"Регламентация банковских операций. Документы и комментарии", 2007, N 3

КАКИМ БЫТЬ МЕГАРЕГУЛЯТОРУ НА ФИНАНСОВЫХ РЫНКАХ РОССИИ?

То, что сегодняшняя ситуация с регулированием на финансовых рынках нашей страны далека не только от оптимальной, но даже от благополучной, похоже, уже ясно многим. И крайне острый разговор, который состоялся в Государственной Думе в феврале на парламентских слушаниях по теме "Соответствие нормативного регулирования и практики осуществления Банком России банковского надзора основным положениям федерального законодательства", наглядно убеждает в этом. Судя по всему, настало время кардинально совершенствовать национальную систему регулирования на финансовых рынках. Естественно, с учетом лучшего мирового опыта, в том числе опыта создания соответствующего мегарегулятора, пример чему подала в недавнем прошлом Великобритания.

В интересах динамичности и свободы развития

Каким быть мегарегулятору на финансовых рынках России? Свою точку зрения на этот счет высказал весьма конкретно и обстоятельно член Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам, д. э. н. В.М. Зубов, подготовив проект закона "О регулировании предпринимательской деятельности на финансовых рынках". В этом довольно фундаментальном правовом документе (5 глав, 48 статей), отражающем новейшие тенденции в подходе лидеров мирового рынка к регулированию и контролю за поведением участников предпринимательских отношений в финансовой сфере, сформулированы все основные положения, которые могли бы определять государственную политику в области регулирования и контроля за осуществлением предпринимательской деятельности в нашей стране в условиях функционирования в ее финансовом секторе мегарегулятора. Под мегарегулятором в данном случае подразумевается единый федеральный орган регулирования, созданный на паритетных началах государством и сообществом профессиональных участников финансовых рынков.

Означает ли это какое-то ограничение функций государства? Разумеется, не означает. Хотя роль бюрократии в данном деле, безусловно, должна быть существенно уменьшена, а точнее, так, чтобы устаревшие бюрократические схемы управления не тормозили динамичного развития рынков.

Что же касается основных задач и приоритетных направлений воздействия государства на финансовые рынки, то в соответствии с законопроектом таковыми являются следующие:

- увеличение объема и качества предоставляемых финансовых услуг;

- дальнейшая социализация финансовых рынков путем вовлечения в отношения по поводу предоставления финансовых услуг все большего количества граждан;

- расширение географии финансовых рынков, приоритетное развитие сектора финансовых услуг за пределами столичного региона;

- повышение прозрачности деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предоставляющих финансовые услуги;

- развитие любых не противоречащих закону систем, схем и способов дополнительного обеспечения имущественных прав и интересов потребителей финансовых услуг, направленных на устранение или существенное снижение риска утраты ими средств, вложенных в допускаемые законом объекты инвестирования или израсходованных на оплату финансовых услуг;

- ликвидация диспропорций развития между рынком финансовых услуг и иными товарными рынками;

- повышение экономической роли, рыночной силы и конкурентоспособности институтов коллективного инвестирования;

- ликвидация диспропорций развития между рынками банковских услуг, страховых услуг и рынком услуг по коллективному инвестированию средств граждан и юридических лиц в допускаемые законом объекты инвестирования;

- интернационализация российских финансовых рынков путем обеспечения свободного перетекания капиталов, экспорта и импорта финансовых услуг, предоставления российским резидентам широких возможностей по приобретению финансовых услуг нерезидентов;

- усиление здоровой конкуренции на финансовых рынках в целом и в отдельных их сегментах;

- недопущение возможности использования конкурентных преимуществ и рыночной силы отдельными субъектами предпринимательской и некоммерческой деятельности на финансовых рынках в ущерб иным субъектам указанной деятельности и потребителям финансовых услуг.

В сфере контроля субъектов предпринимательской и некоммерческой деятельности на финансовых рынках основными задачами государства являются следующие:

- предупреждение и пресечение любой незаконной и недобросовестной деятельности на финансовых рынках;

- снижение риска полной или частичной утраты инвесторами их средств в результате действий (бездействия) субъектов предпринимательской деятельности на финансовых рынках, не соответствующих общепризнанным принципам делового профессионализма, коммерческой осторожности и разумной осмотрительности;

- устранение коррупционных факторов ведения конкурентной борьбы, экономического и внеэкономического усиления одних субъектов предпринимательской деятельности на финансовых рынках в ущерб другим субъектам.

