"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2007, N 10

ВОПРОСЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТЕРМИНОВ В БЮДЖЕТНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В постсоветской России в бюджетном законодательстве появились термины и понятия, отражающие становление и развитие новой бюджетной системы страны на основе демократических начал в условиях рыночной экономики.

На наш взгляд, трактовка терминов и понятий недостаточно четкая, имеет определенные недостатки. Прежде всего отсутствует строгая логика в построении системы понятий; нет преемственности в использовании отдельных терминов и понятий; наличие явного несоответствия названия термина, понятия его содержанию.

Целесообразно ввести однозначную терминологию при определении звеньев бюджетной системы РФ - федеральный бюджет, региональные бюджеты (вместо бюджетов субъектов РФ, введенных Бюджетным кодексом РФ), местные бюджеты. Это будет сочетаться с принятой терминологией в Налоговом кодексе РФ, в котором выделены федеральные, региональные и местные налоги.

Кроме того, необходимо отразить в Бюджетном кодексе РФ наличие двух групп бюджетов:

- бюджеты органов государственной власти и органов местного самоуправления, предназначенные для выполнения закрепленных за ними соответствующих функций и задач (то есть собственные бюджеты государственных или административно-территориальных образований);

- сводные бюджеты, используемые для расчета и анализа средств, мобилизуемых в бюджетную систему, их распределения между ее звеньями, объединяющие собственный бюджет государственного или административно-территориального образования и свод бюджетов нижестоящего уровня управления.

Вид собственного бюджета отражает название соответствующего конкретного органа государственной власти или местного самоуправления.

Виды региональных бюджетов - республиканские бюджеты, краевые бюджеты, областные бюджеты, окружные бюджеты автономных округов, областной бюджет автономной области, городские бюджеты г. г. Москвы и Санкт-Петербурга.

Виды местных бюджетов - районные, окружные, внутригородские бюджеты соответственно муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований г. г. Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Вид сводного бюджета отражает собственный бюджет государственного или административно-территориального образования и свод бюджетов нижестоящего уровня управления.

Виды сводных бюджетов - бюджет РФ, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных районов.

Бюджет РФ включает федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

Бюджет субъекта РФ включает региональный бюджет и свод бюджетов муниципальных районов.

Бюджет муниципального района включает районный бюджет и свод бюджетов городских и сельских поселений.

Название "сводные бюджеты", по аналогии со сводным финансовым балансом территории, нейтрально и более точно соответствует бюджетам, которые используются для расчета и анализа средств, мобилизуемых в бюджетную систему, их распределения между ее звеньями. Консолидация же означает сплочение для усиления деятельности, повышения результативности и явно не отражает реальных взаимоотношений между бюджетами. К тому же определение консолидированного бюджета "свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории" означает расходы и доходы и другие поступления всех бюджетов Российской Федерации на территории субъекта РФ или муниципального образования, что не соответствует действительности.

И, наконец, использование терминов "бюджет РФ", "бюджет субъекта РФ", "бюджет муниципального района" и т.п. в качестве сводных бюджетов вместо консолидированных бюджетов и к тому же без дополнений "сводный", и тем более "консолидированный", позволит упростить изложение, сэкономить время и затраты при устных выступлениях, печатном изложении материалов, связанных с бюджетными проблемами.

