к установлению уровня налогообложения столь низкому, что это создаст для всех юрисдикций позитивные экстерналии в результате более низких цен. Конкуренция юрисдикций повышает общее благосостояние.

Нельзя забывать и о том, что страны взаимодействуют и с государствами "внешнего мира". Проблема конкуренции стран с различной степенью "открытости" по отношению друг к другу практически не рассматриваются. Существуют исследования, посвященные взаимодействию группы стран или регионов с "остальным миром", когда данная группа стран устанавливает единый внешнеторговый тариф по отношению к прочим странам, а налоговые ставки определяются децентрализованно. В результате уровень торгового тарифа существенным образом влияет на уровень ставок, которые могут установиться на неэффективно высоком или неэффективно низком уровне <40>.

     
   ————————————————————————————————
   

<40> Janeba E., Wilson J.D. Tax Competition and Trade Protection. NBER Working Paper N 7402, 1999.

В некоторых случаях участниками конкуренции становятся юрисдикции, сами включающие в себя множество регионов (например, федеративные государства). Две конкурирующие страны могут менять степень централизации производства общественных благ, учитывая экстерналии и используя, таким образом, децентрализацию как инструмент повышения своей привлекательности для частных структур. Если обе страны действуют нескоординированно, децентрализация может привести к повышению благосостояния обеих стран <41>.

     
   ————————————————————————————————
   

<41> Janeba E., Wilson J.D. Decentralization and International Tax Competition. CESifo Working Paper N 854, February 2003.

Однако наиболее реалистичной модификацией является "интеграция" модели налоговой конкуренции и "сортировки по Тибу". Мы по-прежнему предполагаем, что игроки являются однородными (концентрируя внимание в основном на конкуренции за фактор "капитал"), однако предполагаем, что "спрос" на отдельные "юрисдикции" связан как с уровнем налогообложения, так и с качеством общественных благ <42>.

     
   ————————————————————————————————
   

<42> Модель, анализирующая подобную схему организации общественного сектора, рассматривается в работе: Benassy-Quere A., Gobalraja N., Trannoy A. Tax Competition and Public Input. CEPII Working Paper 2005 - 08.

Данный подход, казалось бы, также позволяет прийти к выводу о существовании фискальной эквивалентности. Возможно даже, что при росте налогов и параллельном росте выпуска публичных благ произойдет приток капитала <43>. Однако в реальности результаты данного подхода куда менее оптимистичны, чем выводы моделей "сортировки по Тибу".

     
   ————————————————————————————————
   

<43> Bayindir-Upmann Th. Two Games of Interjurisdictional Competition When Local Governments Provide Industrial Public Goods // International Tax and Public Finance, 1998. Vol. 5.

Прежде всего выводы данного подхода справедливы в отношении общественных благ, инфраструктуры, а также некоторых институтов (например, права собственности). Если "в обмен" за налоги государством предлагаются, например, экологические стандарты, ситуация меняется. Они не связаны с "потреблением" корпорациями "благ", производимых государством, а вводятся исходя из ценностных оценок, господствующих в обществе. Конечно, частные структуры в принципе могут быть и заинтересованы в существовании государственных социальных систем, если они, например, повышают производительность труда в регионе, однако в этом отношении существует заметная неопределенность. Допущение выбора между "пакетами" благ и налогов не снимает угрозу со стороны конкуренции юрисдикций для распределительной политики в целях социальной справедливости. Более того, юрисдикция может привлечь инвестиции именно за счет недостаточной защиты прав работников и слабых социальных систем - т.н. социальный демпинг - или отсутствия защиты окружающей среды ("экологический демпинг") <44>.

     
   ————————————————————————————————
   

<44> См., напр.: Scharpf F. Balancing Positive and Negative Imtegration: The Regulatory Options for Europe. Max-Plank-Institut fur Gesellschaftsforschung Working Paper N 97/8, 1997; Strulik H. Fiscal Policy Reforms in a Global Economy // International Tax and Public Finance, 2002. Vol. 9; Rodemer H., Dicke H. Uber die korporative, liberale und sozialistische Position zum Vertragswerk von Maastricht und Amsterdam. Gegenbacher Arbeitspapier Nr. 5. Offenburg, 2001.

Помимо этого, возможно "недопроизводство" общественных благ, потребляемых экономическими субъектами со сравнительно более низкой мобильностью. "Принцип эквивалентности" устанавливается только для небольшой группы высокомобильных компаний. В результате межъюрисдикциональная конкуренция ведет к распределительным эффектам в пользу более мобильных субъектов. В конечном счете может возникнуть противоречие между принципами эффективности и справедливости <45>. Правда, этот эффект смягчается, если мобильные и немобильные факторы производства являются комплементарными <46>. Нельзя забывать, что социальная политика государства связана не только с перераспределением, но и со страхованием от возможных рисков экзогенных шоков. Конкуренция юрисдикций "размывает" основы такого страхования, однако при этом сама может являться механизмом, смягчающим риски <47>.