Условием успешной реализации указанных выше основных задач государственной политики в сфере регулирования и контроля предпринимательской деятельности на финансовых рынках является возложение на орган регулирования и контроля имущественной ответственности за последствия принимаемых этим органом адресных распорядительных решений и иных правовых актов ненормативного характера, за результаты действий (бездействия) его должностных лиц.

С учетом мирового опыта и российских реалий

Развивая свой финансовый сектор с учетом передового мирового опыта, Россия не может игнорировать те новые тенденции, которые наблюдаются на рынках наиболее экономически развитых стран. А там, во-первых, как отметили разработчики законопроекта в пояснительной записке к своему документу, с очевидностью происходит отказ от "секторального" регулирования, заключающегося в определении четких границ функционирования различных сегментов финансовых рынков (банковского, страхового, ценных бумаг, коллективного инвестирования) с приданием каждому такому сегменту своего особенного регулятора и своего особенного массива правовых актов. Признано, что любые финансовые услуги в своем основании имеют одну и ту же идею привлечения чужих денежных средств и управления ими с целью доставления материальных выгод как вкладчику (инвестору, пайщику), так и управляющему. В этом смысле любая финансовая услуга является услугой по индивидуальному или коллективному инвестированию. Такой подход позволяет динамично развивать финансовые рынки, оперативно допускать появление новых, неизвестных ранее, финансовых институтов и финансовых продуктов, не дожидаясь того момента, когда законодательство восполнит те или иные пробелы в правовом регулировании, определит с использованием специфических терминов новые явления на рынке. Ключевым при таком подходе является правильное формулирование базовых понятий финансовой услуги, финансового рынка, института коллективного инвестирования. Достаточно, чтобы новый продукт отвечал основным признакам финансовой услуги, а его обращение осуществлялось на принципах разумной осмотрительности (пруденциальности) и добросовестности для того, чтобы такой продукт был легализован рынком и регулятором.

Вторая концептуальная новелла в регулировании сферы финансов - создание единого органа регулирования и контроля за деятельностью предпринимателей на любых финансовых рынках. Как известно, пионером здесь выступила Великобритания, создав такой единый регулятор финансовых рынков под наименованием Financial Service Authority.

Создание единого регулятора финансовых рынков оправдывается единством предмета регулирования и контроля, а также тем, что в основании любой финансовой услуги и деятельности по ее оказанию лежат тождественные друг другу признаки, кем бы такая услуга ни оказывалась (банками, инвестиционными фондами, брокерами и т.п.), и в чем бы она ни заключалась.

Другой причиной объединения финансовых рынков под эгидой единого регулятора является необходимость удаления ведомственных барьеров регулирования и контроля, что является вполне актуальным для России.

Наконец, еще одной и, вероятно, самой важной причиной является желание добиться правильно сбалансированного развития всех секторов финансового рынка. До тех пор, пока сектор банковских услуг регулируется и контролируется одним органом, а, например, сектор услуг инвестиционных фондов - другим, никакого сбалансированного развития ожидать не приходится. Это также особенно актуально для России, где существует очевидный перекос в сторону банковского сектора в ущерб институтам коллективного инвестирования.

Третья концептуальная новелла в регулировании финансовых рынков заключается в отказе от "огосударствления" такого регулирования. Регулятор и контролер финансового рынка более не отождествляются исключительно с государством. Регулятор становится неправительственным государственно-общественным органом, функционирующим на началах коммерческой самоокупаемости либо паритетного финансирования его деятельности государством и предпринимательским сообществом и строящим свою регуляторную и контрольную деятельность на принципах корпоративного управления. В лице единого регулятора финансовых рынков государство таким образом еще больше социализируется, еще сильнее разворачивается в сторону общества, отказываясь от привычных бюрократических схем управления.

В результате ответственность государства в лице своих уполномоченных органов и их должностных лиц перед обществом и подконтрольность его обществу становится реальностью.

