"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2007, N 5

БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ ДО 2010 ГОДА

Приоритеты бюджетных расходов - это концентрированное выражение социально-экономической политики государства. Учет таких приоритетов важен для субъектов экономики, как прямо вовлеченных в процесс реализации приоритетов, так и имеющих к нему опосредованное отношение.

В настоящее время хорошо уже то, что государство провозглашает приоритеты. Раньше, во всяком случае, такой определенности не было. Сложилась и подходящая форма для их выражения - бюджетные послания Президента РФ.

Нынешний год не стал исключением. Более того, в связи с переходом к трехлетнему бюджетному планированию обозначение приоритетов на среднесрочную перспективу стало настоятельной необходимостью. С обнародованием Бюджетного послания Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 гг. стало ясно, на чем собирается сконцентрироваться государство в ближайшие годы.

Национальные проекты

Это ожидаемый приоритет, наличие которого можно было прогнозировать со стопроцентной уверенностью.

В документе обращается внимание на то, что при реализации проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" необходимо сосредоточиться на расширении государственной поддержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства. В отношении проекта по сельскому хозяйству указывается, что мероприятия по развитию агропромышленного комплекса должны быть включены в Государственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012 гг. и обеспечены соответствующим финансированием.

Прямо скажем, не очень понятно, что дает такое указание. Сегодня в России насчитывается около 50 разных государственных целевых программ, имеющих статус федеральных. Это много, слишком много для концентрированного выражения приоритетов. Теперь вот программа, касающаяся сельского хозяйства, будет направлена на реализацию одного из национальных проектов. И раз уж сельское хозяйство у нас попало в нацпроекты, хотелось бы, конечно, большей определенности с точки зрения приоритетов расходования бюджетных средств по данному проекту.

Бюджетное послание содержит также фактическую констатацию того, что в 2010 г. предстоит выполнить первые фактические выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала. Это, конечно, и так известно, потому что сроки стали понятны еще с принятием соответствующего закона.

Но вот на что особо следует обратить внимание: увеличение расходов на образование и здравоохранение должно быть непосредственно увязано с достижением конкретных результатов по повышению качества и доступности соответствующих услуг. Сопоставив такое пожелание с тем фактом, что в принимаемом в настоящее время федеральном бюджете на 2008 - 2010 гг. доля расходов на образование снижается с 5% в 2007 г. до 4,2% в 2010 г., а на здравоохранение - с 3,8% до 3,4%, следует задаться вопросом: мы не надеемся на достижение конкретных результатов, если планируем понижательную динамику?

Образование и здравоохранение - это приоритеты, доли которых в бюджете сокращаются. Тогда в чем и по сравнению с чем приоритетность? Ведь о приоритетах как раз можно судить по долям в общем объеме бюджетных расходов. Номинальный рост расходов мало о чем говорит.

Таким образом, реальная приоритетность того же здравоохранения была только в 2006 - 2007 гг., когда возрастала доля этой социальной отрасли в расходах федерального бюджета. Невольно думается, что нацпроекты необходимы были для "нужного" прохождения выборного цикла 2007 - 2008 гг.

Инфраструктура

Наконец-то в бюджетных приоритетах обозначено развитие транспортной и энергетической инфраструктур. Давно пора было это сделать, но, по-видимому, только в 2007 г. не зафиксировать это в документе стратегического характера было уже просто невозможно. Дело в том, в 2006 г. с самых высоких трибун прозвучали оценки того, сколько недобирает экономический рост в России из-за сдерживающего влияния неразвитых транспортной и энергетической инфраструктур. И на один, и на другой компонент сегодня дают по 5 - 6% недобора экономического роста. Представляется, что суммарная оценка в 10 - 12% является несколько завышенной, а вот 5 - 6% на то и на другое вместе - близко к реалиям.

Итак, приоритет расходов на развитие инфраструктуры признали. Одновременно высказано пожелание, что финансово необходимые мероприятия должны быть обеспечены не только увеличением объемов финансирования из бюджетов, но и привлечением средств из внебюджетных источников. Опять говорится о широком задействовании эффективных механизмов государственно-частного партнерства, включая реализацию концессионных соглашений. Тем не менее значительную часть государственного финансирования строительства и реконструкции дорог признается целесообразным получить из Инвестиционного фонда Российской Федерации. Правда, добавляется, что делать это необходимо с учетом возможности привлечь частное софинансирование.