     
   ————————————————————————————————
   

<45> Наличие однозначной дилеммы "справедливость против эффективности" подвергается некоторыми авторами сомнению. Более эффективная экономика обеспечивает больший экономический рост и, соответственно, большее благосостояние всех граждан. Эта логика применима и к ситуации конкуренции юрисдикций. См.: Arnold V. Steuergerechtigkeit und internationaler Steuerwettbewerb. Diskussionsbeitrage Fachbereich Wirtschaftswissenschaft. 267. Fernuniversitat Hagen. 1999.

<46> Borck R. Fiscal Competition, Capital-Skill Complementarity, and the Composition of Public Spending. Mimeo, 2005.

<47> Wilson J.D., Wildasin D.E. Capital Tax Competition: Bane or Boon? The Office for Tax Policy Reseach Working Paper, August 2001.

Государства и регионы могут попытаться повысить привлекательность юрисдикции за счет "гонки субвенций". Постоянная необходимость наращивать субсидии может привести к последствиям, аналогичным "гонке до предела". Существуют сомнения в том, может ли юрисдикция (даже при краткосрочном успехе и притоке частных структур) реализовать свое преимущество в долгосрочной перспективе. Возможны и другие макроэкономические эффекты. Например, единственным результатом "гонки субсидий" может стать перераспределение ренты от "традиционного сектора" экономики к высокомобильным компаниям <48>. Реальной концентрации производства можно добиться только при сильных агломерационных эффектах, когда приход первых компаний повышает привлекательность юрисдикции для остальных инвесторов, в остальных случаях политика "перераспределения ренты" бесполезна. Проблема перераспределения ренты решается, если государство не может четко дифференцировать мобильные и немобильные фирмы. Однако в такой ситуации субсидии будут систематически предоставляться большему числу фирм, чем это необходимо для привлечения инвестиций.

     
   ————————————————————————————————
   

<48> Haaland J.I., Wooton I. International Competition for Multinational Investment. CEPR, 1998.

Вариантом противодействия "гонке субвенций" может стать еще большая децентрализация (уже на региональном и локальном уровне) с использованием принципа субсидиарности. Существуют и политико-экономические факторы, предотвращающие возникновение "гонки субвенций". Частные структуры могут опасаться возможных требований поддержать политику правительства в будущем. Для правительства же угроза состоит в том, что активное предоставление субвенций определенным фирмам приведет к "отождествлению" правительства и этой фирмы в глазах избирателей, что при экономических неудачах фирмы может стать фатальным.

Результатом конкуренции юрисдикций могут (и должны) стать изменения в структуре промышленности и экономики. Частично структурные изменения могут быть связаны с повышенным налогообложением низкомобильных факторов производства. Однако даже не рассматривая эту проблему, важно учесть, что, как и любой конкурентный процесс, межъюрисдикциональная конкуренция приведет к росту специализации <49>. Конкуренция юрисдикций становится фактором, "заставляющим" правительство развивать уже имеющиеся преимущества страны с целью привлечения инвесторов. В долгосрочном плане это может воспрепятствовать развитию новых инновационных отраслей, в настоящее время не привлекающих инвесторов, а также стать проблемой с точки зрения экономической безопасности. В настоящее время эмпирические исследования взаимосвязи структурных сдвигов и конкуренции юрисдикций для промышленно развитых стран не позволяют прийти к сколь бы то ни было четким выводам <50>.

     
   ————————————————————————————————
   

<49> Schaltegger S. Globalisierung und Standortwettbewerb. Schweizerische Akademie der technischen Wissenschaften, 2000.

<50> Ade F. How Fiscal Decentralization Influences Structural Change. Mimeo, 2007.

Результаты конкуренции юрисдикций варьируются в зависимости от того, перемещаются ли вместе с капиталом между странами их владельцы. Например, если речь идет о крупной корпорации, осуществляющей портфельные инвестиции за рубежом и в принципе заинтересованной только в их отдаче (доходе после уплаты налогов), вероятность "гонки до предела" выше. Напротив, в связи с тем, что для индивидуальных предпринимателей важны и производимые государством блага, конкуренция за ресурс "предпринимательство" снижает угрозу "гонки до предела" <51>. Конечно, такой анализ несколько упрощает позицию "заграничных получателей доходов от капитала" - ведь сами доходы детерминируются в том числе и производимыми государством благами.

     
   ————————————————————————————————
   

<51> Baldwin R., Forslid R. Tax Competition and the Nature of Capital. Geneva, Stockholm, 2002.