В бывшей РСФСР было принято выделять бюджет города и городской бюджет, бюджет области и областной бюджет и т.д. Сейчас согласно положениям Бюджетного кодекса РФ в субъектах РФ принято выделять соответственно консолидированный бюджет субъекта РФ и просто бюджет субъекта РФ. В советское время в г. Москве были бюджет г. Москвы (который включал городской бюджет и бюджеты районов) и городской бюджет. Теперь соответственно консолидированный бюджет г. Москвы и бюджет г. Москвы. Название "бюджет г. Москвы" было оправданно, когда бюджет столицы был единым, без выделения местных бюджетов. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Москве и Санкт-Петербурге формируются внутригородские муниципальные образования и соответствующие местные бюджеты. Поэтому вряд ли оправдано название "бюджет г. Москвы" применительно только к части бюджетной системы столицы - городского бюджета, являющегося финансовой базой деятельности только органов государственной власти одного из субъектов РФ. К тому же есть городская Дума, а не Дума г. Москвы, городской суд, а не суд г. Москвы. Поэтому, как нам представляется, должен быть городской бюджет (в распоряжении Правительства г. Москвы). А бюджет Москвы как сводный бюджет должен включать помимо городского бюджета и бюджеты внутригородских муниципальных образований. Целесообразно узаконить единообразное название звеньев и видов бюджетов во всех субъектах РФ.

Законом РСФСР от 10.10.1991 N 1734-1 "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" было введено понятие "собственные доходы". К ним отнесены как закрепленные источники для каждого уровня бюджетов, так и отчисления по регулирующим источникам.

Законом РФ от 15.04.1993 N 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления" предусматривалось, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% от объема доходов каждого бюджета. Для этого вышестоящие органы власти должны были перевести часть регулирующих доходов в закрепленные. Тем самым подчеркивалось, что понятие "собственные доходы" не содержит экономического смысла, не соответствует своему названию, так как включает отчисления от регулирующих источников. Последние устанавливались ежегодными законами о бюджетах вышестоящего уровня управления.

Федеральным законом от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам местных бюджетов были отнесены доли пяти федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. Но это в среднем по субъекту РФ. Региональные власти по своему усмотрению могли устанавливать дифференцированные доли для конкретных местных бюджетов. Таким образом, эти отчисления провозглашались собственными доходами местных бюджетов в целом, а не каждого местного бюджета в отдельности. Тем самым возникало явное противоречие между духом и буквой указанного Закона. Как можно считать собственным доходом отчисления, размер которых устанавливают органы государственной власти субъектов РФ? В 2005 г. нормы этого Закона были сохранены лишь по налогу на доходы физических лиц (на уровне 50%) и акцизов на алкоголь (5%). К настоящему времени отменено закрепление за местными бюджетами доли налога на добавленную стоимость - не менее 10%, налога на прибыль - не менее 5% (затем снижена до 2%), акцизов на остальные виды подакцизных товаров - не менее 10%.

Бюджетный кодекс РФ к собственным доходам не относил финансовую помощь. Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" финансовая помощь отнесена к собственным доходам, точнее, межбюджетным трансфертам (за исключением субвенций из фондов компенсаций). Вряд ли можно отнести к собственным доходам межбюджетные трансферты (финансовую помощь). Предоставление межбюджетных трансфертов сопровождается соблюдением ряда условий - и это вполне оправданно, так как они отражаются в расходной части бюджета, из которого они выделяются. За трансфертами сохраняется целевое закрепление расходов. Кроме того, есть еще и отрицательные трансферты, передаваемые вверх по бюджетной системе.

Неустоявшееся законодательство, намечаемое введение налога на недвижимость, перенос сроков вступления в действие Федерального закона N 131-ФЗ по мере готовности субъектов РФ с 2006 на 2009 г., а также наделение Федеральным законом от 27.12.2005 N 198-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в переходный период субъектов РФ правом самостоятельно определять межбюджетные отношения на региональном уровне, муниципальных районов, городских и сельских поселений, стремление ускорить законодательное закрепление "новых рубежей" нашего движения к бюджетному федерализму не дают оснований считать все доходы, зачисляемые в региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, собственными доходами.

Более правильным и точным по смыслу является применение понятия "закрепленные доходы" вместо "собственные доходы". Собственные доходы - это цель, к которой надо стремиться. В настоящее время они не отвечают требованиям ст. 209 Гражданского кодекса РФ, согласно которой собственнику принадлежит право владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Он вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые предусмотренные правом действия, включая передачу своего имущества в доверительное управление другому лицу.

Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" отменено понятие "регулирующие доходы". Однако в ст. 190 Бюджетного кодекса РФ "Временное управление бюджетом" говорится о ставках (нормативах) зачисления регулирующих налогов в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ.

Необходимо учитывать определенную историческую преемственность в использовании бюджетных терминов. Вкладывая новое содержание с учетом современных условий, следует делать соответствующие оговорки (если не в самих нормативно-правовых актах, то обязательно в учебной, научной, энциклопедической литературе). Так, согласно Бюджетному кодексу РФ бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов, являются субсидией. Вместе с тем в 20-е гг. прошлого века в СССР такая форма межбюджетных отношений называлась субвенцией. Создавались субвенционные фонды республиканского и местного значения. В настоящее время под субвенцией понимаются бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня просто на осуществление определенных целевых расходов.

В СССР межбюджетные отношения были только вертикальные. В нормативных правовых актах, в практической работе финансовых органов, в учебной и научной литературе использовалось понятие "бюджетное регулирование", которое представляло собой процесс планового перераспределения средств между бюджетами. Оно осуществлялось в рамках единого государственного бюджета страны исходя из установленного сверху размера расходов каждого из бюджетов на основе плана социально-экономического развития соответствующей территории. Особую роль играли вышестоящие бюджеты (союзный, республиканские, областные, районные, городские). Через эти бюджеты перераспределялись средства между нижестоящими бюджетами (государственными бюджетами республик, бюджетами областей, бюджетами районов, сельскими и поселковыми бюджетами). Последним ежегодно устанавливались дифференцированные размеры отчислений от регулирующих доходов, а при необходимости выделялась дотация из вышестоящего бюджета для покрытия недостающих источников. Таким образом, были две формы бюджетного регулирования: отчисления от регулирующих доходов в нижестоящие бюджеты в размере до 100% контингента регулирующего дохода, а также дотации из вышестоящего бюджета в целях сбалансирования доходов и расходов каждого из нижестоящих бюджетов.

Бюджетный кодекс РФ вместо "бюджетного регулирования" ввел термин "межбюджетные отношения" и установил вместо дотации несколько форм финансовой помощи для выравнивания бюджетной обеспеченности, а не для сбалансирования бюджетов.

Федеральный закон от 20.08.2004 N 120-ФЗ вместо "финансовой помощи" ввел понятие "межбюджетные трансферты" - средства одного бюджета, перечисляемые другому бюджету. Из федерального бюджета трансферты предоставляются в форме: финансовой помощи бюджетам субъектов РФ, в том числе дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и иных дотаций и субвенций; субвенций бюджетам субъектов РФ из Федерального фонда компенсаций и иных субвенций; финансовой помощи бюджетам отдельных муниципальных образований; иных безвозмездных и безвозвратных перечислений; бюджетных кредитов бюджетам субъектов РФ.

В дореволюционной России и в СССР применялись понятия "бюджетные кредиты", "распорядители бюджетных кредитов" - руководители учреждений и организаций, которым предусмотрены ассигнования из бюджета. В данном случае кредит употреблялся не в обычном экономическом смысле (когда у одних хозяйствующих субъектов появлялись свободные средства, а другие нуждались в них), а в правовом - государство доверяло (от латинского "кредо" - верю, верую) распорядителям использовать предусмотренные им в бюджете ассигнования. В современных условиях "бюджетный кредит" - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

По сбалансированности бюджетов в Бюджетном кодексе РФ не регламентировано покрытие временных кассовых разрывов. Федеральным законом от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" бюджетные ссуды для покрытия временных кассовых разрывов упразднены. С 2005 г. средства, предоставленные на возвратной основе, стали платными. Бюджетные ссуды заменены бюджетными кредитами. А что касается применяемой на практике в региональных и местных бюджетах оборотной кассовой наличности как вида бюджетного резерва, используемого для покрытия временных кассовых разрывов, то о ней ничего не сказано в Бюджетном кодексе РФ. Может быть, назвать ее "Резервный фонд для покрытия временных кассовых разрывов" или использовать опыт субъектов РФ. Так, в Московской области в составе прочих расходов областного бюджета на 2005 г. был сформирован "Кредитный фонд Московской области для предоставления бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований", в том числе на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов области. Подобный фонд сформирован и в составе расходов бюджета Московской области (новое название бывшего областного бюджета) на 2006 г.

