"Управление в кредитной организации", 2007, N 2

В ИНТЕРЕСАХ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В числе правовых документов, относящихся к финансовому законодательству, Государственная Дума рассматривает в настоящее время правительственные законопроекты N 386174-4 "О банке развития", N 386175-4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" (в связи с созданием государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности")", а также депутатский законопроект N 361783-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об инвестиционных фондах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования регулирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов, лицензирования указанной деятельности и контроля за ее осуществлением)". По мнению парламентских аналитиков, вступление в действие этих правовых документов способно существенно изменить к лучшему ситуацию в финансовом секторе страны.

Целью законопроекта "О Банке развития" является создание государственного финансового института развития - государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности", предназначенной для стимулирования экономического роста и обеспечения развития экономики Российской Федерации путем содействия повышению эффективности инвестиционной деятельности, привлечению инвестиций, в том числе прямых иностранных инвестиций, в экономику нашей страны, развитию производственной и финансовой инфраструктуры, обеспечения поддержки инновационной деятельности, экспорта российских товаров, работ и услуг, а также малого и среднего бизнеса.

К секторам, на которые деятельность институтов развития оказывала и оказывает наиболее сильное воздействие, относятся производственная и социальная инфраструктура, капиталоемкие отрасли промышленности (нефтедобывающая промышленность, металлургия, химия и нефтехимия, тяжелое машиностроение), сельское хозяйство.

В пояснительной записке к законопроекту отмечено, что институты развития сыграли ключевую роль в послевоенном восстановлении экономической инфраструктуры и базовых отраслей промышленности таких развитых стран, как Германия, Италия, Франция, Япония. В более поздний период они внесли серьезный вклад в технологическое перевооружение энергетики, автомобилестроения, рыбной промышленности Японии, в энергосбережение, развитие коммунальной инфраструктуры, жилищное строительство Германии. В странах Латинской Америки за счет инвестиций институтов развития были созданы целые новые отрасли национальных экономик (прежде всего в добывающей промышленности и машиностроении).

Принципиальное значение имеет то обстоятельство, что деятельность институтов развития направлена на обеспечение финансирования важных для развития страны областей экономики, которые в силу долгосрочности, низкой доходности или повышенного риска ограничены в поступлении частного капитала.

Формирование Банка развития Правительство РФ предлагает осуществить на основе соответствующей трансформации Внешэкономбанка СССР с учетом имеющегося у него потенциала - уровня капитализации, действующей организационной структуры, международного имиджа, накопленного опыта проведения сложнейших кредитных и финансовых операций. Таким образом, по сути одновременно планируется решить задачу реорганизации Внешэкономбанка СССР, поставленную Стратегией развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 г.

Внесенный в Государственную Думу законопроект будет выполнять также функции учредительных документов создаваемого Банка развития.

Предметом правового регулирования законопроекта являются правовое положение, принципы организации, цели создания и деятельности, порядок реорганизации и ликвидации Банка развития.

В настоящее время в международной практике сложились определенные принципы создания и деятельности финансовых институтов развития. В мировом сообществе исходят из того, что такого рода институты создаются не для получения прибыли, а в целях обеспечения привлекательности определенных сегментов экономики для частного капитала. Круг допустимых финансовых операций в таких банках ограничен, и финансирование они осуществляют совместно с частными инвесторами. В законопроекте предлагается закрепить все названные признаки финансовых институтов развития.

В Правительстве России считают, что будущим законом необходимо закрепить такую конструкцию государственной корпорации, которая, с одной стороны, была бы основана на зарубежной практике создания финансовых институтов развития, а с другой - учитывала бы особенности российского законодательства и отечественной практики деятельности организаций подобного рода. Поэтому государственный финансовый институт развития предлагается создать в организационно-правовой форме именно государственной корпорации, обеспечив контроль за ее деятельностью со стороны Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти.

С акцентом на финансирование приоритетных проектов

Что касается целей и функций Банка развития, то законопроект предусматривает следующее:

1. Банк развития действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим законом деятельности по реализации проектов в России и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, на защиту окружающей среды и на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего бизнеса.

2. Банк развития вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, установленных настоящим законом. Прибыль Банка развития, полученная по результатам его деятельности, не распределяется и подлежит направлению исключительно на достижение целей, предусмотренных настоящим законом.

