"Налоги и налогообложение", 2007, N 6

НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА: ПЕРВЫЙ ШАГ НА ПУТИ К ПОЛУРАСПАДУ

Настоящая статья подготовлена

по материалам выступления

на пресс-конференции и пленарном заседании

III Всероссийского налогового форума:

"Налоговая система России

и развитие предпринимательства.

Взгляд бизнеса".

(27 марта, 3 апреля 2007 г., Москва, ТПП РФ)

На сегодняшний день российская налоговая система находится в ужасном состоянии. За последние 2 года она не только не стала совершенствоваться дальше, но и переходит в стадию деградации. Это видно по тому, как изменяется налоговое законодательство, какие "заплатки" ставятся в отдельные нормы. Они абсолютно не систематизированы и уж точно не имеют серьезного экономического обоснования. И, что самое печальное, мне кажется, что у правительства нет программы по ее реформе. По крайней мере, программы как набора последовательных действий, направленных на достижение конкретной цели. То, что сегодня представлено как "основные направления налоговой политики", - это просто набор разрозненных методов, неоднократно отвергавшихся еще три-пять лет назад. Как говорится, "о чем вспомнили, то и написали". В одном и том же документе можно встретить прямо противоположные предложения: например, говорится о необходимости упрощения налоговой системы и о том, что больше не нужно кардинально менять налоговую систему, а чуть далее появляется предложение ввести консолидированную налоговую отчетность по налогу на прибыль.

Те методы, которые предлагаются сегодня, не могут решить проблемы со сбором налогов, а также реформирования налоговой системы в целом. В случае реализации этой программы налогоплательщики так и не получат налоговую систему, которая не будет препятствовать их бизнесу, но и налоговые органы не смогут эффективно осуществлять надзор. Вот это, конечно, печально.

Сегодня я хотел бы обратить внимание на одну проблему - взимания в России НДС. Налог на добавленную стоимость - наиболее важный для федерального бюджета налоговый источник, поскольку позволяет государству аккумулировать более 2 трлн руб. (именно такая сумма закреплена в Федеральном законе "О Федеральном бюджете на 2007 год"). Не удивительно, что в таких условиях Правительство РФ уделяет повышенное внимание проблемам собираемости этого налога, однако именно его собираемость в 2006 г. вызывала серьезную обеспокоенность, а темпы сбора налога в 2007 г. ужасающе низки.

В 2006 г. согласно Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2006 год" предполагалось собрать "внутреннего" НДС на сумму 1 трлн 123 млрд руб. Уже к осени 2006 г. стало ясно, что план выполнить не удастся, и бюджетное задание по НДС путем изменений Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" было сокращено до 958 млрд руб., то есть на уровне 85% от первоначальных прогнозов. Но даже и этот "облегченный" план не был выполнен, и, по данным ФНС, "внутренний" НДС в 2007 г. собран в размере 924 млрд руб. Мы помним, как в прошлом году налогоплательщики столкнулись с тем, что, выполняя заявленный план, к ним приходили налоговые инспектора и просили иногда ласково, иногда грубо: "Заплатите, пожалуйста, НДС, пусть даже в счет будущих периодов, но главное, чтоб мы сегодня могли хоть что-то показать в бюджете...". Такая практика, конечно, отдаляет нашу налоговую систему от цивилизованных систем налогообложения и превращает процесс налогового контроля в сбор дани.

Во многом столь неутешительная картина со сбором налога в прошлом году объясняется произошедшей в 2005 г. реформой порядка исчисления и уплаты НДС, которая по объективным причинам предполагает некоторое снижение поступлений в бюджет, особенно в ходе так называемого переходного периода. Пожалуй, единственным вопросом остается: почему уже после принятия Федерального закона от 22 июля 2005 г., который ознаменовал переход на метод начисления, Правительство РФ внесло в Думу проект бюджета на 2006 г., предполагающий увеличение сбора налога на 50% (первоначально в тексте Закона о федеральном бюджете на 2005 год предполагалось собрать 713 млрд руб., а в 2006 - уже 1 трлн 123 млрд руб.).