Вполне понятно, что, ориентируясь на передовой опыт наиболее продвинутых стран, мы должны учитывать и реалии собственных финансовых рынков. Это, видимо, должно проявляться прежде всего в нашем подходе к структуре и статусу мегарегулятора, к трактовке финансовых рынков и финансовых услуг, к правовому положению институтов коллективного регулирования, к диапазону ответственности единого федерального органа за последствия принимаемых им решений и так далее.

Базовыми принципами для описания организационной структуры единого финансового органа являются принцип коллегиальности в принятии важнейших управленческих решений, затрагивающих интересы участников финансовых рынков и потребителей финансовых услуг, а также принцип обязательности представительства в едином органе государства, предпринимательского сообщества участников финансовых рынков и сообщества потребителей финансовых услуг. Подобная схема построения единого органа призвана решить проблему баланса интересов самых разных социальных единиц и групп, обеспечить справедливое и разумное регулирование финансовых рынков.

Соответственно, в организационной схеме единого органа в проекте описывается принцип паритетности финансирования его деятельности - за счет средств федерального бюджета и за счет взносов участников финансовых рынков. В принципе, в последующем возможен полный отказ от бюджетного финансирования расходов единого органа.

Значительная часть норм проекта регулирует вопросы раскрытия единым органом информации о своей деятельности. В этом также заключается одно из важнейших условий социализации регулирования. Жесткие правила раскрытия регулятором информации отражают общую тенденцию уподобления органа регулирования и контроля публичной компании, которая главенствует сегодня в развитых демократических государствах.

Единый федеральный орган регулирования финансовых рынков является юридическим лицом, формируется в составе центрального исполнительного аппарата, совещательных органов и исполнительных аппаратов территориальных органов, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием.

Местом нахождения центрального исполнительного аппарата единого федерального органа регулирования финансовых рынков предлагается считать Москву.

Важно обеспечить оптимальный баланс интересов

Заслуживает внимания подход авторов законопроекта к роли и правовому положению мегарегулятора. По их мнению, единый федеральный орган регулирования финансовых рынков путем сочетания в своей деятельности основных принципов и начал государственного и общественного регулирования и контроля на финансовых рынках призван обеспечить оптимальный баланс между общегосударственными, частными коммерческими и потребительскими интересами.

Принципиально важно то, что в соответствии с законопроектом единый федеральный орган регулирования финансовых рынков является организацией, не только создаваемой, но и финансируемой на паритетных началах государством и профессиональным сообществом участников финансовых рынков. Только при таком подходе можно реально рассчитывать на осуществление им независимого регулирования предпринимательской деятельности, а также независимого и действенного контроля за поведением участников указанных рынков.

По замыслу авторов законопроекта, свои полномочия, предусмотренные законом, мегарегулятор осуществляет независимо от Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, что позволяет ему быть объективным практически в любых ситуациях.

Однако мегарегулятор в соответствии с законопроектом не является бесконтрольным. С одной стороны, он должен быть подотчетен Государственной Думе, профессиональному сообществу участников финансовых рынков и сообществу потребителей финансовых услуг. С другой стороны, совершенно четкие рамки его деятельности предполагается установить самим законом.

Так, согласно законопроекту единый федеральный орган является исключительным регулятором предпринимательской деятельности по оказанию финансовых услуг прежде всего в следующих сегментах рынка:

- на рынке страховых услуг;

- на рынке ценных бумаг;

- на рынке услуг по коллективному инвестированию средств граждан и юридических лиц, включая рынок услуг инвестиционных фондов и их управляющих компаний, рынок услуг негосударственных пенсионных фондов, а также рынок услуг по коллективному инвестированию в жилищное строительство и создание иных объектов недвижимости;

- на рынке услуг по предоставлению имущества на условиях финансовой аренды (лизинга);

- на рынке услуг по выкупу прав требования по денежным обязательствам должников (факторинговых услуг).

В законопроекте прописана и сфера дополнительного регулирования, возложенного на мегарегулятор. Если конкретнее, то единый федеральный орган осуществляет также регулирование предпринимательской деятельности по оказанию следующих услуг нефинансового характера участникам финансовых рынков: аудиторских услуг; услуг оценщиков; риелторских услуг; услуг по проведению актуарных расчетов; услуг финансовых, инвестиционных и юридических консультантов.

