"Налоги и налогообложение", 2007, N 2

О НЕКОТОРЫХ ПРАВОВЫХ АСПЕКТАХ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ

И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ

Настоящая статья предоставлена для публикации оргкомитетом III Международной научной конференции "Правовая система и вызовы современности" (4 - 6 декабря 2006 г., г. Уфа, Институт права Башкирского государственного университета).

Создание стройной легальной системы налогообложения является важным условием бесперебойного функционирования государства. Для России особое значение имеет решение проблем в области разграничения налоговых полномочий Федерации и ее субъектов.

Анализ практики распределения компетенции показал, что хотя за субъектами закреплено около 60 групп полномочий по предметам совместного ведения, большинство соответствующих полномочий в действительности представляет собой различного рода обременения, которые в соответствии с законодательными установлениями регионы обязаны выполнять за счет своих бюджетов и, следовательно, за ненадлежащее исполнение которых несут предусмотренную законом ответственность. Как справедливо отмечает Е.В. Чурсина, "Конституция РФ, закрепив предметы совместного ведения, не определила конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти и не установила принципов разграничения компетенции в этой сфере. Федеральный законодатель, не имея ограничений правового регулирования, при принятии конкретных законов самостоятельно определяет глубину проникновения в совместное правовое поле" <*>.

     
   ————————————————————————————————
   

<*> Чурсина Е.В. О принципах разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения // Казанский федералист. 2006. N 1-2.

Учеными и практиками не раз поднимался вопрос о несовершенстве конституционной модели разграничения компетенции по различным критериям: по сферам общественных отношений, по объектам, по отраслям законодательства и т.д.

На наш взгляд, в налоговой сфере возможно следующим образом классифицировать имеющиеся полномочия у РФ и ее субъектов:

1. Полномочия Российской Федерации по установлению системы налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в РФ и другие полномочия, в частности:

- определение видов налогов и сборов (п. 1 ч. 2 ст. 1 НК РФ);

- определение оснований возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (п. 2 ч. 2 ст. 1 НК РФ);

- определение принципов установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов (п. 3 ч. 2 ст. 1 НК РФ);

- установление прав и обязанностей налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (п. 4 ч. 2 ст. 1 НК РФ);

- создание понятийно-категориального аппарата (ст. 11 НК РФ) и т.д.

2. Полномочия субъектов РФ по:

- установлению в соответствии с федеральным законом налогов и сборов в субъекте;

- определению в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, некоторых элементов налогообложения (налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов - ч. 3 ст. 12 НК РФ);

- установлению в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ, налоговых льгот, оснований и порядка их применения (ч. 3 ст. 12 НК РФ);

- установлению иных размеров социальных и имущественных налоговых вычетов в пределах размеров, установленных ст. 219 и ст. 220 НК РФ с учетом своих региональных особенностей (ст. 222 НК РФ) и т.д.

Приведенная классификация свидетельствует о том, что субъекту РФ, по существу, оставлен довольно узкий круг полномочий по регулированию отношений в налоговой сфере.

Важным представляется и вопрос о распределении по уровням бюджетной системы расходов и доходов в федеративных государствах (см. таблицу 1).

Таблица 1. Распределение расходов в федеративных

государствах по уровням бюджетной системы

     
   —————————————T———————————————————————————————————————————————————¬
   |Страна      |                     Расходы, %                    |
   |            +————————————————T————————————————T—————————————————+
   |            |      центр     |     регион     |      местные    |
   +————————————+————————————————+————————————————+—————————————————+
   |Германия    |      33,1      |      36,8      |       30,1      |
   |Канада      |      38,2      |      43,3      |       18,5      |
   |США         |      40,9      |      27,5      |       31,6      |
   |Россия      |      45,4      |      29,8      |       24,7      |
   L————————————+————————————————+————————————————+——————————————————
   

Примечание. Расчеты для Германии, США и Канады приведены по данным "Government Finance Statistics Yearbook", IMF. Поскольку в Российской Федерации социальные фонды (фонд социального страхования, медицинского страхования, фонд занятости и пенсионный фонд) не включаются в бюджет, в целях сопоставимости государственные расходы Германии, Канады, США учитывались также без расходов социальных фондов.

При оценке степени децентрализации расходов необходимо иметь в виду, что наличие права расходовать средства не всегда предполагает наличие права распоряжаться ими. Если расходы нижестоящих уровней жестко регламентированы законами, принятыми на вышестоящих уровнях власти, то даже при сильной децентрализации расходов реальная самостоятельность у нижестоящих органов власти будет отсутствовать. Кроме того, объем расходов нижестоящих бюджетов зависит от объема целевых трансфертов, передача которых означает децентрализацию расходов, но может не означать децентрализацию полномочий, если расходование этих средств подлежит жесткому контролю.

