"Банки и деловой мир", 2007, N 2

В ОЖИДАНИИ БОЛЬШОГО БРАТА

Идея единого регулирования финансовых рынков в России пока остается идеей. Может быть, сейчас есть и более актуальные задачи, но через пару лет надо будет определяться в любом случае.

К истории вопроса

Отцом идеи создания мегарегулятора финансовых рынков в России по праву можно считать главу ФСФР Олега Вьюгина. Именно он последовательно и настойчиво продвигает мысль об объединении контроля и регулирования различных сегментов финансового рынка. В прошлом году кабинет министров вернул документ, предусматривающий в том числе и создание единого регулирующего института, на доработку. Первоначальный вариант предполагал, что мегарегулятор будет иметь статус не госоргана в традиционном понимании, а государственной корпорации (подобно ГК "АСВ") или саморегулируемой организации с участием чиновников. Руководить им должен был, по замыслу разработчиков, совет директоров, включающий как представителей власти (в том числе профильных министерств), так и непосредственно участников рынка.

За образец, очевидно, был взят британский мегарегулятор Financial Services Authority, состоящий из представителей госведомств, финансовых организаций и независимых экспертов. Принцип принятия решения в рамках британского мегарегулятора коллегиальный, деятельность его отличается высокой степенью прозрачности и финансируется в основном за счет игроков рынка. Примерно таким видели сначала авторы проекта и отечественный аналог.

Однако такая версия не устроила ни правительство, ни президентскую администрацию... Теперь предлагается более мягкий вариант: мегарегулятор создается, но не обособляется от исполнительной власти, а регулировать банковский рынок будет по-прежнему Центральный банк. Принципиально такая модель уже не вызывает негативной реакции, и, видимо, теперь осталось только провести работу с правительством и Госдумой для официального оформления нормативной базы мегарегулирования. Тем не менее вопрос о том, нужен ли сейчас России мегарегулятор, и в каком виде, пока остается открытым.

Борьба за эффективность

Сторонники создания мегарегулятора считают, что объединение регулирующих функций позволит снизить издержки и повысить эффективность, устранив почву для межведомственных разногласий и споров. Сейчас есть, по сути, три основных варианта координации действий регуляторов: межведомственные правительственные комиссии, коллегии министерств и неформальные обеды глав надзорных и регулирующих организаций.

Однако решения комиссий имеют лишь рекомендательный характер, а Банк России в силу особого положения не может принимать участия в их работе. Коллегии также наделены лишь совещательным статусом - окончательное решение и ответственность лежат на главе министерства. Неформальные обеды всерьез рассматривать вообще не имеет смысла (хотя, похоже, именно здесь важные вопросы решаются наиболее продуктивно).

Остается единственная область, где согласование позиций обязательно: законотворчество. Но и тут проблема: как правило, согласование затягивается надолго, актуальные документы "зависают" то в одном, то в другом органе...

В таких условиях вполне логичным выглядит переход к объединенному регулированию, причем с передачей части надзорных функций государства самому рынку.

Однако не все так просто. Достаточно вспомнить, во что вылились первые месяцы административной реформы. Неразбериха, потеря контроля над процессами, происходящими не только на рынках, но и в самих министерствах, затягивание принятия и исполнения решений, нечеткое распределение полномочий и обязанностей - в результате на некоторое время работа ряда ведомств была серьезно затруднена, а порой и почти парализована. Похожие проблемы могут возникнуть и при объединении регуляторов, что в условиях молодого и нестабильного финансового сектора чревато значительными потерями. Вместо перспективных задач будут решаться текущие, организационные, в то время как рынки требуют большого внимания. И что особенно важно: необходимо обеспечить конкурентный уровень зарплат сотрудникам такого органа, иначе высок риск потери квалифицированных кадров. В таком случае и саморегулируемая организация, и государственное ведомство будут в равной степени неэффективными.

Почему появились мегарегуляторы

Мегарегулирование - широко распространенная (хотя и не доминирующая) модель организации финансовых рынков. Единые регуляторы действуют более чем в 40 странах. В Великобритании, Австралии, Канаде, Сингапуре он выполняет надзорные функции и устанавливают правила. В Японии, Корее, Венгрии, Дании, Норвегии, Швеции и Финляндии такой орган наделен лишь надзорной (иногда и консультационной), но не нормотворческой и регулирующей в широком понимании функцией.