Однако следует иметь в виду, что регулирование единым федеральным органом деятельности по оказанию перечисленных выше услуг осуществляется только в той ее части, в которой взаимодействие участника финансового рынка с лицом, оказывающим данную услугу, непосредственно затрагивает имущественные и связанные с ними неимущественные интересы потребителей финансовых услуг, в частности, влечет увеличение их расходов на оплату финансовых услуг, снижает прозрачность отношений по поводу оказания финансовых услуг, влечет или может повлечь предъявление потребителю услуг дополнительных требований по раскрытию информации, имеющей частный и конфиденциальный характер, создает для потребителя финансовой услуги дополнительные обязательства.

Согласно законопроекту единый федеральный орган может быть рекомендован к определению в качестве дополнительного регулятора иных видов предпринимательской деятельности на финансовых и нефинансовых рынках по признаку сходства регулируемых отношений.

Учитывая особенности финансовых рынков, авторы законопроекта довольно четко прописали пределы полномочий мегарегулятора в их сферах.

В частности, пределы полномочий единого федерального органа по регулированию на рынке банковских услуг таковы:

1. Единый федеральный орган осуществляет нормативно-правовое регулирование деятельности по предоставлению финансовых услуг банками и иными кредитными организациями.

2. Единый федеральный орган не является органом валютного регулирования и валютного контроля на рынке банковских услуг.

3. Единый федеральный орган не устанавливает правила и порядок осуществления расчетов в Российской Федерации, а также расчетов между резидентами и нерезидентами и не имеет права принимать какие-либо решения, затрагивающие их осуществление.

Пределы полномочий единого федерального органа в части установления правил бухгалтерского и статистического учета и отчетности сводятся к следующему.

1. Единый федеральный орган не вправе устанавливать, изменять или дополнять своими решениями разработанные и принятые в установленном законодательством порядке правила бухгалтерского и статистического учета и отчетности, в том числе для банковской системы Российской Федерации.

2. В случае если решение единого федерального органа может затрагивать вопросы ведения бухгалтерского и статистического учета, ведения и представления отчетности, оно не может быть принято без предварительного согласования по подведомственности регулирования вопросов ведения бухгалтерского и статистического учета и отчетности с Центральным банком Российской Федерации или соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

В случае если потребности регулирования рынка финансовых услуг вызывают необходимость внесения в существующие правила бухгалтерского или статистического учета и отчетности изменений или дополнений, решение о внесении таких изменений (дополнений) принимается по представлению единого федерального органа в соответствии с подведомственностью вопроса Центральным банком Российской Федерации или соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

А вот как прописаны в законопроекте особенности регулирования деятельности на рынке услуг по управлению (доверительному управлению) имуществом:

1. Единый федеральный орган осуществляет регулирование следующих видов деятельности, выполняемых участниками финансовых рынков на условиях предпринимательства, не систематически, но на возмездных началах:

- деятельность по доверительному управлению имуществом граждан, находящихся под опекой;

- деятельность по управлению наследственным имуществом, осуществляемую исполнителем завещания.

2. Единый федеральный орган не осуществляет регулирование деятельности арбитражных управляющих и деятельности внешних управляющих юридическими лицами в процессе реорганизации.

Заслуживают внимания зафиксированные в законопроекте пределы полномочий единого федерального органа по регулированию отношений в сфере корпоративного управления.

1. Единый федеральный орган вправе принимать имеющие нормативный характер и являющиеся обязательными для исполнения участниками финансовых рынков решения по вопросам корпоративного управления их деятельностью.

Устанавливаемые такими решениями правила должны основываться на нормах закона, учитывать признанную в Российской Федерации и за рубежом практику корпоративного управления, а также тенденции ее развития.

Решение единого федерального органа по вопросам корпоративного управления должно содержать обоснование его принятия и способствовать выполнению задач государственной политики на финансовых рынках.

2. Единый федеральный орган вправе распространить в отношении участников финансовых рынков действие уже существующих и рекомендованных к использованию в практике корпоративного управления кодексов и правил корпоративного управления (поведения), разработанных признанными авторитетными российскими, иностранными или международными организациями и исследовательскими центрами.