3. Банк развития для достижения целей своей деятельности реализует следующие основные функции:

1) осуществляет финансирование инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры, и инновационных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций;

2) выпускает облигации и иные эмиссионные ценные бумаги, а также векселя в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) организует привлечение займов и кредитов кредитных учреждений в целях финансирования проектов, реализуемых при участии Банка развития, и еще ряд других банковских функций.

Деятельность Банка развития будет состоять в:

- организации среднесрочного и долгосрочного финансирования инвестиционных проектов в приоритетных отраслях экономики Российской Федерации;

- содействии привлечению иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации, формировании позитивного имиджа Российской Федерации за рубежом;

- развитии и совершенствовании механизмов финансирования инвестиционных проектов в Российской Федерации;

- обеспечении финансовой поддержки и реализации экспортно-импортной политики Российской Федерации;

- участии в реализации программ поддержки приоритетных отраслей и секторов экономики Российской Федерации, включая поддержку малого и среднего бизнеса;

- содействии развитию финансовых рынков.

Банк развития, созданный за счет имущества Российской Федерации, будет полностью контролироваться государством на всех этапах его формирования и функционирования.

В соответствии с законопроектом капитал Банка развития формируется в размере не менее 70 млрд руб. и может быть увеличен по решению Правительства РФ, принимаемому по предложению Наблюдательного совета Банка развития, за счет дополнительного имущественного взноса Российской Федерации или за счет прибыли Банка развития.

Капитал Банка развития формируется в том числе посредством внесения в качестве имущественного взноса Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций ОАО "Российский банк развития" и ЗАО "Российский экспортно-импортный банк".

Естественно, для решения вопроса о создании государственной корпорации развития потребуется внесение соответствующих поправок в действующий Федеральный закон "О банках и банковской деятельности", предоставляющих право осуществлять банковские операции. Именно в этих целях в Государственную Думу внесен и законопроект N 386175-4 "О внесении изменений в статьи 7 и 13 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".

Принятие этих двух законопроектов послужит экономическому росту в тех жизненно важных для государства отраслях (сферах) экономики, в которые частный капитал не поступает или поступает в недостаточной мере, что позволит обеспечить сбалансированный экономический рост в Российской Федерации.

Заместитель председателя Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам П.А. Медведев полностью согласен как с идеей, так и с текстом этих законопроектов. По его словам, похоже, решается, наконец, судьба крайне нужного стране банка, который в общем-то и не совсем банк. Во всяком случае, считает он, банком у нас впервые будет названа организация, которая не имеет лицензии Центробанка.

По мнению П.А. Медведева, в законопроекте с достаточной полнотой описаны функции, права и обязанности учреждаемой организации - государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности". Есть надежда, что она станет действительно настоящим банком развития. Тем более что, судя по всему, ее руководителями будут назначены те люди, которые сейчас являются руководителями во Внешэкономбанке и которые зарекомендовали себя очень неплохо.

Правила лицензирования станут более обоснованными

В настоящее время лицензирование деятельности инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и негосударственных пенсионных фондов осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Однако установленные им правила лицензирования не учитывают специфики указанных видов деятельности, которая связана с тем, что они осуществляются на финансовом рынке и требуют более тщательного государственного контроля, а также наличия у контролирующих органов полномочий по оперативному воздействию на лиц, допускающих нарушения лицензионных требований. В результате велика вероятность не только причинения убытков инвесторам, но и подрыва доверия к финансовому рынку в целом, что способно повлечь негативные последствия для экономического развития страны.

В частности, это касается положения Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" о том, что лицензия может быть аннулирована только судом и только при условии, что в результате нарушения лицензионных требований был нанесен ущерб правам и законным интересам граждан (но не юридических лиц). Это требование лишает лицензирующий орган возможности пресечь деятельность недобросовестных финансовых организаций до того, как они нанесут ущерб инвесторам.

