"Юридическая и правовая работа в страховании", 2007, N 1

СТРАХОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ТРЕБУЕТ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ,

НО ДЕЛАТЬ ЭТО НУЖНО ОСМОТРИТЕЛЬНО

Вопросы развития и совершенствования страхового законодательства носят очень актуальный характер, о чем, в частности, свидетельствует планируемое заседание коллегии Минфина России по этой теме. Фактически постоянно ведется работа по подготовке новых законов и внесению поправок в действующие законодательные и иные нормативные акты, регулирующие страхование, в самом министерстве, в Федеральной службе страхового надзора, в страховом сообществе. О том, что нас ожидает в этой области в ближайшее время, рассказывает, отвечая на вопросы редакции журнала "Юридическая и правовая работа в страховании", заместитель руководителя департамента финансовой политики Минфина России, кандидат экономических наук Балакирева В.Ю.

- Уважаемая Вера Юрьевна, в России всегда существовало и существует сейчас в основном критичное отношение к законам и нормативным актам - их чаще ругают, чем исполняют. Не является исключением и страховое законодательство, которое критикуют уже даже ленивые. А как вы оцениваете состояние страхового законодательства в нашей стране?

- Законодательство, регулирующее отношения в сфере страхования, формировалось на протяжении 200 лет в зависимости от задач, которые решало государство на определенных этапах своего развития в области экономической политики и поддержки национальной экономики. Как известно, не так давно на смену централизованной государственной системе пришли рыночные отношения, которые серьезно изменили основы регулирования страховой деятельности.

Современная система страхового законодательства в Российской Федерации включает:

- системообразующие нормативные акты о страховании, к которым можно отнести Гражданский кодекс Российской Федерации (гл. 48 "Страхование"), Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации";

- Законы об обязательном страховании, в частности "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции";

- нормативные акты Минфина России, устанавливающие требования к финансовой устойчивости страховщиков, порядку, срокам, формам представления отчетности субъектами страхового дела, регулирующие иные вопросы деятельности субъектов страхового дела в соответствии с возложенными законодательством на страхового регулятора полномочиями;

- иные нормативные акты (законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства России, нормативные акты ведомств и органов власти субъектов Российской Федерации), содержащие положения о страховании;

- международные соглашения и договоры по вопросам страхования с участием Российской Федерации или ратифицированные нашим государством.

Сложившаяся система страхового законодательства устанавливает основополагающие принципы организации страхования, требования к условиям договора страхования и ответственности его сторон, определяет взаимоотношения участников страховых отношений между собой и с органом, осуществляющим контроль и надзор за страховой деятельностью. В целом система страхового законодательства позволяет развивать добровольное и обязательное страхование по различным видам и направлениям, налаживать взаимоотношения между участниками страхового дела, способствует повышению надежности и устойчивости страховщиков.

Тем не менее, учитывая изменения в развитии экономики, социальной сферы, на финансовом рынке, в законодательном регулировании деятельности хозяйствующих субъектов в различных отраслях, а также в области защиты прав потребителей, практику применения действующих норм законодательства, можно говорить о необходимости совершенствования каждого из названных блоков системы страхового законодательства в Российской Федерации.

Анализ норм страхового законодательства свидетельствует о наличии в нем как внутренних, так и внешних противоречий, пробелов, не позволяющих определить четкие правила поведения участников страховых правоотношений. Часть правовых норм допускает неоднозначный подход к их толкованию или не предусматривает механизма реализации.

Ряд статей и норм, содержащихся в отраслевых законах, принимались стихийно, при отсутствии четких критериев и подходов к введению обязательных видов страхования, что привело к многообразию декларативных и так называемых вмененных видов страхования, содержащих требования об обязанности заключения договора страхования, но не предусматривающих порядка и условий проведения страхования. Например, Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге) недвижимости", Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" содержат нормы, обязывающие соответствующих субъектов осуществлять страхование, но из-за отсутствия конкретики в определении условий страховой защиты эти законодательные акты нельзя в полной мере отнести к законам, устанавливающим обязательные виды страхования.

