"Налоги и налогообложение", 2007, N 5

О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПЛАТЕЖЕЙ

ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" было отмечено, что "использование природных ресурсов в России регулируется устаревшей законодательной и нормативно-правовой базой, созданной в начальный период экономических реформ. Законодательство построено по отраслевому принципу и представляет собой каркас из числа базовых Законов ("О недрах", Лесной кодекс, Водный кодекс и др.), слабо увязанных между собой идеологически, действующих обособленно и не обеспечивающих единый системный подход к рациональному и эффективному природопользованию. Многие стороны практической деятельности остаются не охваченными законодательным регулированием, нормативно-правовое поле перегружено подзаконными актами невысокого качества" <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации" / Под общей редакцией С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2006.

Данная проблема достаточно широко обсуждалась и в профессиональной печати. Особо можно выделить работы М.С. Мухина <2>, В.В. Петрунина <3>, Ю.В. Пудыча <4>.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Мухин М.С. О правомерности взимания платы за загрязнение окружающей природной среды и полномочиях контролирующих органов // Налоговые споры. 2005. N 4. С. 51 - 55; N 5. С. 57 - 64.

<3> Петрунин В.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду в 2006 году // Финансы. 2006. N 4. С. 25 - 30.

<4> Пудыч Ю.В. Надо ли перечислять плату за загрязнение окружающей среды? // Главбух. 2005. N 16. С. 76 - 80.

Однако до настоящего времени этот вопрос остается нерешенным. Данное обстоятельство приводит не только к многочисленным судебным разбирательствам между плательщиками и представителями государственных органов, но и к прямым потерям бюджетной системы.

В 90-е годы в России была создана система экологических платежей и внебюджетных экологических фондов, которая решала природоохранные задачи.

Как известно, ст. 20 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" была установлена платность природопользования, в том числе за загрязнение окружающей природной среды. В целях регулирования воздействия хозяйственной деятельности на окружающую природную среду и сохранения благоприятной окружающей природной среды предусмотрено нормирование, которое заключается в установлении нормативов качества окружающей природной среды, нормативов допустимого воздействия. Нормативы допустимого воздействия являются основой для оценки воздействия на окружающую природную среду, расчета платежей и штрафов.

28 августа 1992 г. Правительством Российской Федерации было принято Постановление N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Взимаемые средства перечислялись в бесспорном порядке в размере 10% в федеральный бюджет и администрировались налоговыми органами. Соответственно, 90% администрировалось Госкомэкологией России и зачислялось на специальные счета внебюджетных экологических фондов, а затем целенаправленно расходовалось на природоохранные цели.

В 2001 г. внебюджетные экологические фонды были упразднены, и платежи за загрязнение окружающей среды стали перечисляться Федеральным казначейством в федеральный бюджет (19%) и бюджеты субъектов Российской Федерации (81%). Налоговые органы стали единолично осуществлять учет платежей за загрязнение окружающей среды и контроль за полнотой и своевременностью поступления данных платежей.

Можно считать, что подобное развитие бюджетного и налогового законодательства привело лишь к увеличению противоречивости некоторых положений Постановления Правительства Российской Федерации N 632. Принятие Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" не внесло никаких изменений в регулирование экологических платежей. Фактически они лишь получили несколько измененное название - "плата за негативное воздействие на окружающую среду".

Дискуссии о правовом характере платы за негативное воздействие на окружающую среду обусловлены судебными актами Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, в которых этому платежу были даны взаимоисключающие оценки. Верховный Суд Российской Федерации Решением от 28 марта 2002 г. N ГКПИ 2002-178 признал недействующим и не подлежащим применению Постановление Правительства Российской Федерации N 632 исходя из того, что плата по сути является налогом и, соответственно, должна устанавливаться законом.

Однако в соответствии с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. N 284-О Постановление Правительства Российской Федерации N 632 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 14 июня 2001 г. N 463) сохраняет силу и подлежит применению, а платежи за загрязнение окружающей среды признаны платежами неналогового характера.

Стоит обратить внимание и на некоторую терминологическую путаницу, которая несомненно влечет определенные юридические последствия. Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632, регулирующем порядок платежей, говорится о плате за загрязнение окружающей природной среды. В то же время в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ речь идет о плате за негативное воздействие на окружающую среду.