3. По вопросам корпоративного управления в деятельности отдельных участников финансовых рынков единый федеральный орган вправе принимать индивидуальные распорядительные решения ненормативного характера исключительно с целью приведения практики корпоративного управления такого участника в соответствие с обязательными для всех прочих участников нормами и правилами.

4. Для субъектов предпринимательской деятельности, не являющихся участниками финансовых рынков, решения единого федерального органа по вопросам корпоративного управления могут иметь только рекомендательный характер, если законом специально не установлено иное.

В целях пресечения противоправного

и недобросовестного поведения...

В законопроекте весьма обстоятельно прописаны контрольные полномочия единого федерального органа. Прежде всего в документе зафиксировано положение о том, что мегарегулятор осуществляет общий и специальный контроль предпринимательской деятельности участников финансовых рынков только в той ее части, "в которой указанная деятельность относится к предмету регулирования со стороны единого федерального органа".

При этом мегарегулятор не вправе контролировать, проверять или иным образом вмешиваться в предпринимательскую деятельность участника финансовых рынков, осуществляемую им на иных товарных рынках и не связанную непосредственно с оказанием финансовых услуг.

Единый федеральный орган осуществляет общий контроль предпринимательской деятельности участников финансовых рынков путем ее непрерывного мониторинга, включающего сбор и обработку общедоступной информации, проверку отчетности, представляемой участниками финансовых рынков единому федеральному органу, а также раскрываемой публично. Кроме того, мегарегулятором должны учитываться поступающие в его адрес заявления, жалобы и обращения участников финансовых рынков, а также потребителей финансовых услуг.

Что касается специального контроля предпринимательской деятельности отдельных участников финансовых рынков, то единый федеральный орган осуществляет его путем проведения расследований и адресных проверок.

Адресная проверка предпринимательской деятельности участника финансового рынка может относиться к следующим вопросам:

- к проверке одной, нескольких или всех сделок, совершенных данным участником на финансовом рынке за определенный период времени;

- к вопросам взаимодействия данного участника финансового рынка с одним, некоторыми или всеми прочими участниками и (или) потребителями финансовых услуг, в том числе в связи с аффилированностью таких лиц, использованием служебной информации;

- к совершенным должностными лицами, работниками и служащими участника рынка финансовых услуг действиям или допущенному бездействию в отношении иного участника (участников) финансового рынка и (или) потребителя (потребителей) финансовых услуг;

- к вопросам внутренней организации деятельности участника финансового рынка в целом или в части деятельности его отдельных подразделений (служб), филиалов и представительств;

- к вопросам подготовки и опубликования, а также направления в единый федеральный орган подлежащей публичному раскрытию служебной информации в виде отчетов, заявлений, сообщений и т.п.;

- к вопросам, связанным с реорганизацией и ликвидацией участника финансового рынка, в том числе по причине признания его несостоятельным (банкротом);

- к вопросам назначения и увольнения отдельных должностных лиц, которые в соответствии с законом обязаны соответствовать определенным квалификационным признакам для цели исполнения своих служебных обязанностей и осуществления гражданской дееспособности участника финансовых рынков;

- к вопросам членства участника финансового рынка в российских и международных ассоциациях, союзах, организованных предпринимательских группах в той части, в которой такое членство может затрагивать охраняемые законом права и интересы прочих участников финансовых рынков и потребителей финансовых услуг.

По результатам проверок единый федеральный орган при наличии к тому оснований вправе выдавать участникам финансовых рынков, их органам управления и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

При необходимости мегарегулятор вправе самостоятельно обращаться в суд с требованием о признании сделок недействительными, с заявлениями о ликвидации юридических лиц.

Единый федеральный орган также вправе принимать решения об аннулировании и приостановлении действия лицензий, на основании которых участниками финансовых рынков осуществляется предпринимательская деятельность по оказанию финансовых услуг и связанных с ними услуг нефинансового характера, назначать и проводить административные расследования, привлекать виновных лиц к административной ответственности в случаях, установленных законодательством.

Кроме того, единый финансовый орган вправе требовать от уполномоченных на это органов управления участника финансового рынка либо от собственника его имущества или учредителя (учредителей) в соответствующих случаях отстранения от должности лица, виновного в совершении правонарушения.