Данные нормы реализуются путем заключения договора страхования на условиях правил страхования, разработанных страховщиком с учетом требований законодательства Российской Федерации. В дальнейшем указанные нормы могут совершенствоваться или будут приниматься отдельные законы о соответствующем виде обязательного страхования в соответствии с требованиями ст. 4 Закона об организации страхового дела.

- Законотворческую деятельность в сфере страхования условно можно разделить на два больших направления: совершенствование имеющегося законодательства и подготовка новых законов. Давайте вначале коснемся первого направления. Какие, по вашему мнению, вопросы совершенствования страхового законодательства являются наиболее актуальными и почему?

- В качестве наиболее актуальных направлений совершенствования законодательства о страховании можно выделить следующие:

1. Совершенствование норм основополагающего законодательного акта - Закона об организации страхового дела.

2. Совершенствование положений отдельных законодательных и нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы страхования и в первую очередь проведение обязательных видов страхования.

Многообразие актов разного уровня (законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты, стандартные правила объединений страховщиков), принятых в 90-х годах, зачастую не соответствует требованиям базового законодательства о страховании (Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон об организации страхового дела). В связи с этим их реализация становится неэффективной, а отдельные положения требуют уточнения или отмены.

В настоящее время ведется работа по уточнению норм о страховании в Воздушном кодексе Российской Федерации, Градостроительном кодексе Российской Федерации, по реализации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963 г., ратифицированной нашим государством.

Необходимо и уточнение отдельных положений действующих законодательных актов по видам обязательного страхования (обязательное государственное страхование военнослужащих и приравненных к ним лиц, обязательное личное страхование сотрудников налоговых органов, обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств и др.).

Несмотря на то что базовым Законом об организации страхового дела определены требования и подходы к введению обязательного страхования, практика принятия отдельных законов продолжает предусматривать вменение в обязанность субъектам хозяйствования заключать договоры страхования. В действующих законах следует отдельные нормы привести в соответствие со страховым законодательством Российской Федерации, отменить или исключить из названия видов страхования слово "обязательное", сняв законодательное противоречие и предоставив возможность сторонам страхового договора определять условия его заключения.

Вообще нужно сказать, что обсуждается достаточно много инициатив по введению новых видов обязательного страхования, в основном это виды страхования гражданской ответственности за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу граждан, имуществу юридических лиц и экологии при осуществлении деятельности практически в любой отрасли. Следует отметить, что мы очень осторожно относимся к разработке и принятию новых видов обязательного страхования, учитывая экономическую целесообразность и необходимость их введения, тенденции развития обязательного и добровольного страхования на рынке, платежеспособность страхователей, возможность соблюдения принципов обязательного страхования и публичности договоров, а также реализации единых для всех участников условий, критерии выбора рисков и объектов, подлежащих обязательному страхованию.

Развитие различных видов страхования связано с необходимостью уточнения отдельных норм в Налоговом кодексе Российской Федерации. Работа по совершенствованию и уточнению норм, касающихся страхования, в НК РФ должна основываться на выделении приоритетных направлений, связанных с изменением подходов к определению налогооблагаемой базы застрахованных и страхователей, на серьезном финансово-экономическом обосновании предлагаемых изменений.

- Хорошо известно, что Закон РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" находится в состоянии перманентного изменения. Известно, что сейчас определенные очередные поправки в него находятся в Государственной Думе, есть и очередной проект новой редакции этого законодательного акта. Как вы относитесь к этим поправкам, к проекту новой редакции закона?

- Поскольку Закон об организации страхового дела является, как я уже подчеркивала, основополагающим специальным законом, регулирующим отношения в области страхования, то не удивительно, что наибольшее число нареканий, поправок и уточнений редакции норм с учетом многообразия интересов участников страхового дела относится именно к нему.