В результате сложившейся ситуации с 2004 г. налоговые органы не производят администрирования рассматриваемых платежей. Однако вопрос о передаче функций по контролю за полнотой и своевременностью поступления платежей за загрязнение окружающей среды вовремя решен не был. Только Федеральным законом от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" функции администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору. Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации и с целью реализации поставленных задач по администрированию поступлений в бюджеты Российской Федерации в части платы за негативное воздействие на окружающую среду, возложенных на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, был доработан Порядок определения платы за негативное воздействие на окружающую среду и подготовлен соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 года N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия".

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору предложила рассмотреть и принять решение по двум основным направлениям совершенствования системы платежей. Первое направление - тактическое, ориентированное на уточнение действующего порядка, обеспечение выполнения заданий, предусмотренных федеральным бюджетом на 2005 г. Второе направление - стратегическое, определяющее совершенствование системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Материалы к заседанию Правительства Российской Федерации 3 марта 2005 г. Пресс-релиз // www.government.gov.ru.

Основные изменения и дополнения, внесенные в текст проекта постановления, касались следующих положений:

- уточнены плательщики платы (к ним отнесены юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность, которая оказывает негативное воздействие на окружающую среду);

- определен порядок администрирования платы (постановка на учет плательщиков; порядок начисления и внесения платы; механизм зачета и возврата излишне уплаченных платежей; санкции за неплатеж (пени, суд));

- определен порядок контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платы;

- определены отчетный период взимания платы и сроки ее внесения в бюджеты всех уровней;

- заложены экономические стимулы для осуществления природоохранных мероприятий за счет собственных средств плательщика посредством зачета произведенных затрат на эти цели;

- предусмотрено право уполномоченных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор в области охраны окружающей среды, производить корректировку платы с учетом освоения плательщиком средств на выполнение природоохранных мероприятий;

- введена система принудительного взыскания платы за неявку для постановки на учет плательщиков и отказ от внесения платы;

- определены полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по начислению пеней за несвоевременное внесение платы и взысканию платы по решению суда в отношении плательщиков, не исполняющих обязанности по ее внесению в доход бюджета.

Однако данные изменения не приняты до настоящего времени. В результате актуальным и в 2007 г. остается вопрос о правомерности взимания платы за загрязнение окружающей природной среды и о полномочиях органов, осуществляющих ее администрирование.

Совместным Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации от 22 ноября 2005 г. N 313/143н признан утратившим силу Порядок направления 10 процентов платы за загрязнение окружающей природной среды в доход федерального бюджета, утвержденный Минприроды России N 04-15/61-638, Минфином России N 19, Госналогслужбой России N ВГ-6-02/10 от 3 марта 1993 г. Это был единственный документ федерального уровня, который устанавливал один из существенных элементов платы - сроки ее внесения.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 27 января 2006 г. N 49 природопользователям были рекомендованы конкретные сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду по итогам IV квартала 2005 г., а также по итогам I - IV кварталов 2006 г. Еще одним Приказом этой службы - от 23 мая 2006 г. N 459 были утверждены форма расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду, Порядок заполнения и представления формы расчета. А немного позднее Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 июня 2006 г. N 557 установлен срок платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Несмотря на то что данные Приказы зарегистрированы в Минюсте России, их наличия далеко не достаточно для полноценного осуществления администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджетную систему Российской Федерации. Возложение на природоохранные органы несвойственных им функций приводит не только к ослаблению их деятельности по основной цели их создания, но и к значительным потерям доходов бюджетной системы.

Кроме того, каждый плательщик платы за негативное воздействие на окружающую среду знает, что данный платеж не входит в систему налогов и сборов, в связи с чем взимание за просрочку его внесения (неуплату, неполную уплату) пеней и штрафов, предусмотренных Налоговым кодексом, неправомерно. В свою очередь, природоохранное законодательство не предусматривает каких-либо мер ответственности за данные нарушения.

Единственной мерой воздействия на неплательщиков является предусмотренная с января 2006 г. административная ответственность по новой ст. 8.41 "Невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую природную среду" КоАП РФ, введенная Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. N 183-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях". Штрафы, установленные данной статьей, составляют от 30 до 60 МРОТ (от 3000 до 6000 руб.) для должностных лиц и от 500 до 1000 МРОТ (от 50 000 до 100 000 руб.) для юридических лиц.

Однако трудно надеяться, что данная норма может быть качественным инструментом администрирования, поскольку, во-первых, за однодневную просрочку платежа она выглядит чрезмерной, а во-вторых, при отсутствии в статье прямого указания на то, что размер ответственности как-то зависит от размера вины (или ущерба), размеры штрафов будут малообъективны.

