"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2007, N 3

РОЛЬ АУДИТА В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

В соответствии с Указом Президента РФ N 129, подписанным 3 февраля 2007 г., создана межведомственная рабочая группа, которая готовит предложения по реализации в российском законодательстве положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. В этих документах особое место отведено вопросам аудита. Какую же роль призван сыграть аудит в борьбе с коррупцией?

В общем случае коррупция предполагает использование государственных полномочий в целях частной наживы. Однако коррупцию могут провоцировать действия лиц не только в государственном, но и в частном секторе. При характеристике действий представителей частного сектора более распространен термин "взяточничество" - осуществление незаконного платежа или иной выгоды с целью частной наживы. При исследовании проблемы коррупции совокупность органов власти, государственных и муниципальных служащих можно рассматривать как сторону "спроса на взятки", а заинтересованных в даче взяток представителей частного сектора считать стороной "предложения взяток".

Проблема коррупции на стороне "предложения взяток" в нашей стране сохраняет свою актуальность. Согласно Индексу взяткодателей за 2006 г., опубликованному антикоррупционной негосударственной организацией Transparensy International, Россия вошла в тройку стран, компании которых имеют наиболее высокую склонность к даче взяток иностранным чиновникам в целях продвижения своей продукции в развивающихся странах. В рейтинге 30 ведущих стран-экспортеров наихудшими наряду с Российской Федерацией оказались Индия и Китай. В дополнение к зарубежной деятельности российские компании принимают активное участие в формировании стороны "предложения взяток" и внутри страны.

В 1999 г. в публикации Института исследований в области безопасности (Institute for Security Studies) было приведено мнение исполнительного директора Южноафриканского отделения Transparency International доктора Ван Дер Мерви, который отмечал: "...подкуп чиновников со стороны международного бизнеса является наиболее очевидной формой коррупции... если мы "вычистим" государственный сектор в развивающихся странах, взяточничество и коррупция на международном уровне не исчезнут".

Таким образом, общая стратегия борьбы с коррупцией в стране должна учитывать меры, не только сокращающие спрос на получение взяток в государственном секторе, но и направленные на сокращение предложения незаконных выплат со стороны частного сектора. Как в том, так и в другом случае принципиальное значение имеют меры по совершенствованию контроля и аудита.

Аудит со стороны "предложения взяток"

Большинство стран признает, что усиление роли аудита в частном секторе имеет большое значение для противодействия коррупции со стороны "предложения взяток". В 1999 г. Международная федерация бухгалтеров (МФБ) в целях обсуждения возможного вклада бухгалтеров и аудиторов в глобальную стратегию борьбы с коррупцией опубликовала доклад "Бухгалтерская профессия и борьба с коррупцией" (The Accountancy Profession and the Fight Against Corruption). В нем отмечается, что в борьбе с коррупцией решающую роль играет руководство компаний, поскольку именно оно разрабатывает и внедряет системы надлежащего корпоративного управления. Коррупции трудно пустить корни в системах, в которых налажен надлежащий контроль и ограничены возможности игнорировать указания руководства. Однако притом, что специалисты по бухгалтерскому учету и аудиту не должны рассматриваться как основные "сторожевые псы" в борьбе с коррупцией, их деятельность имеет большое значение для поддержания надлежащего корпоративного управления и обеспечения прозрачности информации о деятельности компании.

Важность роли бухгалтерского учета и аудита в противодействии коррупции признается большинством стран. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию призывает страны принять такие национальные законодательства, в соответствии с которыми обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом какого-либо неправомерного преимущества любому из ее государственных должностных лиц квалифицировалось бы в качестве уголовного преступления. Таким преступлением следует считать также намеренное представление в ложном свете действий, связанных с подкупом государственных должностных лиц, при помощи бухгалтерских и отчетных процедур.

В Конвенции ООН против коррупции отмечается необходимость обеспечения того, чтобы частные организации обладали достаточными механизмами внутреннего аудиторского контроля для оказания помощи в предупреждении и выявлении коррупционных деяний и чтобы финансовые документы таких организаций подлежали обязательному аудиту. Конвенция ООН против коррупции содержит призыв к странам-участницам принять с учетом национальных законодательств, правил и стандартов в области бухгалтерского учета и аудита меры для запрещения:

- создания неофициальной отчетности;

- проведения неучтенных или неправильно зарегистрированных операций;

- ведения учета несуществующих расходов;

- отражения обязательств, объект которых неправильно идентифицирован;

- использования поддельных документов;

- намеренного уничтожения бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством.

Реализация в российском законодательстве положений указанных Конвенций неизменно приведет к усилению роли аудита не только со стороны "предложения взяток", но и со стороны "спроса на взятки".

Следует отметить, что в Российской Федерации еще в 2002 г. были приняты Кодекс корпоративного поведения и Рекомендации по его применению <*>. Кроме того, в 2003 г. Советом по аудиторской деятельности при Минфине России был принят Кодекс этики аудиторов России (Протокол от 28 августа 2003 г. N 16). Формально Кодексы носят рекомендательный характер. Однако ужесточение требований зарубежных фондовых рынков к состоянию внутреннего контроля в компании и достоверности финансовой отчетности, последовавшее за принятием в США закона Сарбейнса-Оксли, существенно повысило заинтересованность крупных российских компаний добровольно брать на себя обязательства по соблюдению Кодекса корпоративного поведения.