Каковы предпосылки появления модели мегарегулирования? В первую очередь - универсализация финансовых продуктов. Специализированным органам сложно регулировать сегменты финансового рынка с размытыми границами. Во многих странах клиентам предлагаются комбинированные продукты или единый пакет услуг по банковскому, инвестиционному, страховому, кредитному обслуживанию. К какому сегменту отнести, скажем, депозит, доходность которого привязана к фондовому индексу? Или инвестиционный полис страхования жизни (unit-linked)? Или финансовое перестрахование, сочетающее элементы риск-менеджмента, кредитования и управления активами? Структура рынка более не может быть строго определена, а границы между секторами на развитых рынках уже нельзя четко провести. Современный финансовый рынок сложен и интегрирован, и регулировать его надо соответствующим образом.

Объединение банковской, страховой и инвестиционной деятельности привело к распространению кросс-продаж, пакетированных финансовых продуктов - в рамках так называемых "финансовых супермаркетов". Работает принцип "одного окна": клиент получает полный пакет услуг или любую их комбинацию сразу и с меньшими трансакционными издержками. С точки зрения компании это также выгодно: оптимизируются бизнес-процессы, функциональные подразделения объединяются (к примеру, можно иметь единый фронт-офис для различных финансовых операций с клиентами). Сказалось и распространение электронных маркетинговых каналов. Информационная революция повлияла не только на маркетинг, но и на организационную структуру финансовых конгломератов. Теперь можно с наименьшими издержками создавать экзотические предложения для клиентов и работать с нетрадиционными инструментами. Возможности секьюритизации практически любого актива или даже некоего абстрактного объекта (фондового индекса, например) кардинально изменили рынок. Кроме того, появилось множество финансовых посредников различного характера, работающих как с профессиональными участниками рынка, так и с клиентами, покупающими их продукты.

В России также начали появляться комбинированные финансовые продукты, однако их доля пока незначительна. Типичный пример: накопительное страхование жизни. По своей сути - продукт комбинированный, причем сравнительно простой, со страховой и инвестиционной составляющими. В США, Японии, европейских странах и даже в ряде emerging markets он очень популярен как один из основных способов частных сбережений, а дополнительную привлекательность создает рисковая составляющая (в определенных случаях возможны страховые выплаты). Отношение взносов по этому виду страхования к ВВП в большинстве развитых экономик варьируются от 4 до 10%. В России взносы по таким программам едва превышают 5 млрд руб. в год, то есть около 0,03% ВВП (разумеется, не учитывались объемы "зарплатных схем", которые составляют более 90% рынка).

Аналогична ситуация и с другими подобными инструментами. Все же у нас нет пока финансового рынка - есть финансовые рынки.

У нас даже деривативы пока не очень распространены, что уж говорить о продуктах на стыке банковского, фондового и страхового сегментов. С этой точки зрения у нас финансовый сектор пока разумнее регулировать раздельно.

Вторая предпосылка - усложнение структуры участников рынка, объединение их не просто в холдинги, но в конгломераты. В этих интегрированных структурах внутренние финансовые потоки организованы так, чтобы диверсифицировать риски работы в различных секторах и компенсировать в случае необходимости потери от одних операций за счет доходов других. Следовательно, при оценке финансовой устойчивости, регулировании и надзоре необходимо анализировать информацию по всем направлениям - что под силу только объединенному органу (иначе возникает дублирование функций, и растут издержки). В России процесс формирования финансовых холдингов идет сейчас очень активно, и перекрестные связи между различными сегментами усиливаются, но пока уровень кросс-проникновения на разные сегменты гораздо ниже, чем на Западе.

Немалое значение также имеют открытость и высокая степень либерализации рынка. Ведь если его отдельные сегменты чересчур зарегулированы, то переход к единому регулятору с сохранением степени контроля увеличит нагрузку с мультипликативным эффектом, что может привести к провалу регулирования вообще. Если же рынок непрозрачен и закрыт, то затрудняется развитие саморегулирования и системы рыночных индикаторов, таких как аудит, рейтинги, публичная отчетность, мнения консультантов и экспертов. В таком случае на мегарегулятор ложится очень ответственная задача - способствовать повышению прозрачности на всех сегментах рынка.

Пока без банковского рынка

Наиболее дискуссионный вопрос, касающийся проекта создания отечественного мегарегулятора, - возможное включение в сферу его компетенции банковского рынка. Действительно, в большинстве стран, даже имеющих подобную структуру, банковское регулирование и надзор закреплены за центральным банком, его аналогом или отдельным органом банковского надзора. Иногда некоторые параметры деятельности подпадают под юрисдикцию мегарегулятора, а другие (норма резервирования, достаточность капитала, лицензирование) регулируются специализированным органом. В этом есть определенный смысл: поддержание устойчивости банковского сектора - задача специфическая и порой противоречащая задачам развития других сегментов финансового рынка. В случае объединения банковского с прочим регулированием возможен определенный конфликт интересов. Если же Центробанк лишается полномочий регулирования, но при этом остается центром эмиссии и кредитования коммерческих банков, весьма вероятна ситуация, когда регулятор не замечает каких-либо рисков, они приводят к кризису - а ЦБ вынужден устранять его последствия.