Следует также признать, что в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 (в том числе и с последующими изменениями и дополнениями), она не имеет прямых полномочий ни по нормативно-правовому регулированию в вопросах взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, ни по контролю за полнотой и своевременностью ее уплаты. В Положении данные полномочия можно определить только косвенно по пунктам, в которых Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает нормативно правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности и осуществляет иные полномочия, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Данное обстоятельство объясняется тем, что полномочия администрирования платы определяются и регулируются бюджетным законодательством, а полномочия контроля - природоохранным законодательством.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в действующей редакции) администраторы поступлений в бюджетную систему Российской Федерации должны осуществлять в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Таким образом, начиная с 1 января 2005 г. информация о поступивших суммах платы за негативное воздействие на окружающую среду органами Федерального казначейства направляется в адрес ее администратора - Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Аналогично и расчеты по плате (в том числе за периоды прошлых лет, включая уточненные расчеты) должны представляться плательщиками непосредственно в территориальные органы Ростехнадзора.

Что касается понятия "контроль в области охраны окружающей среды", то согласно ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" это "система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды...".

До 2002 г. налоговый статус платы за негативное воздействие на окружающую среду не вызывал разногласий, поэтому не подвергалось сомнению право налоговых органов контролировать правильность ее исчисления и своевременность уплаты. Признание за данным платежом особого фискального статуса породило правовой вакуум в части определения надлежащего контролирующего органа и его полномочий.

Признавая, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору обладает определенными контрольными функциями в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду, следует все же отметить, что эти права ни в кое случае не могут отождествляться с правами налоговых органов в части администрирования налогов и сборов. В частности, права на бесспорное взыскание сумм платы за негативное воздействие на окружающую среду, начисления пени и штрафов.

Важно также отметить, что при осуществлении контрольно-надзорных функций Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору связана ограничениями, установленными Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В чем же основные причины сложившейся ситуации и каков путь разрешения проблемы? По мнению автора, данная проблема имеет более глубокие корни и относится не только к плате за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно принятым изменениям в законодательство о налогах и сборах с 1 января 2005 г. количество налогов и сборов сократилось до 15: 10 - федеральных; 3 - региональных; 2 - местных. Кроме того, применяются 4 специальных налоговых режима.

На первый взгляд можно констатировать последовательность налоговой реформы, одной из продекларированных задач которой является уменьшение числа налогов и упрощение налоговых процедур в целях обеспечения снижения издержек как государства по сбору доходов бюджетов, так и хозяйствующих субъектов и создание последним условий для развития. Однако более внимательное рассмотрение складывающейся ситуации показывает, что сокращение количества налогов и сборов с 1 января 2005 г. происходит не столько за счет отказа от взимания ряда обязательных платежей в бюджет, сколько за счет придания им нового правового статуса - "неналоговых платежей".

Такие платежи остались доходами бюджета, но стали неналоговыми, и их администрирование должно теперь осуществляться не по правилам, установленным законодательством о налогах и сборах, а в соответствии с иными федеральными законами; не налоговыми органами, а иными государственными службами. В результате отношения между плательщиками данных платежей и администраторами этих платежей являются не налоговыми, а гражданско-правовыми.

Последствия принятых решений имеют две серьезные проблемы: методологическую и стоимостную.

Первая - методологическая - заключается в актуализации вопроса: что же собой представляют налог и сбор? Его рассмотрению посвящено немало новых работ известных специалистов в области налогового права: В.Г. Панскова, С.Г. Пепеляева, И.В. Горгского, С.В. Широкова и др. Особо остро подчеркнул суть проблемы исключения ряда фискальных платежей из системы налогов и сборов профессор С.Г. Пепеляев: "уплата иных, помимо налогов и сборов, обязательных платежей (за исключением штрафных санкций) Конституцией РФ не предусмотрена. Поэтому... возникает неопределенность в вопросе о том, имеются ли конституционно-правовые основания для взимания данных платежей" <6>. Данная проблема, несомненно, имеет серьезные негативные последствия для доходов всей бюджетной системы.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Широков С.В., Артемьев А.А. Новый статус таможенных платежей - потери для бюджета? // Налоговая политика и практика. 2004. N 9. С. 4 - 8.

Вторая проблема - стоимостная - заключается в том, насколько затратная система государственного финансового администрирования как для самого государства, так и для плательщиков. Соотношение затрат и результатов является одним из важнейших показателей эффективности государственного финансового администрирования. Эта тема была актуальна всегда, а в условиях реализации административной реформы ее актуальность повышается многократно.