     
   ————————————————————————————————
   

<*> Распоряжение Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (с 2004 г. - Федеральная служба по финансовым рынкам) от 4 апреля 2002 г. N 421/р "О рекомендации к применению Кодекса корпоративного поведения".

Внедрение в Российской Федерации международных стандартов отчетности и аудита также является одним из факторов, способствующих противодействию коррупции на стороне "предложения взяток". В этой связи заслуживает внимания утвержденное Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 532 Федеральное правило (стандарт) аудиторской деятельности N 13 "Обязанности аудитора по рассмотрению ошибок и недобросовестных действий в ходе аудита" (далее - ПСАД N 13). Указанный российский стандарт разработан на базе Международного стандарта аудита 240 "Ответственность аудитора по рассмотрению мошенничества и ошибок в ходе аудита финансовой отчетности". Как отмечается в ПСАД N 13, при планировании, выполнении и оценке результатов аудиторских процедур, а также при подготовке аудиторского заключения аудитор должен рассмотреть риск существенных искажений финансовой (бухгалтерской) отчетности, возникающих в результате недобросовестных действий или ошибок.

ПСАД N 13 наряду с упомянутыми Кодексом корпоративного поведения и Кодексом этики аудиторов России уже составляет часть правовой базы, необходимой для профилактики и противодействия коррупции в Российской Федерации на стороне "предложения взяток". В связи с Указом Президента РФ в 2007 г. формирование соответствующего правового поля продолжится.

Аудит со стороны "спроса на взятки"

Проблема коррумпированности государственных и муниципальных служащих, необходимости активизации борьбы с коррупцией на стороне "спроса на взятки" является одной из наиболее широко обсуждаемых тем в российском обществе. Как отмечал председатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин на ежегодной конференции иностранных инвесторов в июне 2006 г., существует обратная зависимость между тем, насколько эффективна система государственного аудита в конкретной стране, и тем, насколько высок там уровень коррупции. Чем больше в деятельности органов исполнительной власти зон, недоступных для внешнего аудита, тем с большей вероятностью там можно обнаружить проявление коррупции. По мнению С.В. Степашина, Счетная палата является одним из реальных инструментов контроля общества над бюрократией.

Счетная палата РФ в рамках своих полномочий может содействовать борьбе с коррупцией путем совершенствования аудиторских методов и процедур, направленных на выявление, предупреждение и профилактику коррупции в системе управления государственными финансами. Необходимо отметить, что в своей деятельности Счетная палата тесно взаимодействует с правоохранительными органами, однако борьба с последствиями коррупции не относится к ее задачам.

Помимо Счетной палаты в систему органов государственного и муниципального финансового контроля входят контрольные и финансовые органы исполнительной власти, а также контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований. Финансовый контроль со стороны органов исполнительной власти на федеральном уровне обеспечивают Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство, находящиеся в ведении Минфина России, а также главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

Борьба с коррупцией наряду с оптимизацией функций органов исполнительной власти выделена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. <**> в качестве отдельного направления. Правда, антикоррупционная составляющая содержится и в других направлениях реализации административной реформы. В качестве примеров можно привести следующие мероприятия:

- совершенствование действующей системы контроля и надзора;

- внедрение внутреннего аудита эффективности расходов бюджета;

- повышение информационной открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

     
   ————————————————————————————————
   

<**> Одобрена Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р.

Снижению рисков возникновения коррупции и мошенничества в государственных и муниципальных органах и их подведомственных учреждениях способствуют хорошо организованные системы внутреннего контроля. В соответствии с Руководством по Стандартам внутреннего контроля для общественного сектора, опубликованным Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в 2004 г., внутренний контроль представляет собой всеобъемлющий процесс, осуществляемый руководством и сотрудниками организации с целью выявления рисков и обеспечения разумной уверенности в том, что в ходе выполнения своей миссии организация достигает следующих общих целей:

- совершение упорядоченных, этичных, экономичных, эффективных и результативных операций;

- выполнение обязательств по предоставлению отчетной информации;

- соответствие деятельности применяемым законодательным и регулирующим документам;

- защита ресурсов от потерь, злоупотреблений и повреждений.

Применение в организации высоких этических принципов является одним из факторов, препятствующих возникновению коррупции. Подразумевается, что государственные и муниципальные служащие обязаны честно служить интересам общества и должным образом управлять вверенными им финансовыми ресурсами. Граждане должны получать от государства услуги высокого качества и в объеме, предусмотренном законодательством. Обеспечение соблюдения в организации этических принципов является одной из задач системы внутреннего контроля.

Подразделение внутреннего аудита играет решающую роль как при выявлении, так и при предотвращении фактов коррупции и мошенничества в организации. Это независимое, подчиняющееся напрямую руководителю подразделение в структуре организации, которое оказывает содействие руководству путем анализа, оценки и составления мнения о системе внутреннего контроля и ее надежности. Внутренний аудит - это функция и часть управленческой структуры организации.