С другой стороны, в ходе кризиса ликвидности 2004 г. Банк России как раз продемонстрировал свою неспособность или нежелание выступать в качестве "кредитора последней инстанции" и не стал препятствовать развитию кризиса не межбанковском рынке. Зачем нужен такой специализированный регулятор, который ограничивается стандартными процедурами, не вполне понятно. Политика регулирования на принципах невмешательства может проводиться и единым регулятором, причем с гораздо меньшими затратами. А штат ЦБ превышает аналогичные показатели большинства мировых аналогов, в том числе ФРС. По подсчетам Morgan Stanley, в Банке России работает 82 тысячи человек - 1/5 общего числа сотрудников всех центробанков мира.

А вообще этот вопрос в большей степени политический. Пока все-таки предполагается компромиссный вариант: в компетенцию мегарегулятора войдут рынок ценных бумаг, страхования, инвестиционных компаний, аудита, а банковский надзор сохранится за Банком России.

На вырост

Мегарегулирование сводится не только к созданию организационной единицы - центра принятия решений, но предполагает стандартизацию и унификацию требований и правил. На разных сегментах финансового сектора при раздельном регулировании различается институциональная среда: правила лицензирования, порядок проверки деятельности, финансового состояния и применения санкций в случае нарушений, меры по защите интересов клиентов и партнеров. Для того чтобы все сегменты развивались сбалансированно и с одинаковой скоростью, необходим единый подход к процедурам определения минимально необходимых финансовых ресурсов, организации внутреннего контроля и риск-менеджмента, формата, объема, сроков предоставления и проверки отчетности, степени транспарентности. Технически это проще организовать в рамках единой структуры, нежели через построение и поддержание горизонтальных связей для координации действий отдельных регуляторов. Именно поэтому в ряде стран, отказавшись от регулирования по функциональному принципу, перешли к мегарегулированию. В рамках общего органа, разумеется, есть департаменты регулирования отдельных секторов, но концептуальные и системные решения принимаются на мегауровне.

Тем не менее далеко не все страны пошли по пути объединения. Например, в США регулирование финансовых рынков до сих пор фрагментировано. Причина в том, что исторически там сложилось разделение финансовых структур по сегментам: после финансового кризиса был принят акт Гласса-Стигала 1933 г., жестко ограничивший возможности работы банков на инвестиционном рынке. Соответственно и регулирование строилось по функциональному признаку. Принятый в 1999 г. акт Грамма-Лича-Блилей разрешил банкам работать с промышленным капиталом и вести инвестиционную деятельность. Поэтому все чаще высказываются идеи объединения различных регулирующих органов, а SEC (Комиссия по рынку ценных бумаг) рассматривает возможность контроля холдинговых компаний инвестиционных банков.

Другой характерный пример - Китай, где нормативно ограничены возможности создания финансовых конгломератов, поэтому банковский, страховой и фондовый регуляторы организованы по функциональному принципу. Координация и обмен информацией происходят в рамках официальных многосторонних соглашений и совместных рабочих органов.

Противники внедрения мегарегулирования в России считают, что для многих стран, в том числе и для нашей, идея мегарегулирования неприемлема в силу особенностей институциональной среды, степени развитости и открытости финансового рынка. И апеллируют к мнению Базельского комитета, не рекомендующего внедрять мегарегулирование, если финансовый рынок раздроблен, а на нем работают компании, имеющие низкую капитализацию <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Здесь мы понимаем под капитализацией размер собственных средств финансовых организаций. Действительно, на нынешнем этапе мегарегулятор финансового рынка нам по большому счету не нужен. Он должен создаваться в ответ на вызовы рынка, а в России они еще не реализовались. Однако необходимость в нем может возникнуть уже в недалеком будущем. И, зная порядки утверждения проектов отечественными госорганами, можно предположить, что пока концепция превратится в законопроект, а тот, в свою очередь, оформится в некую организацию, немало воды утечет. Как раз тогда мегарегулятор и станет актуальным. К тому времени должны вырасти крупные и диверсифицированные финансовые институты, предлагающие кросс-секторные продукты. А это - именно тот рынок, которому мегарегулятор необходим. П.Самиев Директор департамента рейтингов финансовых институтов рейтингового агентства "Эксперт РА" Подписано в печать 28.02.2007 ————