Наконец, существует широкий спектр проблем, которые могут быть связаны с разнообразными аналогами "провала рынка" для конкуренции юрисдикций. Их примером являются эффекты, аналогичные естественной монополии. Как уже говорилось, централизация экономической политики ведет к снижению издержек и, соответственно, делает децентрализацию неэффективной. Впрочем, в качестве естественной монополии могут рассматриваться не только отдельные блага с высокой экономией от масштаба при централизации, но и вообще все общественные блага и (частично) институты, поскольку они характеризуются нулевыми предельными издержками производства. Конкуренция же, как известно, влечет за собой установление цены блага равной предельным издержкам. Поэтому возможны два варианта: конкуренция юрисдикций приведет к установлению налогов на уровне, заведомо не покрывающем стоимость производства общественных благ, или даже в "конкурентных" условиях уровень "цен" на общественные блага устанавливается выше предельных издержек и поэтому не соответствует "конкурентному оптимуму" <52>. Данный вывод, однако, несколько упрощает структуру налогообложения и логику корпораций, для которых ухудшение качества производства общественных благ также являлось бы причиной "покинуть" юрисдикцию.

     
   ————————————————————————————————
   

<52> Apolte Th. Chancen und Risiken nationaler Wirtschaftspolitik bei hoher Kapitalmobilitat. Vortrag auf der Tagung des EIIW Potsdam, 24. April 1999; Apolte Th. How Tame Will Leviathan Become in Institutional Competition? // Public Choice, 2001. Vol. 107.

Существуют специфические "провалы рынка", свойственные только рынку общественных благ и институтов. Тот факт, что выбирать частным структурам приходится не между отдельными направлениями государственной политики, а между "политикой государства в целом", не может не рассматриваться как источник неэффективности, уменьшающий возможности адаптации к потребностям "стороны спроса" <53>. Впрочем, для производимых государством благ с ограниченным или полным отсутствием несоперничества негативные эффекты конкуренции юрисдикций ("гонка до предела") не проявляются, и государство может максимизировать благосостояние граждан. Этот вывод интуитивно понятен - ведь в этом случае уменьшается "специфика" деятельности государства по сравнению с деятельностью обычных предприятий <54>.

     
   ————————————————————————————————
   

<53> Klodt H. Globalisierung: Hintergrunde und Perspektiven // Der Burger im Staat 1999 Jg. 49. Heft 4.

<54> Apolte Th. Die okonomische Konstitution eines foderalen Systems. Tubingen: Mohr Siebeck, 1999. S. 96.

Появление пространственных экстерналий - возможности потребления благ, произведенных другими юрисдикциями или необходимости нести ущерб от политики других юрисдикций - также может привести к искажениям результатов конкуренции <55>. В принципе, рост пространственных экстерналий уменьшает стремление юрисдикций к снижению налогообложения, поскольку негативные пространственные экстерналии (от снижения выпуска общественных благ в соседних юрисдикциях) "перекрывают" позитивные фискальные экстерналии. В то же время увеличивается роль "проблемы безбилетника", создающей, по сути, аналогичные негативные явления.

     
   ————————————————————————————————
   

<55> Stehn J. Towards a European Constitution: Fiscal Federalism and the Allocation of Economic Competences. Kiel Working Paper N 1125, 2002; Soltweder R. Wettbewerb zwischen Regionen und zentral koordinierter Regionalpolitik // Weltwirtschaft, 1987. Bd. 1.

Некоторые исследователи полагают, что в условиях высокой мобильности капитала юрисдикции "сами" получают стимул к интернализации внешнего эффекта, то есть наблюдается своего рода аналог "теоремы Коуза" для конкуренции юрисдикций. Другие указывают, что достаточно широкий инструментарий доступного юрисдикциям налогообложения позволяет им самостоятельно "устранить" экстерналии.

Наконец, классическим примером провалов рынка является информационная асимметрия, свойственная и государствам, и гражданам, и корпорациям. На наш взгляд, информационная асимметрия куда в большей степени проявляется на "стороне предложения". Число юрисдикций ограничено (как правило, несколькими десятками). Поэтому частные структуры обладают широкими возможностями для тщательного анализа и сравнения. Число корпораций (даже крупнейших) несоизмеримо больше числа государств. Помимо этого, политическая сфера часто прозрачнее (как минимум, в промышленно развитых странах), чем сфера частного бизнеса.

Все сказанное свидетельствует о том, что основным нормативным выводом в отношении распределения налоговых полномочий с точки зрения модели налоговой конкуренции должна стать централизация налоговых полномочий. Впрочем, даже исходя из представления о "благожелательных" юрисдикциях, заинтересованных в благоприятном развитии экономики, их координация или централизация может оказаться нежелательной <56>.

     
   ————————————————————————————————
   

<56> Kehoe P.C. Policy Cooperation among Benevolent Governments May Be Undesirable // Review of Economic Studies, 1989. Vol. 56, N 2.

Еще более неоднозначные выводы следуют из модели "укрощения Левиафана", которую мы рассмотрим далее.