Затратность государственной финансовой системы оценивается следующими основными показателями <7>:

- удельный вес работников, осуществляющих финансовые функции, в общей численности государственных служащих;

- удельный вес органов, осуществляющих финансовые функции, в общем количестве государственных органов;

- доля затрат на финансовое администрирование в общем объеме государственных расходов;

- удельный вес госрасходов на финансовое администрирование в валовом внутреннем продукте.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Островская Т.М. Эволюция государственных расходов, их содержания и структуры в общем и финансовое управление в частности // Проблемы финансов и учета: Сб. статей. - Томск, 2003. N 2. С. 105 - 116.

В Приложении 1 к Федеральному закону от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год" определены органы государственной власти, за которыми закреплены отдельные виды бюджетных доходов.

Большая часть доходов закреплена за Федеральной налоговой службой. Однако в данном Приложении наряду с Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой, осуществляющими администрирование более 80% всех доходов федерального бюджета, поименовано еще более 50 других органов государственной власти. Все эти органы являются администраторами доходов федерального бюджета. В соответствии со ст. 5 данного Закона органы, за которыми закреплены источники доходов, обязаны осуществлять контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Сложившаяся ситуация не способствует проведению эффективного контроля со стороны государства за правильностью исчисления и своевременностью уплаты указанных платежей. Усложняет это жизнь и плательщикам таких платежей, так как проверку фактически одной и той же платежной базы будут осуществлять у них разные органы и, скорее всего, в разное время.

Наглядным примером излишней сложности системы государственного администрирования доходов бюджетной системы является порядок администрирования государственной пошлины, ранее рассмотренный автором в одной из публикаций <8>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Абрамов А.П. Новые проблемы старой госпошлины // Налоги и налогообложение. 2005. N 5. С. 34 - 36.

Приведенные примеры наглядно показывают, что характерными особенностями российского бюджетного и налогового законодательства в целом и системы финансового администрирования в частности являются их чрезмерная сложность и несистемность. Это касается различных норм законодательства, как определяющих действия администраторов доходов бюджетной системы, так и устанавливающих порядок исполнения плательщиком своих обязательств.

Реальные функции администратора поступлений в бюджетную систему практически совпадают с функциями, которые в соответствии со ст. 30 НК РФ возложены на налоговые органы.

Несомненно, что для выполнения возложенных задач по администрированию доходов бюджета всем органам (за исключением Федеральной налоговой службы и Федеральной таможенной службы) необходимо создать системы: учета плательщиков; учета платежей; контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты; начисления пени; принудительного взыскания и т.д. То есть фактически внутри каждого из государственных органов, являющихся администраторами различных доходов бюджетной системы, необходимо создать специализирующиеся на одном платеже "налоговые" службы. Все это требует значительных затрат средств, трудовых ресурсов и времени.

Очевидно, что формирующаяся система администрирования доходов бюджетной системы не может быть признана удовлетворительной, так как является весьма противоречивой, а также затратной как для плательщиков, так и для государства.

По мнению автора этой статьи, необходимо отказаться от идеи регулирования различных видов фискальных платежей в разных отраслях права. Администрирование большинства фискальных платежей не только должно регулироваться законодательством о налогах и сборах, но и осуществляться как можно меньшим числом государственных органов.

Возвращаясь к проблеме администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду, следует отметить, что в первоначальной редакции Налогового кодекса Российской Федерации в число федеральных налогов и сборов входил экологический налог. Однако его принятие в дальнейшем было признано нецелесообразным. Основным мотивом такого мнения является опасение, что экологический налог, являясь фискальным источником формирования доходов бюджетной системы, не сможет полноценно обеспечить целевое финансирование природоохранных мероприятий <9>.

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Суровцева Е.С. Модернизация системы налогов, сборов и платежей в экологической сфере Российской Федерации // Управление общественными и экономическими системами (электронный журнал). 2006. N 2. По мнению автора, выбор приоритета государственного целевого финансирования определяется политической волей и осознанием важности того или иного мероприятия. А вопрос технологии финансового администрирования следует определять исходя из ее эффективности. А.П.Абрамов К. т. н., доцент кафедры налогов и налогообложения Томского государственного университета, заместитель по финансам главы администрации ЗАТО Северск, начальник финансового управления Подписано в печать 22.05.2007 ————