"Ваш налоговый адвокат", 2007, N 3

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

В начале марта текущего года Правительство РФ одобрило разработанный Минфином России проект "Основные направления налоговой политики в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы". Предложения финансистов по налоговой политике в России на три года будут объединены в законопроект, который правительство рассмотрит в конце месяца.

Правовой анализ предложений Минфина России позволяет сделать вывод о том, что государство предпринимает необходимые меры по совершенствованию налоговой системы, так как видит недостатки в ее функционировании. Отрадно отмечать, что авторы документа, пытаясь применить в России международный опыт системы налогообложения, исходят из реального положения дел, современных условий экономики. Опираются на научные, а не волюнтаристские подходы к регулированию сферы налоговых правоотношений. Ведь именно налоговая политика государства должна определять все дальнейшие действия по развитию налоговых реформ путем совершенствования законодательства.

Подавляющее большинство предложений Минфина России правильные, более того, их давно следовало реализовать. Не комментируя все предписания и уже принятые меры в области налоговой политики России, рассмотрим некоторые из них.

По совершенствованию налогового администрирования

Минфин России указал:

"Начиная с 2009 г. обжалование решений налоговых органов о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения в судебном порядке будет возможно только после административного обжалования этого решения в вышестоящий налоговый орган. Мировой опыт показывает, что при эффективном функционировании досудебных процедур до разбирательства дела в суде доходит незначительное количество споров между налоговыми органами и налогоплательщиками. Предусмотренный переходный период позволит подготовиться к введению обязательного досудебного порядка рассмотрения споров. При этом необходимо отметить, что достижение необходимой степени эффективности функционирования досудебных процедур рассмотрения споров является постепенным процессом, основывающимся не только на совершенствовании законодательства, но и на изменении культуры и идеологии отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками".

Указанный порядок обжалования актов налоговых органов (который уже установлен законом), по нашему мнению, приведет к тому, что процесс восстановления нарушенных прав налогоплательщиков существенно затянется. В России маловероятно, что с 2009 г. вышестоящий налоговый орган, который входит в единую систему налогового контроля, будет в большинстве случаев приостанавливать действие обжалуемого акта, а затем, разобравшись, отменять неправомерные акты. Не говоря уже о том, что даже на рассмотрение сложных налоговых дел в суде первой инстанции уходит несколько месяцев.

Обязательное соблюдение досудебного порядка обжалования было предусмотрено в сфере таможенных правоотношений Таможенным кодексом РФ 1993 г. (утратил силу с 1 января 2004 г.). Новый ТК РФ устранил этот архаизм и в ст. 46 предусмотрел возможность обжалования сразу в суде. И это был прогресс в деле защиты интересов граждан и организаций.

Теперь нам предлагают вернуться к такому же устаревшему порядку обжалования, но только не в таможенных, а в налоговых правоотношениях. Впрочем, Минфин России и сам признает, что эффективность применения досудебных процедур зависит исключительно от качеств чиновников вышестоящих налоговых органов. Ведь говорить о том, что рассмотрение жалобы зависит от культуры и идеологии ее подателя, очевидно, не приходится.

Минфин России отметил:

"Повышение эффективности налогового администрирования, начатое с внесением изменений в законодательство в 2006 году, в среднесрочной перспективе повлечет за собой и иные изменения - так, внедрение новых принципов работы налоговой службы потребует проведения организационных преобразований в системе налоговых органов. В первую очередь, речь идет об отделах по работе с налогоплательщиками, по досудебному урегулированию налоговых споров (налоговому аудиту)".

Между тем полагаем, что более целесообразно увеличить количество судей в налоговых составах судов, чем создавать отделы налогового аудита в налоговых органах и увеличивать бюрократический аппарат налоговых органов. Суды независимы, а значит, более объективны.

А для того, чтобы судьи, рассматривая споры, не выполняли за инспекции их работу, лучше потратить денежные средства не на новые отделы, а на повышение квалификации работников налоговых органов, которые проводят проверки и выносят решения.

По налогу на добавленную стоимость

В документе Минфина России содержится следующая формулировка:

"В соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 119-ФЗ с 1 января 2007 г. будет несколько изменен порядок возмещения НДС, уплаченного по материальным ресурсам экспортерами, при налогообложении по нулевой ставке. В частности, вводится единый порядок начисления и принятия к вычету налога как при операциях по реализации товаров (работ, услуг) на внутреннем рынке, так и при реализации товаров, облагаемых по нулевой ставке, одновременно отменяется требование о представлении отдельной налоговой декларации по операциям, облагаемым по нулевой ставке.