Итак, если в моделях налоговой конкуренции и "сортировки по Тибу" целью государства признается повышение уровня благосостояния населения, то политико-экономический подход трактует юрисдикции как аналог фирм, максимизирующих прибыль (налоговые поступления). Соответственно, как и в случае с частными рынками, желательным является ограничение (возможной) монопольной власти отдельных частных структур. Конкуренция юрисдикций и рост фискальных экстерналий может стать инструментом "укрощения Левиафана" - контроля за неэффективной государственной деятельностью.

Конкуренция юрисдикций действительно влечет за собой снижение налогового бремени, однако нормативная оценка подобных процессов в корне отличается от выводов "гонки до предела" - снижение налогов и стандартов оправданно, поскольку неэффективная политика привела ранее к их завышению <57>.

     
   ————————————————————————————————
   

<57> См.: Wohlgemuth M. Institutional Competition - Notes on Unfinished Area. Max-Plank-Institut zur Erforschung von Wirtschaftssystemen Diskussionsbeitrag, 06 - 1995; Boss A. Steuerharmonisierung oder Steuerwettbewerb? Kieler Arbeitspapier Nr. 1178, 2003; Dercks A. Redistributionspolitik und foderale Ordnung. Koln: Institut fur Wirtschaflspolitik, 1996; Schwarz G. Das Staatspflichtenheft und seine Begrenzungen durch direkte Demokratie und Systemwettbewerb // Vordenker einer neuen Wirtschaftspolitik, F.A.Z. Verlags-Bereich Buch, 2000; Mitchell D.E. A Tax Competition Primer: Why Tax Harmonization and Information Exchange Undermine America's Competitive Adventage in the Global Economy // The Heritage Foundation Backgrounder, 20.07.2001. Nr. 1460; Vedder R. Tiebout, Taxes amd Economic Growth // Cato Journal, 1990. Vol. 10, N 1; Streit M.E. Dimensionen des Wettbewerbs - Systemwandel aus ordnungsokonomischer Sicht. Max-Plank-Institut zur Erforschung von Wirtschaftssystemen Diskussionsbeitrag, 01 - 1995.

Однако вызывают сомнения вопросы, насколько эффективно конкуренция позволяет "укротить Левиафана" и бороться с "поиском ренты".

Во-первых, неясно, в какой мере экономические эффекты конкуренции повлияют на политическую жизнь, а значит, и на решения политиков. Политики в условиях демократии стремятся прежде всего к переизбранию, а оно определяется не только (и не столько) притоком и оттоком инвестиций <58>.

     
   ————————————————————————————————
   

<58> Mussler W., Wohlgemuth M. Institutionen im Wettbewerb - Ordnungstheoretische Anmerkungen zum Systemwettbewerb. Max-Plank-Institut zur Erforschung von Wirtschaftssystemen Diskussionsbeitrag, 05 - 1994.

На результаты конкуренции влияют также поведение бюрократии, стремящейся к максимизации бюджета, и "рациональное неведение" избирателей (в условиях демократических государств отдельный голос "весит" столь мало, что граждане не заинтересованы в приобретении информации о функционировании политической системы).

Иначе говоря, "провалы политического рынка" переходят в провалы рынка общественных благ и институтов <59>.

     
   ————————————————————————————————
   

<59> Kiwit D., Vogt V. Grenzen des institutionellen Wettbewerbs // Jahrbuch fur Neue Politische Oekonomie, 1998. Bd. 17.

Впрочем, данный аргумент не учитывает стремления чиновников и политиков к росту их влияния на международной арене - данный фактор скорее способствовал бы конкуренции юрисдикций.

Во-вторых, эффективность "укрощения Левиафана" также зависит от налоговой системы <60> и от проблем информационной асимметрии. Например, государство может, сокращая ставки налога, увеличивать налогооблагаемую базу, что не так "заметно" для инвестора.

     
   ————————————————————————————————
   

<60> Rauscher M. Leviathan and Competition among Jurisdictions: The Case of Benefit Taxation // Journal of Urban Economics, 1998. Vol. 44.

В-третьих, контроль эффективен при равенстве возможностей отдельных групп использовать механизмы "голоса" (влияния на политические процессы) и "выхода".

Эгоистичное государство может избежать нежелательных эффектов конкуренции юрисдикций, перенося бремя налогообложения на немобильные факторы производства, по отношению к которым оно остается монополистом на рынке общественных благ и институтов, а также ухудшая качество производимых для них общественных благ (это явление получило название "политических экстерналий конкуренции юрисдикций").

Теоретически можно было бы ввести запрет на "повышенное" налогообложение немобильных факторов и тем самым избежать угрозы. Однако подобный запрет не только нереалистичен, но и может оказаться неэффективным и привести к равновесию с недопроизводством общественных благ.

В-четвертых, мотивационная проблема может возникнуть и потому, что государственные структуры, как правило, распоряжаются не собственными, а "общественными" средствами и в меньшей степени заинтересованы в их рациональном использовании <61>. Это создает стимул к "гонке субвенций".

