"Бюджетный учет", 2007, N 3

ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ

(Продолжение. Начало см. "Бюджетный учет", 2007, N 2)

Тема финансового контроля всегда актуальна и вызывает множество вопросов у главных бухгалтеров. О проблемных моментах финконтроля в России нам рассказывает А.И. Бирюков, заместитель начальника Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства, кандидат экономических наук.

Государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью государственного управления. Он призван обеспечить законность, целесообразность и результативность образования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов. Эту функцию управления государство делегирует органам государственного финансового контроля, деятельность которых, как и любого органа власти, определяется законами, нормативными правовыми актами и другими документами (письмами, указаниями, аналитическими записками и т.д.).

Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется в рамках бюджетного законодательства. Эта управленческая деятельность регламентируется Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами "О бюджетной классификации Российской Федерации", "О бухгалтерском учете", о федеральном бюджете на соответствующий год и другими федеральными законами.

Бюджетный кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений. Также он определяет основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения (в том числе и вопросы осуществления государственного финансового контроля), издаются Президентом, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов и местного самоуправления и принимаются ими в пределах своей компетенции.

Исходя из этого, правовое обеспечение создания, планирования деятельности, осуществление контроля и механизма реализации материалов контрольных мероприятий должно быть закреплено в первую очередь федеральным законом о государственном финансовом контроле (нужно отметить, что в Российской Федерации его до сих пор нет). А уже потом органы власти с целью развития этого закона должны издать нормативные правовые акты и другие документы (см. рис. 1).

     
   —————————————————————————————————————————¬
   |   Федеральные законы (местные законы)  |
   L——————————————————TT—————————————————————
   

¦¦

\¦¦/

     
   ———————————————————\/————————————————————¬
   |Нормативные правовые акты (постановления|
   |   Правительства Российской Федерации,  |
   | приказы участников бюджетного процесса,|
   |   обладающих бюджетными полномочиями,  |
   |  в пределах своей компетенции в рамках |
   |     осуществления государственного     |
   |финансового контроля, зарегистрированные|
   |         в Министерстве юстиции)        |
   L——————————————————TT—————————————————————
   

¦¦

\¦¦/

     
   ———————————————————\/————————————————————¬
   |    Письма, разъяснения, комментарии    |
   |      и т.д. участников бюджетного      |
   |     процесса, обладающих бюджетными    |
   |     полномочиями, в пределах своей     |
   |   компетенции в рамках осуществления   |
   |  государственного финансового контроля |
   L—————————————————————————————————————————
   

Рисунок 1. Правовое обеспечение деятельности органов государственного финансового контроля От теории к практике Давайте рассмотрим данную ситуацию с практической точки зрения. Каждый уровень власти для создания органа государственного финансового контроля должен создать нормативно-правовую базу и утвердить необходимые документы. Во-первых, положение о данном контрольном органе. В нем должны быть определены цели, задачи, формы и методы его действий, права, обязанности, полномочия и ответственность. Во-вторых, инструкцию о порядке проведения ревизий и проверок. В этом документе должны быть определены понятия, цели и задачи ревизии (проверки), порядок организации и проведения ревизии (проверки), оформление и реализация результатов ревизии (проверки). В-третьих, механизм реализации материалов ревизий (проверок), применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Эти документы регламентируют и устанавливают правила игры при наведении порядка в использовании бюджетных средств. Особенно важно, что они несут в себе большую профилактическую нагрузку в целях недопущения нарушений в использовании бюджетных средств. Ведь далеко не секрет, что действия контролеров при низкой регламентации контрольных мероприятий не всегда безупречны. Я имею в виду то, что орган государственного финансового контроля в лице своего представителя в ходе ревизии (проверки) не может произвольно толковать и классифицировать нарушения бюджетного законодательства. Все его действия должны быть направлены на безусловный и обязательный поиск нарушений (если они были совершены) бюджетного или иного законодательства. Следовательно, в акте должны быть указаны пункты статьи, главы, полное название документа, дата его издания и, естественно, номер. И сделать это необходимо в следующей последовательности: закон; нормативно-правовой акт (постановление Правительства Российской Федерации, приказ (инструкция) органа участника бюджетного процесса, обладающего бюджетными полномочиями, и т.д.); указания, разъяснения, рекомендации. На заметку. Иное толкование выявленного нарушения является не чем иным, как изложением личной точки зрения контролера, и не является обязательным для исполнения проверенной стороной данного контрольного мероприятия, так как оно не основано на законодательстве Российской Федерации. Правовая проработка документа Примером правовой проработки документа в его постановочной части является Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 г. (впрочем, как и на предыдущие годы): "Направляю Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2007 г., подготовленное в соответствии со ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Правительству Российской Федерации на основании п. 3 ст. 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации надлежит принять Бюджетное послание за основу..." Этот пример может служить и наглядным пособием для оформления акта ревизии (проверки). Акт ревизии (проверки) является особым документом, в котором указывается, излагается и подробно описывается с приложением подтверждающих документов нарушение бюджетного законодательства. Контролер-ревизор на основе представления интересов органа государственного финансового контроля каждое отдельно выявленное нарушение обязан подкрепить следующим: - ссылкой на пункт, статью и главу законодательства; - видом нарушения (нецелевое или неэффективное использование бюджетных средств и т.д.); - суммой нарушения; - кодом бюджетной классификации; - датой и периодом нарушения. К акту (справке) необходимо приложить копии следующих документов: а) на какие цели была получена сумма выявленного нарушения; б) на какие цели данная сумма была использована; в) объяснения должностных лиц с копиями документов, подтверждающих данные объяснения. Для наглядности приведем пример. В ходе проведения комплексной документальной ревизии финансово-хозяйственной деятельности установлено следующее. В нарушение ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", п. 4 Приказа Минфина России от 10 февраля 2006 г. N 25н "Об утверждении Инструкции по бюджетному учету", абз. 2 Письма Минфина России от 14 апреля 2006 г. N 02-14-10/880 допущено нарушение бюджетного законодательства в виде нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 50,00 руб. по подстатье 211 "Заработная плата" за период с 1 февраля 2007 г. по настоящее время. Приложение: а)... б)... в)... Новаторство и самодеятельность Действующая практика осуществления государственного финансового контроля показывает, что, оформляя акт ревизии (проверки), контролеры делают ссылки только на законодательство или на общее наименование документа: "В нарушение Бюджетного кодекса Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, не имели права, не положено и т.д.". Такие формулировки снижают правовую ценность акта ревизии (проверки) и минимизируют ответственность в ходе разбирательства по применению мер ответственности к нарушителю бюджетного законодательства, особенно в судебном процессе. (Продолжение см. "Бюджетный учет", 2007, N 4) А.И.Бирюков К. э. н., заместитель начальника Управления внутреннего контроля и аудита Федерального казначейства Подписано в печать 26.02.2007 ————