Законопроектом устанавливаются детальные правила лицензирования деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев, негосударственных пенсионных фондов с учетом специфики указанных видов деятельности. При этом законодатели принимали во внимание российскую практику лицензирования и международный опыт, в частности учитывались Директива ЕС о координации законов и других нормативных актов, связанных с институтами коллективного инвестирования (Directive of 20 December 1985 on the coordination of laws, regulations and administrative provisions relating to undertakings for collective investment in transferable securities), и Директива о деятельности и контроле за институтами, осуществляющими дополнительное пенсионное обеспечение (Directive 2003/41/EC of the European Parliament and of the Council of 3 June 2003 on the activities and supervision of occupational retirement provision). Соответствующие изменения вносятся в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Законопроект был принят в первом чтении 13 декабря 2006 г. Выступая в ходе рассмотрения законопроекта в первом чтении, председатель Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам В.М. Резник с удовлетворением отметил, что законопроект устанавливает особый порядок лицензирования перечисленных выше видов деятельности. Лицензирующий орган наделяется гибкими и эффективными мерами оперативного вмешательства, в том числе правом внесудебного аннулирования лицензии, приостановления всех или части операций лицензиата, требования замены должностных лиц лицензиатов и назначения временной администрации при обнаружении нарушений. Перечисленные механизмы позволят достаточно оперативно реагировать на нарушения, обеспечивая тем самым защиту интересов физических лиц, которые работают с данными фондами.

Проектом закона впервые вводится институт квалифицированного инвестора и устанавливаются условия, порядок и последствия отнесения физических и юридических лиц к квалифицированным инвесторам. Таким образом, брокеры, дилеры, управляющие, кредитные организации, акционерные инвестиционные фонды, управляющие компании, страховые организации, негосударственные пенсионные фонды, Банк России, Агентство по страхованию вкладов, международные финансовые организации являются квалифицированными инвесторами в силу закона. При этом федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе устанавливать критерии, при соблюдении которых другие физические лица, а также юридические лица могут быть признаны квалифицированными инвесторами.

Законопроектом предусматривается введение института внутреннего контроля за соблюдением лицензиатами нормативных актов, регулирующих их деятельность. Также устанавливаются требования к профессиональному опыту и квалификации лиц, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа, членов коллегиального исполнительного органа, членов совета директоров, контролеров лицензиатов. Вводится механизм предварительного согласования кандидатуры руководителя и контролера лицензиата, главного бухгалтера с лицензирующим органом.

Кроме того, законопроектом определяются последствия реорганизации и ликвидации лицензиата в отношении предоставленной ему лицензии. Также предусматривается обязанность по выполнению лицензиатом ряда мероприятий, направленных на соблюдение прав и законных интересов третьих лиц, в том числе на надлежащее исполнение обязательств по пенсионным договорам, выплатам причитающихся выкупных сумм и др.

Однако по ряду принципиальных позиций в ходе рассмотрения законопроекта высказаны очень серьезные замечания, которые должны, безусловно, быть учтены ко второму чтению. В частности, предложение о необходимости закрепления непосредственно законом требований к деловой репутации участников (учредителей) управляющей компании, специализированного депозитария, являющихся владельцами 5% или более обыкновенных акций в уставном капитале или долей. Если это будет невозможно прописать ко второму чтению, депутаты-авторы будут настаивать на исключении соответствующего пункта из закона.

Кроме того, необходимо уточнить закрытый перечень оснований для отказа лицензирующего органа в согласовании кандидатур, осуществляющих функции единоличного исполнительного органа. Если это не удастся сделать, то соответствующую норму также придется исключить.

Также необходимо рассмотреть предложение о более четком разделении оснований для приостановления отдельных операций аннулирования лицензий, не допуская нежелательных коллизий и двойного толкования норм.

Банковский комитет Госдумы считает необходимым ко второму чтению детализировать положения в части, касающейся требований к механизмам внутреннего контроля и процедурам введения временной администрации. Это позволит обеспечить независимость и объективность.

Необходимо также конкретизировать нормы, касающиеся порядка и условий наделения определенного лица статусом квалифицированного инвестора.

Результатом доработки законопроекта, по мнению депутата, должны стать такие нормы, которые исключали бы возможность двойного, неоднозначного, произвольного толкования, а также потенциальную возможность злоупотребления правом со стороны регулирующего органа. При последующей доработке также необходимо рассмотреть переходные периоды, позволяющие отдельные нормы законопроекта ввести в действие по истечении срока, достаточного для принятия соответствующих подзаконных актов и приведения определенных видов лицензируемой деятельности в соответствие с нормами закона.

И.Е.Смирнов

Специальный корреспондент

в Государственной Думе РФ

Издательский дом "Регламент"

Подписано в печать

21.02.2007

————