     
   ————————————————————————————————
   

<61> Benkert W. Interkommunale Konkurrenz: Formen, Ergebnisse und Bewertung von Wettbewerb im Staatssektor // Postlep R.-D. Aktuelle Fragen zum Foderalismus: Ausgewahlte Probleme aus Theorie und Politik des Foderalismus. Marburg: Metropolis. 1996.

Существует несколько разновидностей экономико-политического подхода, различающихся по числу учитываемых факторов, а также по "степени эгоистичности" государства в модели.

И. Парри <62> в своей модели учитывает ряд параметров, в том числе эластичность спроса и предложения капитала от ставки налогообложения, стратегическое поведение государства, а также эгоистичность его поведения (или, напротив, стремление к "общему благу"). Достоинством модели является отказ от однозначной трактовки государства как "благожелательного диктатора" или как Левиафана - в модель вводится параметр, показывающий вероятность того, что государство поведет себя эгоистично.

     
   ————————————————————————————————
   

<62> Parry I.W.H. How Large are the Welfare Costs of Tax Competition. Washington D.C., Resources for the Future Working Paper 01 - 28, 2001.

Результаты модели сильно варьируются в зависимости от переменных, однако в целом свидетельствуют скорее о небольших издержках налоговой конкуренции для благосостояния.

В других исследованиях <63> допускается существование двух типов политиков - "эгоистичных" и "альтруистичных", причем избиратели не могут отличить одних от других. Соответственно, встают две проблемы - отбора и дисциплины политиков. Результатом конкуренции юрисдикций становится повышение уровня благосостояния, если политики в основном альтруистичны, и снижение уровня благосостояния при доминировании политиков, заинтересованных в поиске ренты.

     
   ————————————————————————————————
   

<63> Besley T., Smart M. Does Tax Competition Raise Voters Welfare? London School of Economics. Mimeo, 2001.

Наконец, некоторые авторы предполагают, что политики стремятся к максимизации дохода не всех, а лишь определенных домашних хозяйств, владеющих факторами производства.

В целом, по мнению автора работы, сумма доходов факторов в условиях конкуренции юрисдикций не меняется, а лишь перераспределяется. Политика государства зависит от результатов этого перераспределения и направлена на "компенсацию" не соответствующих предпочтениям политиков перераспределительных эффектов.

Особой моделью является так называемая конкуренция расходов. В соответствии с ней эгоистичные политики могут расходовать бюджетные средства как на собственное благо, так и для производства общественных благ. Ставки налогообложения определяются гражданами юрисдикции (например, в результате референдума), а структура расходов (общественные блага/собственное благо политиков) - политиками. В условиях конкуренции политики будут заинтересованы в привлечении частных структур, поскольку это увеличит их налоговую базу и создаст дополнительные возможности для увеличения собственного благополучия. Однако для того, чтобы привлечь частные структуры, политики вынуждены увеличивать расходы на общественные блага, получая "меньший кусок большего пирога".

Результатом (в отличие от моделей "гонки до предела") становится рост расходов.

Казалось бы, модель свидетельствует о росте эффективности, однако опять-таки встает вопрос о том, на кого будут ориентированы расходы юрисдикции.

Конкуренция юрисдикций оказывает воздействие на равновесие политического рынка. Некоторые модели приходят к выводу, что в условиях внешнего "давления" межъюрисдикциональной конкуренции равновесие политического рынка (в попытке "компенсировать" снижение налоговых поступлений государства) сдвигается на левый фланг, что смягчает (хотя и не устраняет) возможные негативные эффекты конкуренции (как перераспределительные, так и недопроизводство общественных благ) - так называемая гипотеза компенсации.

Данный подход предполагает, что стремление избирателей к сохранению государственных субсидий и перераспределения определяет их выбор при голосовании. В определенной степени он противоречит выводу о "бессилии" государственной политики в условиях конкуренции юрисдикций.

С другой стороны, давление ухудшающейся экономической ситуации в стране вследствие "выхода" частных структур может сдвинуть политическое равновесие вправо, что лишь усилит эффект конкуренции юрисдикций.

Подобная ситуация может наблюдаться, если у власти уже находится левая партия и критика с правого фланга политического спектра будет связана с возможностями обеспечения более высоких темпов роста путем либерализации экономики. Возможна и ситуация, когда структура внутреннего политического рынка является олигополистической и вообще не претерпит изменений под влиянием конкуренции.

Впрочем, воздействие налоговой конкуренции различается в зависимости от существующих в юрисдикциях политических систем <64>.

     
   ————————————————————————————————
   

<64> Janeba E., Schjelderup G. The Welfare Effect of Tax Competition Reconsidered: Politicians and Political Institutions. Mimeo, 2006.