Многочисленные попытки усовершенствовать юридическую конструкцию НДС не смогли, как показывает практика, решить наиболее острые проблемы исчисления налога, и по-прежнему механизм уплаты НДС вызывает справедливые упреки и налогоплательщиков, и контролирующих органов. Грандиозная реформа НДС, проведенная в прошлом 2005 г., на мой взгляд, не сумела разрубить гордиев узел противоречий в правовой регламентации отношений по уплате НДС. Решение одних проблем сопровождаются появлением новых, ранее неизвестных, а попытки законодательным путем бороться с недобросовестными налогоплательщиками традиционно сопровождается появлением колоссальных неприятностей у законопослушных налогоплательщиков. Вместе с тем основные проблемы налога на добавленную стоимость по-прежнему не решены, а налогоплательщики, особенно те, кто занят в производственной сфере, справедливо называют НДС в числе налогов, мешающих развитию бизнеса в России.

Почему же с каждой реформой НДС количество проблем у этого налога не уменьшается, а увеличивается?

НДС является достаточно сложным налогом, и, конечно же, не следует ожидать, что его правовая регламентация может быть примитивно простой. Но российский налог на добавленную стоимость отличается тем, что вся его юридическая конструкция пронизана духом борьбы с "больно умными налогоплательщиками", которые, перестраивая свои хозяйственные связи, находят способ минимизировать платежи. Эта борьба не достигает своей цели, поскольку налоговые мошенники находятся вне поля зрения фискальных органов, зато многомиллионная армия законопослушных налогоплательщиков регулярно включается в увлекательную игру "русская налоговая рулетка", пытаясь отгадать, как государство на этот раз хочет взимать налог на добавленную стоимость.

В 2003 г., когда я еще был руководителем департамента налоговой политики Минэкономразвития и тогда участвовал в формировании позиции правительства, было поставлено 3 задачи, которые нужно было решать. Первая - это усовершенствование процедур налогообложения НДС по капитальному вложению. Вторая - это усовершенствование порядка применения нулевой ставки и последующего возмещения НДС. И, наконец, решение вопроса налогообложения авансовых платежей.

За прошедшие три года только проблема вычетов по капитальному строительству была более или менее решена. Остальные проблемы не решены.

Применение нулевой ставки по-прежнему является наиболее болезненной темой для налогоплательщиков. Введение единой налоговой декларации без какого-либо серьезного пересмотра подходов к обоснованию этой ставки не упростили жизнь экспортерам. Более того, объединив "обычную" декларацию с "нулевой", законодатель "перемножил" проблемы, присущие одной и другой декларации. То есть так же, как и раньше, подача декларации, в которой заявлена нулевая ставка, сопровождается подачей огромного объема документов, а учитывая, что методология исчисления "внутреннего" НДС предполагает подачу множества уточненных деклараций за один и тот же период, эти документы теперь надлежит представлять к каждой уточненной декларации, даже если обороты по нулевой ставке в декларации не меняются. Отмена налогообложения авансов также принимает уродливую форму. Изменив в 2005 г. термин "авансы" на "предварительную оплату", законодатель не решил ни одной проблемы, ради которой налогоплательщики добивались отмены налогообложения авансов, а налогоплательщики, имеющие длительный производственный цикл (ради которых реформа налогообложения авансов и затеяна), обрели новые проблемы - они в отличие от иных налогоплательщиков вправе применять вычеты только после фактической реализации произведенной продукции. То есть по-прежнему налогоплательщики вынуждены кредитовать государство, лишаясь тем самым оборотных средств.

Переход на метод начисления, который по идее должен был упростить жизнь налогоплательщиков, сопровождается новыми проблемами. Прежде всего следует отметить изощренное толкование Минфином России понятия "отгрузка". Отгрузка, по мнению Минфина, - это не дата перехода прав собственности на товар, а "дата первого по времени составления первичного документа, оформленного на покупателя (заказчика), перевозчика (организацию связи) для доставки покупателю". То есть в ряде случаев налоговая база образуется еще задолго до появления объекта налогообложения, что само по себе абсурдно.

Отменив фактическую уплату налога поставщикам материальных ресурсов, законодатель сохранил право налоговых органов признавать вычет необоснованным из-за малейшей ошибки в счете-фактуре. Необоснованно широкий перечень реквизитов, содержащихся в счете-фактуре, нарушение которых лишает налогоплательщика права на вычет, позволяет на законных основаниях лишать вычета добросовестного налогоплательщика, даже если эта ошибка никак не сказывается на эффективности налогового контроля и уж точно не свидетельствует о фиктивности сделки.