Несмотря на наличие нескольких версий уточненной редакции указанного Закона и неоднозначное отношение к ним органов государственной власти и самих субъектов страхового дела, ряд положений требуют дополнительной регламентации и совершенствования. Например, требуется уточнение понятийного аппарата и страховой терминологии, введение новых понятий, таких как "франшиза", "передача рисков в перестрахование" и т.д., отражение специфики видов страхования (страхование жизни, добровольное медицинское страхование, морское страхование и т.п.), установление форм и видов перестрахования.

Целесообразно осуществить более четкое определение функций, прав и обязанностей таких участников страхового рынка, как страховые брокеры, агенты, актуарии, их ответственности за качество исполнения своих обязанностей.

Следует отметить и необходимость более подробной регламентации порядка передачи страхового портфеля; лицензирования субъектов страхового дела; процедур, требующих согласования с органом страхового надзора (создание страховых организаций с участием иностранных инвесторов, внесение изменений в документы, явившиеся основанием для выдачи лицензий, расчеты страховых тарифов, формирование страховых резервов); применения санкций, выдачи и снятия предписаний органом страхового надзора, взаимодействия органа страхового надзора с объединениями страховщиков и т.д.

Важно также установить на законодательном уровне требования к содержанию и форме бланка лицензии, а также документам, подтверждающим оплату уставного капитала в полном объеме.

И, конечно же, назрела необходимость в совершенствовании форм и методов контроля и надзора за страховой деятельностью.

Развитие сотрудничества с Евросоюзом, ЕврАзЭС, Организацией экономического сотрудничества и развития, Международной ассоциацией страховых надзоров, результаты переговоров по вступлению России во Всемирную торговую организацию потребуют приведения российского страхового законодательства в соответствие с международными стандартами и правилами, изменения норм, касающихся участия иностранного капитала в уставных капиталах страховых организаций, мер законодательного регулирования и контроля деятельности филиалов иностранных страховых организаций на территории Российской Федерации.

Хочу затронуть и еще один важный вопрос. Сегодня законодательство Российской Федерации предусматривает единственный способ защиты прав и интересов страхователей, выгодоприобретателей по спорам, возникающим со страховщиками, по поводу отказов в страховых выплатах либо размеров страховых выплат, а также по спорам между страховщиками и органом страхового надзора - в суде.

Учитывая сложившую практику и длительные сроки рассмотрения претензий судом, размер судебных издержек, целесообразно разработать процедуру их досудебного рассмотрения, которая будет дополнять действующий механизм решения споров, связанных со страхованием. Представляется целесообразным создание комиссии по спорам, связанным со страховой деятельностью, при участии органа страхового регулирования, органа страхового надзора, объединений страховщиков, представителей обществ защиты прав потребителей.

- Мы уже стали привыкать, что постоянно ведутся обсуждения и периодически вносятся изменения в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств". Известно, что Минфин России также подготовил свои поправки в этот акт. Что предлагается изменить в системе ОСАГО? Внесены ли эти поправки в Государственную Думу и каковы перспективы их принятия?

- Приоритетным направлением государственной политики в сфере обязательного страхования на протяжении последнего года являлось совершенствование основ проведения обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств.

Минфином России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", в котором предусмотрены:

- регулирование вопросов заключения договора страхования, осуществления страховых выплат, включая перечни представляемых документов, порядок определения размера страховых выплат, сроки осуществления выплат страхового возмещения, последствия невыполнения обязанностей сторонами договора;

- возможность сокращения периода ограниченного использования транспортного средства: для физических лиц - с шести месяцев до трех, а для юридических лиц - в течение шести и более месяцев в году;

- возможность при определенных условиях оформлять документы о дорожно-транспортном происшествии без участия сотрудников милиции (порядок упрощенного оформления ДТП);

- установление права потерпевшего при наличии соответствующих условий обратиться с требованием о страховой выплате непосредственно к страховщику, с которым у него заключен договор страхования (система Европейского протокола);

- установление страховой суммы на каждого потерпевшего по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью;

- замена обязанности страховщика организовывать проведение независимой экспертизы его правом определять необходимость ее проведения по согласованию с потерпевшим.