В политической сфере между гражданами и политиками существует проблема принципала и агента - граждане не знают, насколько результаты действий государства обусловлены его эгоистическим поиском ренты, а насколько - независящими от государства внешними обстоятельствами. В связи с этим открытость экономики, повышающая информационную прозрачность и открытость государств друг для друга, часто рассматривается как инструмент, дающий гражданам возможность "сравнивать" результаты различных юрисдикций и ориентироваться на них при реализации своего "голоса". Возникает "конкуренция образца" (yardstick competition) <65>, основанная на своего рода "политическом бенчмаркинге" <66>. В принципе аналогичная "конкуренция образца" может лежать и в основе поведения частных структур.

     
   ————————————————————————————————
   

<65> Wrede M. Yardstick Competition to Tame the Leviathan // European Journal of Political Economy, 2001. Vol. 17.

<66> Strassheim H. Der Ruf der Sirenen - Zur Dynamik des Politischen Benchmarkings. Wirtschaftszentrum Berlin fur Sozialforschung, Veroffentlichung der Reihe Regulierung der Arbeit FS II 01 - 201, 2001.

Нельзя, однако, забывать, что принципалом государства являются только граждане, и их интересам государство должно служить прежде всего. На рынке общественных благ и институтов фирмы представляют собой "клиентов" государства, а граждане - и "клиентов", и "акционеров" <67>.

     
   ————————————————————————————————
   

<67> Vanberg V. Burgersouverenitat und wettbewerblicher Foderalismus: Das Beispiel der EU. Freiburger Diskussionspapiere zur Ordnungsokonomik, 03/6, 2003.

Введение в модель как эгоистичных политиков, стремящихся к переизбранию, так и делимости капитала, позволяет оспорить вывод об эффективности возникающего равновесия.

Политики оценивают блага, связанные с их переизбранием (вероятность которого растет при приходе крупных концернов) выше, чем эффективность, поэтому склонны предлагать фирмам субсидии, превышающие величину привлекаемых инвестиций.

Наконец, важную роль могут сыграть издержки.

Мы уже говорили об "издержках" стороны спроса. В свою очередь, издержки "стороны предложения" складываются из издержек, связанных собственно с производством благ, а также трансакционных издержек (в свою очередь, включающих в себя издержки функционирования управленческого аппарата и координационные издержки, связанные, например, с переговорами между юрисдикциями).

При этом каждая из юрисдикций сталкивается с выбором: самостоятельно производить то или иное благо или закупать его (по мере возможности) у частной структуры, например, на основе принципа тендера (make or buy). Эти возможности могут быть реализованы как централизованно, так и децентрализованно. В конечном счете все издержки, возникающие в процессе конкуренции юрисдикций, несут частные структуры - ведь расходы юрисдикций оплачиваются из их налогов. В условиях эгоистичного государства эффективность государственных структур зависит от размеров инвестиций частных структур в "голос" или "выход". Издержки стороны спроса возрастают с ростом размера юрисдикций, в отношении издержек стороны предложения требуется индивидуальный подход.

Специфика конкуренции юрисдикций состоит в том, что государства для привлечения мобильных факторов производства модифицируют и институциональные среды, институты сами влияют на уровень издержек (прежде всего трансакционных), которыми сопровождается конкуренция юрисдикций.

Некоторые авторы утверждают, что спрос на институты определяется их способностью минимизировать трансакционные издержки или "перекладывать" издержки на других субъектов экономики. Предложение институтов со стороны эгоистических государственных структур определяется величиной издержек, затрачиваемых на "производство" институтов и контроль за их соблюдением.

Однако подобный подход несколько упрощенно рассматривает поведение государственных структур, которые могут не только влиять на перераспределение ренты и издержек, но и сами извлекать ренту из создаваемых ими институтов.

Основной вывод модели "укрощения Левиафана" с точки зрения миграции налогового дохода состоит в том, что налоговая база "перетекает" в юрисдикции, реализующие сравнительно более "качественную" экономическую политику и в меньшей степени вовлеченные в перераспределительную активность и поиск ренты.

Соответственно, нормативный вывод модели связан с представлением о целесообразности децентрализации налоговой системы. Если исходить из преимущественно эгоистичного характера поведения правительства, позитивные эффекты конкуренции юрисдикций могут "перевесить" негативные эффекты экстерналий <68>. Подробнее этот вопрос рассмотрен ниже.

     
   ————————————————————————————————
   

<68> См.: Eiiiffinger S.C.V. Tax Competition and Price Transparency within the European Union: Theory and Some Evidence. Tilburg, 2002; Mussler W. Systemwettbewerb als Integrationsstrategie der Europaischen Union // Streit M.E., Wohlgemuth M. (Hrsg.) Systemwettbewerb als Herausforderung an Politik und Theorie. Baden-Baden: NOMOS Verlag, 1999.

Однако, как ни странно, и теория налоговой конкуренции, и модель "укрощения Левиафана" предлагают одинаковые выводы с точки зрения наиболее реалистичного развития организации налоговой системы. Обе теории исходят из формирования юрисдикциями налогового картеля, то есть максимальной централизации налоговых полномочий.

