"Современный бухучет", 2007, N 4

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ:

ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА

Прошло почти два года с момента вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 45-ФЗ). Каковы результаты его принятия?

Напомним, что Федеральный закон N 45-ФЗ вступил в силу 8 августа 2005 г. Именно с этого момента был введен новый порядок приостановления деятельности:

- во-первых, Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) был дополнен новым видом административного наказания - административным приостановлением деятельности, назначать которое уполномочен исключительно суд;

- во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, реализуемую с нарушением действующего законодательства.

Внесенные изменения в действующее законодательство стали существенными не только де-юре, но и, как показало время, де-факто.

Законодатель не только ограничил круг лиц, уполномоченных приостанавливать деятельность, передав судьям исключительное право назначать подобный вид административного наказания, но и уточнил случаи его применения. Заметим, что приостановить деятельность, пусть даже и в судебном порядке, можно не за все административные правонарушения. Более того, каждый раз направляя материалы в суд, государственный инспектор должен обосновать, что применение менее строгого вида административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания за совершенное нарушение.

Поэтому на сегодняшний день приостановление деятельности - один из острых и актуальных вопросов правоприменительной практики. Кто и каким способом уполномочен реализовывать данную меру правового воздействия? Каковы основания и последствия ее применения?

Основание и порядок приостановления

хозяйственной и иной деятельности

Судебное решение - единственное основание приостановления хозяйственной и иной деятельности, которое существует на сегодняшний день. Исполнять же судебные решения призваны судебные приставы-исполнители.

Ни органы государственной власти, ни должностные лица на подобные действия не уполномочены.

В некоторых случаях порядок приостановления хозяйственной и иной деятельности может различаться.

Как один из видов административного наказания, административное приостановление деятельности осуществляется в соответствии с положениями КоАП РФ.

Однако, как было отмечено ранее, административный порядок приостановления деятельности предусмотрен не для всех видов правонарушений, перечисленных в КоАП РФ. Как быть с остальными нарушениями?

Так, например, согласно ст. 80 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" требования об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом либо арбитражным судом. В целях реализации этой нормы в суд можно обращаться с самостоятельным исковым заявлением о приостановлении деятельности до устранения нарушений требований природоохранного законодательства либо с исковым заявлением о прекращении хозяйственной деятельности. В качестве обоснования своих доводов в подобных исковых заявлениях можно (а в некоторых случаях необходимо) приводить не только имеющиеся факты нарушения (акты по результатам проверки, протоколы об административном правонарушении, вступившие в силу постановления о назначении административного наказания и иные имеющиеся материалы, подтверждающие виновность соответствующих лиц), но и представлять документы, подтверждающие осуществление виновным лицом необходимых мероприятий по устранению нарушений, либо документы, подтверждающие бездействие виновных лиц по устранению нарушений (данные должны быть на день отправления материалов в прокуратуру).

Отметим, что обращение в суд с самостоятельным исковым заявлением о приостановлении или о прекращении хозяйственной деятельности - это не вид юридической ответственности, а своего рода мера предупредительно-восстановительного характера, направленная на предотвращение и устранение выявленных в установленном законом порядке нарушений.

Стопроцентной вероятности приостановления деятельности, осуществляемой с нарушением закона, нет. Объективно оценив материалы по делу, суд может удовлетворить, а может и отказать в удовлетворении подобного иска. Многое зависит от характера совершенного правонарушения и его опасного воздействия на окружающую среду (в этом случае большую роль сыграет заключение специалиста - должностного лица, выявившего нарушение законодательства), а также от доказательственной базы привлечения виновного лица к юридической ответственности, прикладываемой в качестве необходимого элемента к подобным исковым заявлениям.

Таким образом, на сегодняшний день Федеральным законом "Об охране окружающей среды" предусмотрена возможность направления в суд исковых заявлений о приостановлении или о прекращении обозначенной деятельности, порядок направления и рассмотрения которых регулируется Гражданским процессуальным кодексом РФ. Но и в этом случае приостановление возможно только по решению суда.

Особенности административного

приостановления деятельности

Согласно ст. 3.12 КоАП РФ административное приостановление деятельности применяется только в случаях угрозы жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступления радиационной аварии; наступления техногенной катастрофы; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды; в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; финансированию терроризма; в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах); в случае совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности.

Последнее основание применения административного наказания в виде административного приостановления деятельности было введено Федеральным законом от 18.12.2006 N 232-ФЗ.

Административное приостановление деятельности делится:

на временное прекращение деятельности, объектами которого являются:

- лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

- юридические лица;

- филиалы;

- представительства;

- структурные подразделения;

- производственные участки;

временное прекращение эксплуатации, объектами которого выступают:

- агрегаты;

- объекты;

- здания;

- сооружения;

- осуществление отдельных видов деятельности (работ);

- оказание услуг.