По замыслу разработчиков законопроекта единый федеральный орган ведет список лиц, деятельность которых на финансовых рынках характеризуется повышенным риском или взаимодействие с которыми опасно и нежелательно, и обязан включать в указанный список и публиковать для всеобщего сведения соответствующую информацию об участниках рынка финансовых услуг и их должностных лицах, признанных виновными в выявленных им правонарушениях.

В случае обнаружения при проведении контроля в действиях граждан признаков уголовных преступлений или признаков правонарушений, расследование которых с применением мер уголовной и административной ответственности относится к компетенции уполномоченных на это федеральных органов исполнительной власти, единый федеральный орган обязан передать сведения о таких лицах и совершенных ими действиях по подведомственности.

По результатам проведенной проверки и при наличии к тому оснований единый федеральный орган вправе принимать решения, влекущие приостановление или прекращение деятельности участника финансового рынка только при условии систематического совершения им правонарушений и только в том случае, когда примененные к данному участнику в течение последних двадцати четырех календарных месяцев иные, менее строгие, меры воздействия не привели к исправлению выявленных ранее нарушений.

Мегарегулятор и СРО

Довольно весомы контрольные полномочия единого федерального органа в отношении саморегулируемых организаций (СРО) участников финансовых рынков. Если конкретнее, то единый федеральный орган контролирует следующее:

- соответствие саморегулируемой организации участников финансового рынка установленным законом требованиям и квалифицирующим признакам такой организации как в процессе ее создания, так и в ходе осуществления дальнейшей деятельности;

- соответствие внутренних документов саморегулируемой организации, а также принимаемых этой организацией решений требованиям закона и положениям иных нормативных правовых актов;

- правомерность и добросовестность саморегулируемой организации и ее должностных лиц в осуществлении регулирования и контроля предпринимательской деятельности членов организации;

- правомерность применяемых саморегулируемой организацией к своим членам мер дисциплинарной ответственности.

Единый федеральный орган также осуществляет контроль за реорганизацией и ликвидацией саморегулируемых организаций участников финансовых рынков с целью предупреждения и пресечения нарушения прав и интересов членов саморегулируемых организаций, возникновения менее благоприятных условий для их деятельности, снижения уровня защищенности имущественных интересов потребителей финансовых услуг. Причем в соответствии с законопроектом порядок осуществления такого контроля устанавливается единым федеральным органом.

Во взаимоотношениях мегарегулятора и саморегулируемых организаций, прописанных в законопроекте, просматриваются некоторые особенности.

1. По сути, мегарегулятор и сам определен законопроектом в качестве саморегулируемой организации участников рынка финансовых услуг и потребителей финансовых услуг, формируемой и финансируемой на началах равенства государством и обществом (в лице представителей сообщества предпринимателей и потребителей на финансовых рынках).

2. Свои полномочия по регулированию единый орган осуществляет в тесном взаимодействии с саморегулируемыми организациями участников финансовых рынков. Он может делегировать таким СРО право осуществлять отдельные регулятивные полномочия. Данная норма призвана наполнить деятельность СРО участников финансовых рынков более осязаемым и важным содержанием по сравнению с нынешней ситуацией.

Дополнительным условием принятия единым финансовым органом решения о делегировании полномочий по регулированию деятельности участников финансового рынка саморегулируемой организации является обеспечение такой саморегулируемой организацией финансовых и организационных условий реального функционирования механизмов дополнительной защиты имущественных интересов потребителей финансовых услуг соответствующего вида в форме компенсационного фонда, путем страхования имущественной ответственности участников или иным способом.

Принципиально важно и то, что в соответствии с законопроектом единый федеральный орган самостоятельно определяет объем полномочий, делегируемых саморегулируемой организации участников финансовых рынков.

Делегирование единым федеральным органом саморегулируемой организации полномочий по регулированию не устраняет ответственности и самого единого федерального органа за последствия принимаемых такой саморегулируемой организацией решений.

Если потребитель финансовых услуг или участник рынка финансовых услуг либо их организованная группа обоснованно считают, что в результате исполнения принятого саморегулируемой организацией решения либо в результате бездействия саморегулируемой организации в принятии решения их охраняемым законом имущественным и (или) неимущественным правам и интересам причинен ущерб (вред), то они вправе привлечь к имущественной ответственности за указанные действия (бездействие) саморегулируемой организации и самого мегарегулятора, своим решением делегировавшего такой организации полномочия по регулированию предпринимательской деятельности участников финансового рынка.