Для полноты картины необходимо произвести сравнительный анализ и структуры доходов бюджетов (до передачи трансфертов) (см. таблицу 2).

Таблица 2. Сравнительный анализ структуры доходов бюджетов

(до передачи трансфертов)

     
   —————————————T———————————————————————————————————————————————————¬
   |Страна      |                    Доходы бюджетов                |
   |            +————————————————T————————————————T—————————————————+
   |            |      центр     |     регион     |      местные    |
   +————————————+————————————————+————————————————+—————————————————+
   |Германия    |      46,4      |      32,8      |       20,9      |
   |Канада      |      42,8      |      45,3      |       11,9      |
   |США         |      48,4      |      32,1      |       19,4      |
   |Россия      |      59,8      |      26,9      |       13,3      |
   L————————————+————————————————+————————————————+——————————————————
   

На основании таблицы 2 можно утверждать, что доходы в РФ в значительной мере более централизованы, чем доходы других федераций, представленных в таблице. Также можно заметить, что расходная часть бюджетных систем регионального и местного уровней превалирует над их доходной частью. В соответствии с этим можно не удивляться большому количеству дотационных субъектов в России.

В соответствии с действующим налоговым законодательством поступления от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если региональные органы власти имеют возможность регулировать налоговую ставку, доходы от таких налогов могут распределяться между уровнями власти в пропорции, установленной федеральным законодательством.

Приведенные данные наглядно показывают нам несовершенство российской налоговой системы, выражающееся в том, что центр, возлагая большую долю расходов на субъекты и муниципальные образования, не обеспечивает им возможности покрытия этих расходов за счет собственных доходов. При таком положении Федерации приходится уравновешивать доходную и расходную части с помощью межбюджетных трансфертов различных форм и иных мероприятий (предоставления субсидий, субвенций, бюджетных кредитов и т.д.). Наличие разнообразных ограничений в отношении органов государственной власти субъектов, введение дополнительных мер федерального контроля за формированием и исполнением бюджета и даже введение временной финансовой администрации (при высоком уровне дотационности региона) в итоге не приводят к положительным результатам, хотя, по заверениям чиновников, заключают в себе большой потенциал.

Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований" предоставил в "добровольное исполнение" целый комплекс полномочий, осуществляемый за счет бюджета соответствующего уровня. Бремя решения многих экономических, социальных, культурных проблем федеральным законодателем перекладывается на регионы. Государство рассчитывает на их "сознательность", забывая при этом, что финансовые возможности субъектов весьма ограничены.

Во многом сложившееся положение обусловлено существующим распределением видов налогов на федеральные, региональные и местные. В соответствии со ст. 14 НК РФ к региональным налогам относятся: налог на имущество организации, налог на игорный бизнес, транспортный налог.

Можно заметить, что установление налога в соответствии с объектом налогообложения приводит к тому, что для получения больших отчислений в бюджет соответствующего уровня соответствующий уровень власти начинает развивать данную сферу деятельности. Во всяком случае это было бы разумно. Если исходить из данного положения, то региональные власти должны в соответствии с указанной статьей НК РФ поощрять приобретение организациями движимого и недвижимого имущества, а также развивать игорный бизнес и сферу приобретения различного рода транспортных средств.

Однако у субъектов РФ нет стимулов для развития инновационной и инвестиционной деятельности. Вкладывание предприятиями средств в движимое и недвижимое имущество не способствует увеличению производственного потенциала России и ее экономическому прогрессу.

Нет у региональной власти и стимула, а значит, и какой-либо заинтересованности в развитии налогооблагаемой базы федеральных налогов и сборов. Это отрицательно влияет на развитие соответствующих сфер деятельности физических лиц, организаций, индивидуальных предпринимателей и т.п.

Субъекты РФ в силу ст. 73 Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов <**>. В то же время в соответствии с проведенным исследованием представляется возможным сделать вывод, что в действительности субъекты РФ и региональные органы государственной власти обладают полномочиями лишь в строго регламентированных рамках, что не отвечает экономической и политической необходимости.

     
   ————————————————————————————————
   

<**> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // РГ. 25 июня. N 134. Федерации необходимы сильные субъекты, для этого центр должен поделиться частью своей компетенции и передать доходы от некоторых налогов в региональный бюджет. К примеру, это может быть налог на прибыль организаций, являющийся серьезным источником финансовых ресурсов. Р.Ш.Галиев Институт права Башкирского государственного университета г. Уфа Подписано в печать 22.02.2007 ————