Строительство дорог - обоснованный бюджетный приоритет. В пользу этого говорит и тот факт, что на данные цели в 2006 г. было выделено около 120 млрд руб., а это на 7% меньше, чем в 2005 г. Хотя для создания необходимой дорожной сети, по оценке специалистов, требуется в среднесрочной перспективе вкладывать по 600 - 800 млрд руб. ежегодно. Значит, финансирование строительства дорог должно быть увеличено в несколько раз.

Казахстан, к примеру, уже объявил о намерении построить в республике свыше 50 000 км автомобильных дорог до 2015 г.

Надо сказать, что средства Инвестиционного фонда уже пойдут на реализацию нескольких крупных проектов по строительству автодорожной инфраструктуры. Приняты решения по строительству Орловского тоннеля в Санкт-Петербурге, нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автодороги М-1 "Беларусь" Москва - Минск, скоростной автомобильной магистрали Москва - Санкт-Петербург на участке 15 - 58 км. Если говорить о размере необходимых финансовых средств, то они весьма значительны. Так, траты на строительство того же Орловского тоннеля должны составить 26,3 млрд руб., из них 8,7 млрд руб. - из Инвестиционного фонда. И почти везде собираются использовать концессионные механизмы.

И вот в отношении концессий есть вопросы, которые, естественно, остаются без ответа в Бюджетном послании. Главный вопрос в следующем. В соответствии со ст. 3 Закона N 115-ФЗ <1> по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), вести деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для ведения указанной деятельности.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Но во всех проектах Инвестиционного фонда предполагается сначала создать объект, который впоследствии будет передан в концессию. Спрашивается: где здесь создание "за свой счет" и (или) реконструирование? Вопрос естественный и более чем серьезный. Однако почему-то до сих пор так никто и не объяснил, что за "интересный" концессионный механизм предполагается использовать для реализации проектов создания дорожной инфраструктуры за счет средств Фонда.

В Бюджетном послании инфраструктурные приоритеты конкретизированы указанием на необходимость расширять масштабы строительства и модернизировать взлетно-посадочные полосы в российских аэропортах. И это весьма своевременно и правильно. В том же Китае в ближайшие пять лет планируется построить 45 аэропортов, не уступающих по размерам Шанхайскому.

Важно, что особо подчеркивается значимость инфраструктурных проектов для развития Дальнего Востока.

Но дорожными объектами не исчерпывается приоритет инфраструктуры как таковой. Есть еще инфраструктура энергетическая. На этот счет Бюджетное послание содержит только общую констатацию того, что надежное энергообеспечение экономики, устранение препятствий для развития экономической и социальной сфер, связанных с дефицитом электроэнергии, является неотложной задачей. Указывается на необходимость предусмотреть в федеральном бюджете достаточно средств на развитие электросетевого хозяйства, атомной и гидроэнергетики.

Вообще от провозглашения инфраструктуры в качестве приоритета складывается двойственное впечатление. Нет, вопрос не в том, должен ли быть такой приоритет. Вопрос в том, как можно умудриться (другое слово просто трудно подобрать) при многолетнем профицитном бюджете, при переполняющемся стабилизационном фонде получить в качестве проблемы инфраструктурные ограничения темпов экономического развития. Неужели несколько лет назад не было очевидно, куда надо вкладывать средства?

Поэтому хорошо, что развитие инфраструктуры становится приоритетом. Жалко только упущенных возможностей ввиду несвоевременности принятия данного решения.

Повышение оплаты труда

Поставлена задача определить сроки поэтапного повышения минимального размера оплаты труда до уровня не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения. Президент предложил в качестве первого шага предусмотреть повышение МРОТ до 2300 руб. с 1 сентября 2007 г. И не успел он сделать такое предложение, как соответствующий закон уже был принят.

Справедливо указывается и на то, что при принятии решений о повышении оплаты труда работников бюджетной сферы необходимо учитывать финансовые возможности субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований.

