"Строительство: налогообложение, бухучет", 2007, N 2

ИЗМЕНЕНИЯ В ДЕЙСТВУЮЩЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

В ОБЛАСТИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

И ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 232-ФЗ), вступившим в силу с 1 января 2007 г. Кого и чего коснулись изменения?

Нельзя не отметить изменений в части некоторых полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Речь идет прежде всего о Градостроительном кодексе РФ (от 29.12.2004 N 190-ФЗ) и Федеральном законе от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон "Об экологической экспертизе").

Так, согласно ст. 6.1 Градостроительного кодекса Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов РФ полномочия:

- в области организации и проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением некоторых объектов государственной экспертизы, оставленных за специально уполномоченным федеральным органом государственной власти;

- контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

В области экологической экспертизы в силу ст. 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" были переданы следующие полномочия:

- принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ;

- организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

- контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при выполнении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов РФ;

- информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Речь идет не о собственных полномочиях субъектов Российской Федерации (которые приведены в отдельных статьях законов), а о делегированных (переданных). В чем особенность последних? Их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти.

Передав некоторые полномочия субъектам РФ, Российская Федерация оставила за собой контроль и надзор за полнотой и качеством исполнения органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Более того, при неисполнении или ненадлежащем исполнении органами государственной власти соответствующих полномочий они могут быть изъяты в установленном порядке Правительством РФ. В этом случае они будут осуществляться специально уполномоченными федеральными органами государственной власти.

Данные требования закреплены не только в одноименных законах, но и в Федеральном законе от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Законом N 232-ФЗ сужается круг объектов иных видов государственных экспертиз проектной документации. Напомним, что с 1 января 2007 г. вступила в силу ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса, согласно которой не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ.

Сократился и перечень объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе. В частности, из него исключены технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности. Аналогичные изменения коснулись и Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон "Об охране окружающей среды"). Так, из ст. 35 данного Закона был исключен п. 2, определявший, что выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Утратил силу с 1 января 2007 г. также п. 3 ст. 36 Закона "Об охране окружающей среды", закреплявший требование о том, что проекты, по которым не имеются положительные заключения государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат и работы по их реализации финансировать запрещается.

В связи с изменением перечня объектов, подлежащих обязательной экологической экспертизе, законодатель по-иному дает определение "экологической экспертизы", раскрываемое в ст. 1 Закона "Об экологической экспертизе" и в п. 1 ст. 33 Закона "Об охране окружающей среды".

Однако отказ от государственной экологической экспертизы проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности не означает отказ и игнорирование требований природоохранного законодательства на стадии осуществления строительных работ.

Дело в том, что законодатель предусмотрел установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям при проведении государственной экспертизы, расширив тем самым предмет государственной экспертизы проектной документации. Так, в силу ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Сокращение видов государственных экспертиз на определенных стадиях хозяйственной деятельности и в отношении конкретных объектов является результатом проведения в Российской Федерации административных реформ. Также прослеживается правопреемство европейского законодательства.

Особого внимания заслуживает действующий в Германии интеграционный подход в выдаче органами государственной власти разрешительных документов. Суть этого подхода заключается в том, что заинтересованное лицо (предприниматель или предприятие) подает в один орган государственной власти определенный законодательством пакет документов примерно в 20 экземпляров. В свою очередь, орган государственной власти, принявший документы, обязуется направить оставшиеся 19 экземпляров документов в другие органы государственной власти для дальнейшего рассмотрения в конкретной области. По результатам рассмотрения органы государственной власти направляют свои заключения в отправивший им документы орган, который и принимает окончательное решение. При этом срок рассмотрения документации меняется в зависимости от сложности объектов, составляя в большинстве случаев от 6 месяцев и более. Такой подход намного упрощает процедуру получения и принятия необходимых решений.

Как будет проводиться государственная экспертиза в Российской Федерации, покажет время. Возможно, аналогичное взаимодействие сложится между органами государственной власти, ранее осуществлявшими полномочия в соответствующих сферах, со специально уполномоченными на проведение государственной экспертизы органами государственной власти. Причем такое взаимодействие должно быть на всех уровнях власти: как на федеральном, так и на республиканском.

Следует отметить, что ужесточаются санкции за административные правонарушения в градостроительной деятельности. Исходя из вышеизложенного, это логично. Так, ст. ст. 9.4 и 9.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), предусматривающие ответственность за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства, нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию, были изложены в новой редакции. Например, строительство объектов капитального строительства без разрешения на строительство влечет за собой наложение административного штрафа в отношении юридических лиц в размере от 5000 до 10 000 МРОТ, т.е. от 500 тыс. до 1 млн руб., либо административное приостановление деятельности на срок до 90 суток (ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ).

Также Законом N 232-ФЗ изменен и конкретизирован перечень объектов государственного строительного надзора. Если ранее строительный надзор осуществлялся при строительстве, реконструкции в отношении всех объектов капитального строительства независимо от того, подлежала ли проектная документация таких объектов государственной экспертизе или нет, а при капитальном ремонте - только в случае, если проектная документация таких объектов подлежала государственной экспертизе, то с 1 января 2007 г. перечень объектов государственного строительного надзора ограничился.

Так, на основании ч. 1 ст. 54 Градостроительного кодекса государственный строительный надзор проводится:

- при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса либо является типовой проектной документацией или ее модификацией;

- реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в силу ст. 49 Градостроительного кодекса.