Нам представляется, что необходимо подчеркнуть использование понятия "бюджетная система РФ" в двух смыслах: в широком смысле слова как бюджет страны (вместо употребляемого ранее понятия "Государственный бюджет Российской Федерации") и в узком значении, отражающем только ее структуру, а именно как совокупность звеньев и видов бюджетов. Целесообразно разграничить принципы по таким сферам и направлениям.

1. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации, к которым относятся: единство бюджетной системы РФ; разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; самостоятельность бюджетов; равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

2. Принципы составления и исполнения бюджетов: полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность; достоверность бюджета; адресность и целевой характер бюджетных средств.

К ним следует также отнести предлагаемые в проекте федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признания утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации", внесенного в Государственную Думу Правительством РФ, принципы подведомственности расходов бюджетов, а также единства кассы.

Данные принципы касаются каждого отдельно взятого бюджета, но не бюджетной системы РФ в целом. В частности, суть принципа подведомственности расходов состоит в том, что получатели средств бюджета вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета, в ведении которого они находятся. В свою очередь, главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и доводить лимиты бюджетных обязательств не находящимся в их ведении получателям бюджетных средств. Принцип единства кассы заключается в зачислении всех кассовых поступлений и осуществлении всех кассовых выплат с единого счета бюджета за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Очевидно, что здесь не идет речи о единстве кассы для всей бюджетной системы страны, чего и не должно быть в условиях самостоятельности бюджетов.

3. Принципы осуществления государственного и муниципального финансового контроля. В указанном выше проекте федерального закона правомерно дается уточнение принципов:

разграничение доходов и расходов между бюджетами, а не между уровнями бюджетной системы Российской Федерации;

результативность и эффективность (вместо "эффективности и экономности") использования бюджетных средств.

Вполне обоснованно предлагается заменить "безвозмездные и безвозвратные перечисления" на более широкое понятие "безвозмездные поступления", которое более емко и конкретно раскрывает источники формирования доходов бюджетов.

Следует отметить, что ряд терминов, которые широко используются в нормативных правовых актах Правительства РФ, в учебной и научной литературе или применяются на практике, вместе с тем не нашли отражения в бюджетном законодательстве. В частности, речь идет о таких понятиях, как "бюджетный федерализм", "бюджетное устройство", "бюджетная инициатива", "ревизия", "казна", "оборотная кассовая наличность" и др.

Некоторые термины в современных условиях приобретают более широкий, по сравнению с традиционным, смысл. Однако это обстоятельство не находит отражения ни в учебных пособиях, ни в законодательной базе. В некоторых случаях допускается явное несоответствие названий издаваемых учебных пособий их содержанию. Например, М.М. Вышегородцев. Управление бюджетом. М.: Дело и Сервис, 2002. Однако не показаны органы управления (финансовые, казначейские, налоговые и др.), их функции и задачи, чего требует название данного пособия. Другой пример - в сборнике под общим названием "Бюджетное право" помимо бюджетных правоотношений рассматриваются налоговые, страховые, кредитные и другие правоотношения.

Очевидно, что для решения указанных проблем необходимо не только отслеживать соответствующие изменения в русском языке, но и добиваться терминологических изменений в действующем бюджетном законодательстве. Следует отразить в бюджетном законодательстве такие широко применяемые в настоящее время понятия, как бюджетное устройство, бюджетный федерализм, бюджетная инициатива, ревизия, казна и др.

Н.А.Синицин

К. э. н.,

доцент

кафедры финансов

Финансовая академия при Правительстве РФ

Подписано в печать

15.05.2007

————