С точки зрения теории налоговой конкуренции это связано со стремлением к интернализации экстерналий. Модель "укрощения Левиафана" рассматривает подобное поведение как результат стремления к снижению "давления" на чиновников и политиков со стороны мобильных структур и повторной "монополизации" рынка общественных благ и институтов <69>.

     
   ————————————————————————————————
   

<69> См.: Benson B.L. Interstate Tax Competition: Incentives to Collude and Federal Influence // Cato Journal, 1990. Vol. 10, N 1; Figura P.O. European Union Tax Rate Harmony: An Unattainable and Detrimental Goal // New England Journal of International and Company Law, 2002. Vol. 8, N 1.

Тем не менее современные исследования позволяют с уверенностью говорить о том, что результатом подобных согласований может быть исключительно неустойчивый картель.

Причинами возможных сложностей являются:

- возникновение преимуществ для юрисдикций, не присоединившихся к картелю, и связанная с этим так называемая проблема безбилетника;

- существование перераспределительных эффектов в виде "трансфертов" от более успешных юрисдикций к менее успешным, препятствующих согласованию;

- затраты на переговоры и согласование (издержки поиска консенсуса) при создании картеля (по сравнению с решениями об открытии рынков) <70>;

- "ликвидация" возможного "ценового" ("налогового") картеля юрисдикций за счет роста "неценовой" конкуренции между его участниками (конкуренции качества общественных благ, субсидий, инвестиционных кредитов, инфраструктуры и др.);

- конфликтный характер формирования самого картеля, представляющий по сути дела альтернативную форму конкуренции юрисдикций и ведущий в результате к сходным эффектам <71>.

     
   ————————————————————————————————
   

<70> Scharpf F. Mehrebenenpoltik im vollendeten Binnenmarkt. Max-Plank-Institut fur Gesellschaftsforschung Working Paper N 94/4, 1994.

<71> Например, в работе Chisik R., Davies R.B. Asymmetric FDI and Tax-Treaty Bargaining. Theory and Evidence. University of Oregon. Mimeo, 2001 - подобная логика применяется к анализу налоговых соглашений.

Наконец, не будем забывать и про критическую значимость условия симметричности государств, участвующих в картеле, в то время как в реальном мире обычно взаимодействуют асимметричные юрисдикции <72>.

     
   ————————————————————————————————
   

<72> Kothenburger M. International Tax Competition: A Federal Approach. Universitat Padeborn, Diss. 2000, p. 176.

Некоторые авторы выступают с гипотезой о принципиальном отсутствии в государственном секторе стремления к формированию картелей - наоборот, кооперация представляет собой, скорее, вынужденные исключения <73>.

     
   ————————————————————————————————
   

<73> Любопытно в этой связи упомянуть работу Whalley J. Puzzles Over International Taxation of Cross-Border Flows of Capital Income. NBER Working Paper N 8662, 2001, автор которой, исследуя систему соглашений об избежании двойного налогообложения капитала, приходит к выводу, что эта система не соответствует моделям налоговой конкуренции и характеризуется высокой степенью координации. Таким образом, можно предположить, что если координация уже установилась, то впоследствии вновь дестабилизировать систему достаточно сложно.

На наш взгляд, данный подход нуждается в эмпирическом обосновании.

Таблица 1 подводит итоги сравнительного анализа трех основных подходов, связанных с миграцией налогового дохода и распределением налоговых полномочий.

Таблица 1. Сравнительный анализ основных подходов,

связанных с миграцией налогового дохода и распределением

налоговых полномочий

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
   

Модель Миграция Оптимальное Распределение

налогового дохода распределение налоговых

налоговых полномочий

полномочий в результате

переговоров групп

интересов

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
   

Сортировка Концентрация Децентрализация Децентрализация

по Тибу налогового дохода в соответствии

в соответствии с соотношением

с предпочтениями отдачи

от производства

общественных благ

и разнородности

Налоговая Общее снижение Централизация Неустойчивый

конкуренция налогового дохода; налоговый картель

перенос бремени

на крупные

юрисдикции и

на немобильные

факторы, а также

концентрация

налогового дохода

в агломерациях

"Укрощение Снижение Децентрализация Неустойчивый

Левиафана" налогового дохода налоговый картель

в соответствии

с предпочтениями

индивидов

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
   

Источник: составлено автором.

Конечно, рассмотренные нами модели носят в основном теоретический характер. Если исследования налоговой конкуренции и "укрощения Левиафана" хотя бы ориентируются на прикладные вопросы, то модели "сортировки по Тибу" часто носят сугубо абстрактный характер.

Однако мы все же можем сделать определенные выводы, представляющие интерес для российской экономики.

При этом мы сосредоточимся в основном на внутренней налоговой конкуренции. Конечно, последняя является весьма ограниченной, однако, по всей видимости, все же может оказать определенное влияние.