По мнению авторов законопроекта, любые решения саморегулируемой организации, принятые в порядке осуществления делегированных ей единым федеральным органом полномочий, в том числе решения индивидуально-распорядительного характера, подлежат обязательному опубликованию и доведению до сведения единого федерального органа в соответствии с установленной указанным органом процедурой.

Следует также отметить, что согласно законопроекту принятие саморегулируемой организацией решений общеобязательного или индивидуально-распорядительного характера, отменяющих или изменяющих ранее принятые единым федеральным органом решения, допускается только при условии предварительного согласования саморегулируемой организацией указанных решений с единым федеральным органом в соответствии с установленной им процедурой такого согласования.

При условии обязательного предварительного согласования с единым федеральным органом допускается принятие саморегулируемой организацией следующих решений:

- отменяющих или изменяющих нормативные правовые акты, принятые до вступления настоящего федерального закона в силу;

- имеющих своим содержанием разъяснение норм и правил законодательных и иных правовых актов, в том числе актов, принятых единым федеральным органом, либо актов, принятых до введения в действие настоящего федерального закона.

Единый федеральный орган, делегировавший саморегулируемой организации участников финансового рынка полномочия по регулированию их деятельности, не вправе принимать решения, имеющие своим предметом регулирование тех же отношений, что и решения саморегулируемой организации, а осуществляет надзор за соответствием принимаемых саморегулируемой организацией решений требованиям федеральных законов, а также основным задачам и приоритетам государственной политики на финансовых рынках, установленным в настоящем федеральном законе.

Решениями единого федерального органа о делегировании определенным саморегулируемым организациям участников финансовых рынков конкретных полномочий по регулированию предпринимательской деятельности на финансовых рынках могут устанавливаться особенности применения указанных правил и процедур в зависимости от объема делегированных полномочий и специфики деятельности по оказанию финансовых услуг определенного вида (видов).

Имущественная ответственность мегарегулятора

Важнейшим принципом и условием функционирования единого органа регулирования финансовых рынков является его имущественная ответственность перед подконтрольными ему субъектами за последствия принимаемых им решений и действий его должностных лиц. Однако данная ответственность имеет объективно ограниченный характер. Единый орган не может нести имущественную ответственность за любые последствия своих решений. В соответствии с проектом единый орган несет имущественную ответственность за принимаемые им индивидуально-распорядительные решения и недобросовестность, проявленную при проведении проверок.

В законопроекте ответственность единого федерального органа за последствия принимаемых им решений прописана следующим образом.

1. Единый федеральный орган несет перед участниками финансовых рынков и потребителями финансовых услуг ответственность за последствия исполнения принятых им адресных распорядительных решений и иных правовых актов ненормативного характера, за результаты действий (бездействия) его должностных лиц.

Ответственность единого федерального органа за имущественный ущерб и (или) моральный вред, причиненный участнику финансового рынка или потребителю финансовых услуг, возникает в случае, если совершенное должностным лицом мегарегулятора действие или допущенное им бездействие является противоправным, не соответствует указанным в настоящем федеральном законе основным задачам развития финансовых рынков и совершено с очевидным пренебрежением имущественными и неимущественными интересами лица, понесшего ущерб (вред).

2. Возникновение у участника рынка финансовых услуг имущественного ущерба и (или) морального вреда вследствие выполнения им обязательного для исполнения решения единого федерального органа не может служить основанием для привлечения мегарегулятора к ответственности за причиненный ущерб или вред в случае, если такое решение было принято с целью защиты имущественных и (или) неимущественных интересов третьих лиц - иных участников рынка финансовых услуг, потребителей финансовых услуг, в том числе их неопределенного множества, которые были бы нарушены, если бы решение не было принято и исполнено.

Единый федеральный орган обязан оценивать последствия выполнения принимаемых им решений, определять степень их негативного влияния на имущественное положение и деловую репутацию участников финансовых рынков и потребителей финансовых услуг, определяя при этом наиболее эффективный и благоприятный вариант, способ или метод воздействия на указанных лиц.