Очень часто неэффективное использование бюджетных средств напрямую связано с фактами коррупции. Важным элементом совершенствования управления государственными финансовыми и материальными ресурсами, профилактики возникновения коррупции является аудит эффективности. Он сосредоточен на вопросах экономичности, эффективности и результативности бюджетных программ, деятельности отдельных государственных органов и организаций, вопросах управления. В последнем случае, например, могут рассматриваться различные вопросы, связанные с выполнением руководящими работниками своих обязанностей по стратегическому и другому планированию, реализации, контролю, оценке и принятию последующих мер.

Аудит эффективности, не подменяя и не отменяя финансового аудита, позволяет получить более точные и полные данные о конкретных результатах использования бюджетных средств. Ведь финансовый аудит, или аудит правильности, в основном направлен на поиск ошибок, нарушений, отступлений от законов и правил, проверку целевого использования бюджетных средств. В отличие от финансового аудита, от которого ожидают конкретных результатов, аудит эффективности шире по своему характеру и предоставляет больше возможностей для интерпретации и оценки. В этом случае аудитор имеет больше свободы при определении предмета проверки.

К настоящему времени большинство федеральных органов исполнительной власти имеют планы по совершенствованию системы внутреннего контроля и аудита. Однако пока немногим из них удается эти планы исполнить. Причины на то разные, но одна из основных - недостаток квалифицированных кадров. Важным условием для повышения эффективности систем внутреннего контроля и аудита в государственных органах и организациях является обучение, которое должно проводиться как среди специалистов в области финансового контроля и аудита, так и среди руководящего состава. В этой связи должны быть разработаны соответствующие программы обучения, а также порядок аттестации специалистов по государственному контролю и аудиту.

Кроме того, в связи с недостатком среди государственных и муниципальных служащих квалифицированных кадров в области аудита постепенно начинает обсуждаться вопрос о возможности привлечения независимых экспертов-аудиторов или аудиторских компаний для экспертизы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Например, в одном из недавних документов Правительства РФ - Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. <***> - отмечается:

"...Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, требует не только контроля за правильностью расходования бюджетных средств, но и оценки результативности их использования в бюджетном году и при завершении каждой бюджетной программы.

По решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или представительного органа муниципального образования эту функцию могли бы выполнять также независимые аудиторские фирмы.

Задачи повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами делают необходимым расширение функций независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения относительно его достоверности, а также экспертизы систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.

Необходимо также разработать комплекс мер по обеспечению внедрения независимой экспертизы - установить полномочия независимых экспертов, разработать требования к ним и процедуры отбора экспертов..."

     
   ————————————————————————————————
   

<***> Одобрена Распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. N 467-р. Подводя итог сказанному, отметим, что проблемы коррупции, взяточничества в России сохраняют свою актуальность и представляют собой одну из наиболее обсуждаемых тем в современном российском обществе. Взяточничество, по сути, обеспечивает тесную взаимосвязь между коррупцией внутри органов государственной власти и нарушениями в частном секторе. Аудит является одним из инструментов, позволяющих не только регистрировать факты коррупции, но и предупреждать их. Поэтому при разработке общегосударственной стратегии борьбы с коррупцией в Российской Федерации принципиальное значение имеют меры по усилению аудита как в частном, так и в государственном секторе. Важную роль в сокращении предложения взяток должны сыграть непосредственно российские коммерческие компании. Их руководству следует более активно внедрять антикоррупционные принципы в практику корпоративного управления, совершенствовать системы раскрытия информации о финансовой и иных сферах деятельности компании, повышать общую корпоративную культуру, используя накопленный международный опыт в соответствующей области. Внедрение эффективных систем финансового контроля и аудита послужит препятствием для распространения взяточничества, повысит степень информированности общества и работников компании о мерах по противодействию коррупции. Необходимым условием преодоления коррупции в России является объективное информирование гражданского общества о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В решении этой задачи важное место отводится государственному и муниципальному контролю и аудиту, эффективную поддержку которому могли бы оказать независимые аудиторские компании и эксперты-аудиторы. Оптимизация организационной структуры органов государственного и муниципального контроля и аудита, разработка единых стандартов контроля и аудита в государственном секторе с учетом лучшей международной практики, совершенствование функций контроля не только в части регистрации, но и в части профилактики нарушений являются важными аспектами эффективной стратегии борьбы с коррупцией. Следует также отметить, что в рамках совершенствования системы контроля и аудита, кроме прочего, должен быть разработан комплексный подход к подбору и расстановке соответствующих специалистов, их дальнейшей теоретической и практической профессиональной подготовке. Усиление роли контроля и аудита как со стороны "предложения взяток", так и со стороны "спроса на взятки" будет способствовать более эффективному взаимодействию органов власти и общества и в конечном итоге проведению в Российской Федерации сбалансированной антикоррупционной политики. И.В.Дубинина Старший менеджер департамента консультационных услуг государственному сектору компании "ФБК" Подписано в печать 22.02.2007 ————