Кроме того, Градостроительный кодекс был дополнен ст. 48.1, устанавливающей перечень особо опасных, технически сложных и уникальных объектов. При этом изменениями в ч. 8 ст. 54 Градостроительного кодекса Правительство РФ было лишено полномочий определять критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным или уникальным объектам, как это было ранее. Теперь перечень указанных объектов может устанавливаться только законом.

В связи с изменениями, внесенными в законы (в том числе в Градостроительный кодекс РФ, в Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "Об экологической экспертизе", "Об отходах производства и потребления" (от 24.06.1998 N 89-ФЗ), "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (от 21.07.1997 N 116-ФЗ)), иные нормативные правовые акты РФ (нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные правовые акты субъектов РФ) должны применяться в части, не противоречащей измененным федеральным законам.

С 1 января 2007 г. вступила в силу ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса, согласно которой не допускается проведение иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного данным Кодексом, а также государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ.

Однако эту норму необходимо применять в совокупности с нормами иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Так, например, п. 1 ст. 65 Закона "Об охране окружающей среды" был дополнен абз. 3 (вступил в силу также с 1 января 2007 г.), в котором говорится, что в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) выполняется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Аналогичные изменения были внесены в Федеральные законы "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (от 30.03.1999 N 52-ФЗ), "О пожарной безопасности" (от 21.12.1994 N 69-ФЗ) и в другие законы.

Так, п. 2 ст. 44 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" был дополнен абзацем, согласно которому если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, государственный санитарно-эпидемиологический надзор проводится в рамках государственного строительного надзора уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ по законодательству РФ о градостроительной деятельности.

Статья 6 Закона "О пожарной безопасности" была дополнена ч. 11 следующего содержания: "В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный пожарный надзор осуществляется в рамках государственного строительного надзора уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности".

Частью 4 ст. 30 Федерального закона от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" установлено, что при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения государственный строительный надзор выполняется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности.

На основании ст. 16.1 Закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" государственный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте опасных производственных объектов проводится уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности.

Согласно ст. 6.1 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" государственный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте гидротехнических сооружений выполняется уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о градостроительной деятельности.

Таким образом, государственный строительный надзор представляет своего рода комплексный надзор, в рамках которого осуществляются иные виды надзора.

Для четкого определения объектов строительного надзора необходимо учитывать следующие понятия.

Объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Капитальный ремонт здания - ремонт здания с целью восстановления его ресурса с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшения эксплуатационных показателей (Ведомственные строительные нормы ВСН 58-88(р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утв. Приказом Госкомархитектуры РФ при Госстрое СССР от 23.11.1988 N 312).

Капитальный ремонт - ремонт, выполняемый для восстановления исправности и полного или близкого к полному восстановления ресурса изделия с заменой или восстановлением любых его частей, включая базовые (ГОСТ 18322-78 (СТ СЭВ 5151-85) "Система технического обслуживания и ремонта техники. Термины и определения" (с Изменениями N N 1, 2)).

Согласно п. 2 Постановления Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" органами, уполномоченными проводить государственный строительный надзор, являются:

1) федеральные органы исполнительной власти:

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Министерство обороны РФ - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ;

2) органы исполнительной власти субъектов РФ.

Анализ законодательства в области градостроительной деятельности позволяет выявить основные положения при осуществлении государственного строительного надзора:

- положения Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" не применяются к отношениям, связанным с проведением государственного строительного надзора (п. 3 ст. 1);

- объектом государственного строительного надзора являются только объекты капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса;

- государственный строительный надзор может проводиться только при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе согласно ст. 49 Градостроительного кодекса;

- государственный строительный надзор выполняется в форме проверок (п. 9 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54; далее - Положение).

Основаниями проведения проверки являются (п. 11 Положения):

- программа проверок, разрабатываемая должностным лицом органа государственного строительного надзора в соответствии с п. 12 Положения;

- получение извещений, указанных в ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 53 Градостроительного кодекса (а именно: получение от лиц, осуществляющих строительство, извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, а также в случае получения от лиц, осуществляющих строительство, извещений о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства);

- обращения физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- государственный строительный надзор ограничивается временными рамками его проведения. Так, в силу абз. 1 п. 8 Положения государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им согласно ч. 5 ст. 52 Градостроительного кодекса извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации;

- не допускается осуществление других видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного Градостроительным кодексом, а также государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ (ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса);

- государственный строительный надзор представляет своего рода комплексный надзор, в рамках которого проводятся иные виды надзора, а именно: государственный экологический контроль (абз. 3 п. 1 ст. 65 Закона "Об охране окружающей среды"), государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 2 ст. 44 Закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), государственный пожарный надзор (ч. 11 ст. 6 Закона "О пожарной безопасности") и др.;

- предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (ч. 2 ст. 54 Градостроительного кодекса).

В случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства;

- задача государственного строительного надзора - предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществившим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации (п. 3 Положения);

- должностные лица, осуществляющие государственный строительный надзор, имеют право беспрепятственного доступа на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора (ч. 5 ст. 54 Градостроительного кодекса);

- органы государственного строительного надзора и их должностные лица в случае ненадлежащего проведения государственного строительного надзора несут ответственность согласно законодательству РФ (п. 25 Положения);

- абз. 1 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ был дополнен еще одним основанием применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, а именно - в случае совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности.

Л.А.Скобелева

К. ю. н.,

и.о. начальника правового отдела

Управления по технологическому

и экологическому надзору

Ростехнадзора по Республике Татарстан

Подписано в печать

23.04.2007

————