С точки зрения миграции налогового дохода прежде всего необходимо отметить, что основополагающий механизм "сортировки по Тибу" - высокая мобильность отдельных граждан и домохозяйств - в России серьезно ограничен как высокими издержками и информационной непрозрачностью, так и сохраняющимися административными барьерами. В то же время традиционно господствуют представления о высокой разнородности предпочтений населения России (обычно указывается на размеры страны или на ее многонациональный характер).

Мы не располагаем эмпирическими подтверждениями данного вывода, однако, если допустить, что он хотя бы частично соответствует реальности, то едва ли следует ожидать полной адаптации миграции налогового дохода к потребностям населения.

Несколько более реалистичной является картина мира, предложенная теориями налоговой конкуренции и "укрощения Левиафана".

Миграция крупных налогоплательщиков в определенных случаях становится фактором, влияющим на политику национальных органов власти. Правда, во многих случаях она обусловлена (особенно для крупнейших компаний) внеэкономическими соображениями.

Наконец, в России присутствуют эффекты агломерации и концентрации налогового дохода в ведущих центрах: в Москве собирается порядка 20% всего налогового дохода в России, что более чем в 2000 раз превышает поступление налогов в регионе, занимающем по этому показателю последнее место, - Усть-Ордынском Бурятском округе.

Что касается распределения налоговых полномочий, то уже указанный аргумент высокой разнородности (как с точки зрения предпочтений, так и подверженности разнообразным внешним шокам) является фактором, свидетельствующим в пользу децентрализации. Это же касается и аргументов "укрощения Левиафана", важных в связи с низкой степенью контроля за органами власти во многих регионах. В то же время в такой ситуации не исключена угроза "гонки до предела", эффекты которой, впрочем, могут оказаться более слабыми, чем выгоды от "укрощения Левиафана". В то же время эффективный режим конкуренции юрисдикций требует четкой спецификации прав собственности - доходных и расходных полномочий и обязательств регионов.

Наибольший интерес, на наш взгляд, представляет последний аспект, то есть эндогенное формирование налогового режима в России.

Работ, посвященных экономическому анализу переговоров о распределении полномочий между уровнями власти, крайне мало <74>. Между тем описанные нами модели позволяют сделать определенные выводы и в данной области. С точки зрения "сортировки по Тибу" возможно было бы ожидать наибольшей децентрализации (то есть или "распределения" налогового дохода в пользу местных органов власти, или сравнительно большой доли консолидированного регионального бюджета по сравнению с федеральным) в регионах со сравнительно высоким уровнем "разнородности предпочтений" - или внутренним (скажем, высокой национальной фрагментацией), или по отношению к России в целом (скажем, национальных республиках).

     
   ————————————————————————————————
   

<74> См., напр.: Дементьев В.В. Распределение правомочий между государством и регионами: институциональный аспект. Доклад на конференции "Россия: Варианты институционального выбора", 2006; Саввин А.М. Административно-территориальная реформа в России и политическая теорема Коуза // Экономический вестник РГУ, 2005. Т. 3, N 4.

Теория налоговой конкуренции и "укрощения Левиафана", наоборот, позволяет предположить, что регионы в определенных ситуациях будут стремиться делегировать полномочия и доходы федеральному центру с целью избежать конкурентного давления.

Последний факт достаточно сложно оценить с учетом общей слабости конкуренции юрисдикций в России и непрозрачности решений в области налогообложения. Однако предположения о сравнительно большей децентрализации могут быть подвергнуты тестированию. Наши эконометрические исследования, однако, свидетельствуют о смешанных результатах.

Действительно, в 1995 - 2003 гг. республики при прочих равных пользовались большей налоговой децентрализацией. В России регионы со сравнительно большой долей русского населения, напротив, при прочих равных характеризуются большей долей налогового дохода в распоряжении бюджета субъекта федерации <75>. Мы не находим никакого подтверждения в пользу большей "внутренней" налоговой децентрализации в регионах с большей этнолингвистической фракционализацией.

     
   ————————————————————————————————
   

<75> Libman A., Feld L.P. Strategic Tax Collection and Fiscal Decentralization: The Case of Russia. Mimeo, 2007. Причины такой ситуации разнородны. В нашей работе мы попытались понять, как конкуренция юрисдикций влияет на распределение налогового дохода. Конечно, существует и обратный "канал" воздействия - влияние распределения налоговых полномочий и миграции доходов на структуру налоговой конкуренции. Например, в России особенности централизованного федерализма ведут к формированию специфической "неформальной" конкуренции в сфере налогообложения (т.н. неформальная налоговая конкуренция). Однако данный вопрос требует самостоятельного исследования. А.М.Либман К. э. н., старший научный сотрудник Института экономики РАН, докторант Маннгеймского университета (Германия) Подписано в печать 15.06.2007 ————