Но, пожалуй, все недостатки НДС меркнут на фоне принятой в 2005 г. и вступившей в действие нормы п. 4 ст. 168 НК РФ, согласно которой при осуществлении товарообменных операций, зачетов взаимных требований, при использовании в расчетах ценных бумаг сумма налога, предъявляемая налогоплательщиком покупателю товаров (работ, услуг), имущественных прав, уплачивается налогоплательщику на основании платежного поручения на перечисление денежных средств. Проблема даже не в том, что в отличие от иных налогоплательщиков, перешедших на метод начисления, эта группа налогоплательщиков вернулась на изощренный кассовый метод, а в том, что эта норма означает постоянную корректировку сумм вычетов в отдельных налоговых периодах, поскольку изначально правомерно принятый вычет впоследствии может быть признан неправомерным, поскольку покупатель расплатился в неденежной форме. В свою очередь, такая методология увеличивает и доводит до абсурда количество уточненных деклараций, которые подаются налогоплательщиками по одному и тому же налоговому периоду. Налоговые органы и налогоплательщики "тонут" в уточненных налоговых декларациях, проклиная тех, кто придумал бороться с бартером.

Следует отметить, что реформа НДС 2005 г. была фактически проведена не по воле законодателя - Федерального Собрания РФ, а в условиях жесточайшего давления со стороны Правительства РФ, несмотря на призывы депутатов еще раз оценить все те неблагоприятные последствия, которые порождает эта реформа.

Накапливающиеся и приумножающиеся проблемы НДС заставляют налогоплательщиков искать новые способы борьбы с законодательством. Дробление бизнеса ради того, чтобы воспользоваться упрощенной системой, поиск "удобных" налоговых инспекций, которые готовы сквозь пальцы смотреть на несоответствие реальной хозяйственной деятельности требованиям налоговых законов, наконец, возродившийся ажиотажный спрос на услуги фирм-однодневок - все это последствия необдуманных нововведений в гл. 21 НК РФ.

В этой связи, конечно же, проблема, которую сегодня представляет собой налог на добавленную стоимость, является реальным препятствием для развития бизнеса. Несмотря на неоднократные видимые попытки совершенствования НДС, юридическая конструкция этого налога каждый раз становится все хуже и хуже. И мне уже страшно сегодня говорить о необходимости реформировать НДС, потому что я представляю, что за этим последует.

Сегодня звучит много предложений о том, как можно реформировать НДС. Наиболее экзотическим, на мой взгляд, является предложение об отмене НДС и замене его на налог с продаж. Я готов понять идеологов такой реформы в части отмены НДС, потому что перечень проблем, которые мною сейчас названы, не позволяют сегодня нормально исчислять и уплачивать этот налог. Но я категорически отвергаю возможность введения в России налога с продаж. Не хочу сегодня тратить время, чтобы обсуждать недостатки этого налога, но я всецело уверен, что если будет введен налог с продаж, то от этого проиграют все. Прежде всего бюджет лишится стабильных доходных источников - налог с продаж никогда не позволит собрать даже одного триллиона рублей; во-вторых, мы загоним всю розничную торговлю в теневой сектор; в-третьих, вместо судебных споров о возмещении НДС мы получим не меньшее количество дел, связанных с определением, что же конкретно следует считать "розничной продажей".

Но можно ли спасти НДС? На мой взгляд, можно. Накопившиеся проблемы с НДС, которые медленно, но верно подводят этот налог к опасной черте, за которой отмена НДС будет единственным способом спасти экономику страны, обусловлены не природой этого налога, а исключительно ошибками, допущенными при формировании юридического состава налога. Пока не поздно, надо избавиться от балласта, мешающего нормально существовать НДС, иначе через какое-то время остановить процесс отмены НДС будет уже невозможно.

М.Ю.Орлов

Председатель Экспертного совета

по налоговому законодательству

Комитета Государственной Думы

по бюджету и налогам

Подписано в печать

15.06.2007

————