Административное приостановление деятельности может быть применено только в отношении индивидуальных предпринимателей или юридических лиц. Оно назначается судьей на срок до 90 суток только в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. По общему правилу, дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов.

Временный запрет как мера обеспечения производства

по делу об административном правонарушении

Федеральный закон N 45-ФЗ ввел также новый вид меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении - временный запрет деятельности, который применяется, если за совершение административного правонарушения суд вправе назначить административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях:

- если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей;

- возникновения эпидемии;

- возникновения эпизоотии;

- заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами;

- наступления радиационной аварии;

- наступления техногенной катастрофы;

- причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды;

- для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах).

Причем предотвращение указанных обстоятельств другими способами должно быть невозможным, что также является требованием закона.

Административное приостановление деятельности нельзя путать с временным запретом. Несмотря на то что эти действия взаимосвязаны между собой, порядок их оформления и круг лиц, уполномоченных их применять, различен.

В первом случае, когда речь идет об административном приостановлении деятельности, мы говорим о виде административного наказания, которое на сегодняшний день назначается только судьей и устанавливается гл. 3 КоАП РФ.

Когда же речь идет о временном запрете, подразумевается мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, регулируемая гл. 27 КоАП РФ. Применять данную меру обеспечения производства по делу - прерогатива должностного лица, уполномоченного в силу ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности.

Если временный запрет оформляется на стадии возбуждения производства по делу об административном правонарушении, то административное приостановление деятельности назначается по результатам рассмотрения дела судьей.

Временный запрет деятельности оформляется протоколом, и срок его не должен превышать 5 суток. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

Срок временного запрета деятельности исчисляется не с момента оформления протокола, а с момента фактического прекращения деятельности вышеперечисленных объектов (ст. 27.17 КоАП РФ). При этом обязанность государственного инспектора заключается лишь в формальном составлении протокола, обязанность же временно приостановить деятельность на основании этого протокола возлагается на директора (или иное должностное лицо) юридического лица.

В свою очередь, пятидневный срок применения временного запрета деятельности не случаен, так как законодатель связывает этот срок с последующим вынесением постановления о назначении наказания судьей. В связи с этим следует заметить, что после составления протокола о временном запрете деятельности все материалы дела должны немедленно направляться в суд.

Протокол о временном запрете деятельности нельзя составлять, если нет намерения направить материалы в районный суд для административного приостановления деятельности, поскольку цель временного запрета деятельности в силу ст. 27.16 КоАП РФ заключается в кратковременном прекращении деятельности или эксплуатации объектов именно до рассмотрения дела судом.

Приведем особенности оформления документов, направляемых в суд для дальнейшего назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Если по результатам проведенных контрольных мероприятий выявлены нарушения, в качестве одного из видов наказания за которые может выступать административное приостановление деятельности, и если имеются основания для назначения лицу данного вида наказания, установленные ст. 3.12 КоАП РФ, одновременно составляются два протокола:

- об административном правонарушении (основной протокол), предусматривающем ответственность по конкретной статье КоАП РФ;

- о временном запрете деятельности, который составляется в дополнение к основному в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

После составления протоколов и оформления материалов дела об административном правонарушении в отношении юридического лица (или индивидуального предпринимателя) документы немедленно передаются судье районного суда на рассмотрение.

При этом очень важно, что протокол о временном запрете деятельности как мера обеспечения производства по делу не заменяет протокол об административном правонарушении. Причем первый составляется только в случаях, перечисленных в ст. 27.16 КоАП РФ, если впоследствии материал об административном правонарушении будет передан в суд для решения вопроса о назначении административного приостановления деятельности. Без составления протокола о временном запрете в случае передачи материалов дела в суд судья вынужден будет ограничиться административным штрафом в пределах, определенных соответствующей статьей Особенной части КоАП РФ.

Не менее важным является то, что протокол о временном запрете оформляется только на то лицо, на которое составляется основной протокол об административном правонарушении. Так как административное приостановление деятельности как вид административного наказания может быть назначено только юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, протокол об административном правонарушении и протокол о временном запрете деятельности, которые передаются судье для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, также могут быть составлены только на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя.

Чаще всего административное приостановление деятельности в статьях Особенной части КоАП РФ как вид административного наказания рассматривается наряду с административным штрафом. При этом оба этих вида административного наказания являются основными. Согласно же КоАП РФ за одно административное правонарушении может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание. Таким образом, административное приостановление деятельности нельзя применять одновременно со штрафом и иными основными видами административных наказаний. По результатам рассмотрения дела судья может назначить административное наказание либо в виде административного приостановления деятельности, либо в виде административного штрафа.