Озабоченность властей недостаточно высоким уровнем оплаты труда, прежде всего в бюджетной сфере, понятна. Коэффициент фондов <2> растет. Если в 2001 г. его значение составляло 13,9, то в 2006 г. уже превысило 15. Это очень много для страны, претендующей на статус экономически развитой.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Отношение суммарного объема доходов 10-процентной группы населения с наибольшими доходами к суммарному объему доходов 10-процентной группы населения с наименьшими доходами. Несколько поправить ситуацию может использование бюджетных возможностей государства. Но, конечно, сокращение дифференциации населения по доходам - это не только увеличение бюджетного финансирования. Основной потенциал для решения данной задачи в другом: чтобы люди в большей степени надеялись не на государство и общество в борьбе с бедностью и явным неравенством в доходах, а на себя. Здесь весьма кстати вспомнить результаты социологического исследования, проведенного в 2005 г. Левада-центром по заказу компании "ФБК". Тогда 60,7% опрошенных ответили, что для борьбы с бедностью и неравенством доходов государство должно увеличить заработную плату работникам бюджетной сферы и размеры социальных выплат. Тех, кто считал, что люди должны сами заботиться о своем благополучии, не перекладывая свои проблемы на государство и общество, набралось всего лишь 8,2%. Учитывая растущую дифференциацию населения по доходам, можно не сомневаться, что данные опроса не улучшились и по состоянию на сегодняшний день. В этом смысле обозначенный приоритет в Бюджетном послании выглядит более чем уместным. На достижение этих же целей направлена и рекомендация Правительству РФ принять решения, позволяющие главным распорядителям бюджетных средств в пределах сумм, предусмотренных на оплату труда, вводить для подведомственных бюджетных учреждений системы оплаты труда, отличные от Единой тарифной сетки. В этом случае оправданной представляется надежда на то, что применение таких систем обеспечит качество труда, а также достойный уровень заработной платы бюджетников. "Остаточные" приоритеты Выделив главные приоритеты бюджетных расходов, нельзя не сказать и о том, о чем было сказано, может, не столь акцентированно, но не менее ясно. Итак, с применением программно-целевых методов будет продолжено решение вопросов ядерной и радиационной безопасности, развития электронной компонентной базы, инфраструктуры космодромов, наноиндустрии, обеспечения жильем военнослужащих. Интересен подход в отношении государственных академий наук. Указывается, что средства федерального бюджета, выделяемые таким академиям на проведение научных исследований, должны быть сосредоточены главным образом в программе фундаментальных научных исследований и представляться преимущественно в форме субсидий, а также грантов. Причем государственным академиям наук должна быть предоставлена максимальная самостоятельность в расходовании бюджетных средств. Вообще-то для финансирования в форме грантов у нас еще в 1992 г. был создан Российский фонд фундаментальных исследований. Фонд благополучно существует и сегодня фактически под крылом Российской академии наук (РАН), хотя при его создании идея как раз состояла в том, чтобы сделать его независимым от РАН. В такой ситуации становится не очень понятным, то ли все финансирование теперь должно идти через РФФИ, то ли, напротив, Фонд должен уступить свое место РАН. Не очень ясен и тезис о необходимости предоставлять академиям максимальную самостоятельность в расходовании бюджетных средств. Сейчас-то как раз и есть максимальная самостоятельность. Академии сами определяют направления исследований, на проведение которых идут эти средства. Проблема совершенно в ином - в том, что, несмотря на всю неочевидную связь фундаментальных исследований с практикой, положение, при котором с государственных академий нет никакого спроса за результаты их деятельности, является нетерпимым. В данной ситуации получается, что фундаментальная наука существует сама по себе, а прикладная - сама по себе. Но по-настоящему прорывные результаты прикладных НИОКР могут появиться только на базе фундаментальных НИР. Следовательно, государство должно определять приоритеты исследований. А это трудно будет назвать максимальной самостоятельностью. Таковы приоритеты бюджетных расходов на 2008 - 2010 гг. Главное, что должно радовать, это провозглашенная приоритетность расходов на дорожную и энергетическую инфраструктуры. Ведь подобные расходы - это инвестиции в основной капитал. А между ростом этих инвестиций и экономическим ростом связь чрезвычайно жесткая. Начиная с 2000 г. на 16 - 17 коп. инвестиций в основной капитал приходился 1 руб. ВВП. Вот так: ни много ни мало. Значит, если будут инвестиции, пусть даже и государственные, будет и соответствующий экономический рост. Частные же инвестиции тоже подтянутся. Так что перспективы весьма обнадеживающие. И.А.Николаев Д. э. н., директор департамента стратегического анализа компании "ФБК" Подписано в печать 25.04.2007 ————