Подобные нововведения представляют собой попытку решить существующую в настоящее время и вызывающую многочисленные жалобы налогоплательщиков проблему систематической задержки в возмещении экспортерам сумм налога, уплаченных при производстве (приобретении) экспортируемой продукции".

На наш взгляд, указанное новшество не решит проблемы с возмещением НДС, так как очевидно, что автоматически (не проверяя) возмещать НДС налоговые органы не будут. И это правильно, особенно с точки зрения защиты государственных интересов. Однако если раньше, например, налогоплательщик-экспортер был вынужден представлять по запросу (требованию) налогового органа значительный объем документов, то теперь, чтобы налоговый орган мог проверить сведения, указанные в единой (одной общей) налоговой декларации по НДС, потребуется еще большее количество документов для проверки. Таким образом, проблема не решается, а усложняется как для налогоплательщика, так и для налогового органа.

По контролю за трансфертным ценообразованием

в целях налогообложения

Минфин России указал:

"В данный момент для России актуальным является вопрос противодействия использованию... трансфертных цен связанными или контролируемыми компаниями в целях минимизации своих налоговых обязательств.

<...>

Основной задачей налоговых органов является применение мер, предотвращающих такого рода манипулирование.

...Действующие нормы статей 20 и 40 НК РФ не только не позволяют эффективно бороться с минимизацией налоговых обязательств с использованием трансфертного ценообразования, но и в ряде случаев могут приводить к дополнительным издержкам добросовестных налогоплательщиков.

Действующее законодательство, помимо рассмотренного глобального недостатка, характеризуется еще рядом недостатков, которые сводятся, главным образом, к недостаточной проработанности и конкретности положений статей 20 и 40 НК РФ. На устранение всех этих недостатков и предполагается направить законодательные новации в среднесрочной перспективе".

Изменять налоговое законодательство в области противодействия трансфертному ценообразованию Минфин России предполагает по следующим направлениям:

- определение взаимозависимости лиц;

- установление закрытого перечня контролируемых сделок;

- введение обязательного специального декларирования контролируемых сделок и требований к перечню документов налогоплательщика, обосновывающих применяемые им трансфертные цены в сделках с взаимозависимыми лицами;

- введение института предварительных соглашений о ценообразовании;

- введение новых требований к методам оценки диапазона рыночных цен, а также принципам их применения.

Прежде всего хотелось бы отметить, что ст. ст. 20 и 40 Налогового кодекса РФ действуют с 1 января 1999 г., тогда же, когда была введена в действие часть первая НК РФ. Итак, прошло уже почти девять лет, как установлен порядок контроля за правильностью применения налогоплательщиками цен по сделкам. Практика показала, что положения этих статей применить налоговому органу сложно. Большинство решений проверяющих на основании применения положений ст. 40 НК РФ признавались судами неправомерными. Так что принимать меры следовало уже давно.

Предлагаемое устранение "недостатков" в правовом регулировании фактически копирует механизмы и опыт иностранных государств (в частности, США). Будем надеяться, что на законодательном уровне это не будет простое заимствование.

Пока же с грустью следует признать, что с принципом презумпции соответствия цены сделки налогоплательщика рыночной цене, скорее всего, будет покончено. Понимая сложность налогового контроля за ценами сделок, законодатель попытается переложить с налогового органа на самого налогоплательщика бремя доказывания соответствия цены сделки рыночной цене.

Увеличится и количество документов, которое должен будет представлять в инспекцию налогоплательщик.

Далее. Предлагается ввести на платной основе (как и во всем мире) предварительные соглашения по вопросу ценообразования, заключаемые между налогоплательщиками и налоговыми органами. Может быть, это и удобно для крупнейших налогоплательщиков, но для основной массы плательщиков налога это вряд ли будет приемлемо. Впрочем, все будет зависеть еще и от цены работы инспекции по подготовке таких соглашений. Ну и, как всегда, остается проблема с кадрами в налоговых органах. Кто будут эти люди и где их взять? Как контролировать правильность принимаемых ими решений? Вопросов больше, чем предложений.

В заключение хочется отметить, что лучше идти вперед, чем стоять на месте. Поэтому предложения Минфина России (в том числе и не рассмотренные в статье) - это серьезный прогресс в налоговых реформах. Может быть, и у нас в России будет налогообложение, как в развитых странах Запада.

Д.А.Шубин

Адвокат

адвокатской фирмы "Юстина"

М.Г.Гренова

Юрисконсульт

адвокатской фирмы "Юстина"

Подписано в печать

07.03.2007

————