Исполнение наказания в виде административного

приостановления деятельности

На основании абз. 2 ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ обеспечением исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности служит запрет деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, а в случае, если административное приостановление деятельности за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, приостановление операций по счетам.

Копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол о нем, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления (абз. 2 ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ).

Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ).

Поданная жалоба подлежит рассмотрению в пятидневный срок со дня поступления со всеми материалами в вышестоящий суд, уполномоченный ее рассматривать (ч. 4 ст. 30.5 КоАП РФ).

Причем поданный протест на постановление не приостанавливает его исполнение (ч. 2 ст. 31.6 КоАП РФ).

Согласно ст. 32.12 КоАП РФ постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления.

При административном приостановлении деятельности применяются наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также другие меры по исполнению указанных в постановлении.

Не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.

Контроль за самовольным возобновлением работ и за сохранностью пломб, приостановленных или установленных судебными приставами-исполнителями, осуществляют должностные лица органов государственного горного и промышленного надзора.

Возможность досрочного прекращения

административного приостановления деятельности

Процедура досрочного прекращения административного приостановления деятельности предусмотрена ч. 3, 4 ст. 32.12 КоАП РФ.

Административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в силу ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Оно дается в письменной форме с перечислением фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении обстоятельств, послуживших основанием для приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ. Несогласие судьи с заключением должно быть мотивировано.

Ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со дня поступления в суд. При этом в судебное заседание вызываются лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законный представитель юридического лица, которые вправе давать объяснения и представлять документы.

В постановлении о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности указываются сведения, предусмотренные ст. 29.10 КоАП РФ, а также дата возобновления деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Правоприменительная практика приостановки

Правоприменительную практику в части приостановления хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением действующего законодательства, необходимо разделять на два периода: до вступления в силу Федерального закона N 45-ФЗ и после. Причем процент приостановленных объектов (деятельности) до и после вступления в силу этого Закона отличается в сторону понижения. Чем это вызвано?

Во-первых, усложнением процедуры приостановления, которая предполагает оформление соответствующих административных материалов в установленном КоАП РФ порядке. С одной стороны, это позволяет упорядочить действия государственных инспекторов, которые должны доказать не только виновность лица, но и то, что именно приостановление является достижением цели наказания. С другой стороны, малейшее отступление от процессуальных норм может явиться основанием для назначения административного наказания иного вида или даже прекращения производства по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, не все административные правонарушения могут повлечь за собой приостановление. Оно применяется, только если предусмотрено в качестве санкции за конкретный вид нарушения и лишь в исключительных случаях, перечисленных в ст. 3.12 КоАП РФ. Также следует отметить, что административное приостановление деятельности как вид административного наказания может применяться только в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В-третьих, ограничением круга лиц, уполномоченных приостанавливать деятельность, а именно - наделением права приостановления исключительно судей. К сожалению, на сегодняшний день судьи не готовы в полной мере использовать данный вид административного наказания. Нередко по результатам рассмотрения подобных дел судьи ограничиваются административным штрафом.

Судьи часто не придерживаются пятидневного срока, отведенного на рассмотрение указанной категории дел. Более того, они не всегда соблюдают и двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, что позволяет нарушителям избегать наиболее действенной меры ответственности.

Более того, в настоящее время сложилась ситуация, когда некоторые районные судьи, наделенные КоАП РФ исключительными полномочиями привлекать к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, прекращают производство по переданным на рассмотрение делам об административных правонарушениях либо ограничиваются минимальным размером административного штрафа, несмотря на угрозу жизни и здоровью людей, работающих на производстве или эксплуатирующих опасный объект, а также на возможность возникновения несчастных случаев и аварий.

Формальный подход при рассмотрении таких категорий дел влечет ослабление не только всей системы административной ответственности, в результате которого на нет сводится весь институт административного приостановления деятельности, но и системы предотвращения тяжелых последствий в результате выявленных нарушений. Освобождая нарушителей от ответственности или наказывая их по минимуму, судьи тем самым "выносят приговор" населению и работникам предприятия, цеха, участка, эксплуатирующих технически неисправный опасный объект.

На основании вышеизложенного целесообразно соответствующими законами вернуть должностным лицам органов государственной власти полномочия по приостановке деятельности, осуществляемой в нарушение действующего законодательства.

Л.А.Скобелева

К. ю. н.,

и.о. начальника правового отдела

Управления по технологическому

и экологическому надзору

Ростехнадзора по Республике Татарстан

Подписано в печать

30.03.2007

————