В ходе согласования этого законопроекта возникли разногласия с Минздравсоцразвития России по вопросу финансирования за счет средств страховых организаций медицинских учреждений, оказывающих медицинскую помощь гражданам, пострадавшим в результате ДТП. В связи с проведением процедур по оформлению разногласий внесение и принятие законопроекта откладывается.

Как известно, приняты Постановления Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. N 739 "Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, их структуры и порядка применения страховщиками при определении страховой премии", от 28 августа 2006 г. N 525, от 18 декабря 2006 г. N 775 "О внесении изменений в Правила обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. N 263". В настоящее время в стадии согласования и обсуждения находятся новые изменения в указанные Постановления Правительства, вызванные принятием изменений в Закон об ОСАГО, касающихся применения коэффициента "бонус-малус".

В целях реализации нормы о введении системы Европейского протокола по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств Минфином России подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в главы 21 и 25 части второй Налогового кодекса Российской Федерации", которым предусматривается освобождение от налога на добавленную стоимость операций по возмещению страховщиками убытков и уточняется состав расходов страховщиков.

В целях организации обмена информацией при осуществлении обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств и контроля за его осуществлением подготовлен и направлен в Правительство проект постановления Правительства РФ "О периодичности, сроках, формах предоставления информации для осуществления межведомственного обмена и о порядке предоставления пользователям сведений по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств". Принятие данного постановления, как мы считаем, позволит на единых принципах создать систему обмена информацией, уменьшить случаи мошенничества в сфере страхования, повысить степень контроля за принятием решений, анализировать и устанавливать обоснованные страховые тарифы.

Минтрансом России совместно с Минюстом России, МВД России и Минздравсоцразвития России утвержден Приказ от 17 октября 2006 г. N 124/315/817/714 "Об утверждении Условий и порядка профессиональной аттестации экспертов-техников, осуществляющих независимую техническую экспертизу транспортных средств, в том числе требований к экспертам-техникам". Это реальный шаг к формированию системы независимой экспертизы в сфере ОСАГО.

- А что можно сказать о втором направлении - разработке новых нормативных актов?

- Здесь следует отметить следующие. В настоящий момент активно обсуждаются концепции и проекты законодательных актов, направленные на формирование основ саморегулирования деятельности субъектов страхового дела, деятельности независимых институтов по оказанию услуг, необходимых при осуществлении страхования (независимая экспертиза, независимая актуарная оценка, аудит).

Актуальным остается вопрос законодательного регулирования деятельности обществ взаимного страхования.

Необходимо отметить, что с 1 июля 2007 г. общества взаимного страхования должны иметь лицензию на осуществление своей деятельности, однако закон о взаимном страховании прошел только первое чтение в Государственной Думе.

Принятие федерального закона "О взаимном страховании", безусловно, позволит создать правовые основы деятельности обществ взаимного страхования, в том числе в регионах, при осуществлении отдельных видов страхования, например урожая сельскохозяйственных культур.

- Юристам и другим специалистам страховых организаций было бы интересно и полезно узнать о том, какие нормативные акты в области страхования готовятся сейчас Минфином России, что нам ожидать в ближайшее время.

- В качестве основных направлений в области разработки и совершенствования основ страхования можно выделить подготовку нормативных правовых актов, направленных на повышение финансовой устойчивости страховщиков, надежности страхового рынка, на совершенствование форм статистической и бухгалтерской отчетности, разработку проекта Стратегии развития страховой отрасли на 2008 - 2012 гг., а также реализацию принятых законодательных инициатив и одобренных Правительством РФ направлений и программ социально-экономического развития России, финансовых рынков, социально значимых проектов, федеральных программ с использованием механизмов страхования.

В случае принятия федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта" предстоит большая работа по установлению порядка и условий страхования, базовых страховых тарифов и коэффициентов к ним, уточнению действующих документов и созданию новых, регулирующих вопросы промышленной безопасности, защиты территорий и населения от чрезвычайных ситуаций, определения размера ущерба, причиненного в результате аварий на опасных объектах.

Подписано в печать

15.02.2007

————