3. Потребители финансовых услуг самостоятельно несут все риски и ответственность за последствия принимаемых ими решений в отношении их собственного имущества и имущества третьих лиц, которым они распоряжаются.

Единый федеральный орган обязан обеспечить максимально возможное раскрытие потребителям финансовых услуг информации о возможных рисках и неблагоприятных имущественных последствиях принимаемых ими инвестиционных и иных решений на рынках финансовых услуг.

4. Участники рынка финансовых услуг и потребители финансовых услуг, понесшие имущественный ущерб и (или) моральный вред вследствие вступления в имущественные или иные гражданские отношения с участниками финансовых рынков, включенными единым федеральным органом в список лиц, деятельность которых на финансовых рынках характеризуется повышенным риском или взаимодействие с которыми опасно и нежелательно, не вправе заявлять единому финансовому органу претензии и требования о возмещении причиненного ущерба (вреда).

По замыслу авторов проекта, федеральный закон, о котором идет речь, следует вводить в действие поэтапно, по мере готовности мегарегулятора к принятию на себя полномочий по регулированию отдельных секторов финансового рынка. В частности, передачу единому органу полномочий по регулированию рынка банковских услуг предполагается отложить на более поздний срок по сравнению со сроком вступления в силу всех прочих норм и положений закона.

Есть ли противники у идеи мегарегулятора?

Как у любого серьезного начинания, конечно, имеются проблемы и противники проекта. Речь идет о тех чиновниках, которые рассуждают примерно так: "А зачем нам это надо, и так все нормально". Это позиция тех, кто даже серьезно и не обсуждает проект, а просто понимает, что достаточно аппаратным путем написать свое несогласие в правительство и таким образом завалить закон. Это самая немногочисленная, но думаю, что самая влиятельная группа наших оппонентов.

Вторая группа - это откровенные противники закона, которые, в частности, считают, что контроль, регулирование и надзор за банковской системой должен осуществлять Центральный банк Российской Федерации. Я считаю их позицию оправданно консервативной. Эти люди в течение многих лет делали большую работу и продолжают ее делать. Им хотелось бы сохранить свою роль.

Способны ли противники оспорить идею мегарегулятора,

ссылаясь на то, что не время заниматься этим вопросом?

Оспорить эту идею никто не может. Она успешно утверждается во многих странах в разных комбинациях. Иногда мегарегулятор объединяет финансовый надзор и банковский надзор. Иногда только финансовый и, допустим, страховой. Комбинации очень разные, одной модели нет. Но переход к регулированию финансовыми рынками не по отраслевому признаку, а по функциям стал доминирующим в мире. И поэтому против этой тенденции тяжело возразить. Этим вопросом целесообразно начать заниматься сейчас, когда у нас хорошая экономическая, финансовая ситуация.

В конечно счете либо мы на финансовом рынке зарабатываем деньги, либо они от нас уходят куда-то. Мы создали образ энергетической сверхдержавы. Это, кстати, неплохо. Но кто мешает нам укрепиться на финансовом рынке. Понятно, что сегодня нам тягаться с Нью-Йорком, Лондоном или Токио не под силу. Но ведь Китай начал тягаться. Почему мы не можем?

На вопрос о новых проблемах мегарегулятора, с которыми не справляются действующие регуляторы, можно ответить, что их нет. А какую новую проблему решает "Мерседес" по сравнению с "Москвичом"? И там и там перевозка людей. Только она может быть безопаснее, быстрее, комфортнее.

Все задачи можно решить с кувалдой, долотом и лопатой. Но хотелось бы иметь более современный инструмент. Это же относится и к органам управления, тем более на финансовых рынках.

Финансовые рынки в отличие от всех других - это мгновенные рынки, это потрясающая ликвидность, это фантастические объемы. Нефть вы еще должны перевезти, а на финансовых рынках все обстоит иначе: нажали на кнопку компьютера - и улетело куда-то огромное количество танкеров нефти. Вот такова сегодня скорость принятия и осуществления решений - она сегодня решающая. И, видимо, нет смысла сдерживать ее уздою бюрократических схем регулирования.

Е.Е.Смирнов

Издательский дом "Регламент"

Подписано в печать

28.04.2007

————