"Налоговые споры: теория и практика", 2007, N 4

НАЛОГОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАК ЭФФЕКТИВНОЕ СРЕДСТВО

УСКОРЕНИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ

Конкуренция на рынке труда - одно из знамений нашего времени. Люди хотят работать там, где больше платят, прежде всего в нефтяной, газовой и металлургической отраслях. Растет численность работающих в сфере услуг. Становится больше "самозанятого" населения, зарабатывающего на жизнь, нигде не числясь и не уплачивая налоги. Однако рост численности "среднего" класса - основы экономики современного государства - остановился. Устранению существующих перекосов, а также увеличению темпов роста экономики могло бы способствовать более широкое использование государством методов налогового регулирования.

Целесообразность налогового стимулирования

Одним из средств ускорения развития российской экономики могла бы стать государственная поддержка производственного сектора экономики методами налогового стимулирования. Сегодня эти методы нашли точечное применение в наукоградах, особых экономических зонах, в деятельности некоторых предприятий малого бизнеса и т.п. Их полезность не вызывает сомнений, но абсолютное большинство предприятий несырьевого сектора стимулированием не охвачены, что тормозит развитие не только самих предприятий, но и экономики в целом. Система налогообложения должна способствовать выходу предприятий из "тени" и не должна разорять тех, кто уплачивает налоги в соответствии с законодательством.

О необходимости налогового регулирования говорят многие, в том числе руководители государства, но делается так мало, что результатов почти не видно.

Сырьевые и обслуживающие их отрасли нашей экономики имеют высокую конкурентоспособность не только благодаря выдающимся способностям руководителей, но и высоким мировым ценам на нефть, газ, металлы. Эти отрасли находятся в более благоприятных условиях, чем другие. Выравниванию исходных условий могло бы способствовать налоговое регулирование. На это указал В.В. Путин, отвечая на вопросы телезрителей 25.10.2006: "Необходимо диверсифицировать нашу экономику, сделать ее современной, развивающейся на новейших технологиях, перераспределяя доходы между различными отраслями с помощью налоговой нагрузки".

По мнению Минэкономразвития России, отсутствие эффективных мер по снижению налоговой нагрузки на экономику неизбежно негативно скажется на темпах роста и затормозит структурные преобразования.

Казалось бы, обозначены и проблемы, и методы их решения, но все остается по-старому. В чем же дело? Одна из причин в том, что развитие экономики является задачей Минэкономразвития и Минпромэнерго России, а налоговую систему разрабатывает Минфин России исходя из своих специфических задач: собрать налоги, остановить рост инфляции, проследить за исполнением бюджета. По-видимому, корпоративная этика не позволяет Минэкономразвития и Минпромэнерго России давать советы Минфину России и оценивать его действия, а потому эти ведомства разрабатывают мероприятия по развитию экономики почти без использования методов налогового регулирования.

Ставки налогов в нашей стране одинаковы для большинства отраслей. Судя по всему, это принципиальная позиция Минфина России. Вот что говорил С. Шаталов при вступлении в должность заместителя министра финансов: "Важным аспектом налоговой реформы является создание одинакового налогового режима для всех субъектов экономической деятельности. Нельзя, чтобы для одних создавались тепличные условия, а другие существовали бы в резко континентальном налоговом климате" <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> См.: КоммерсантЪ-Daily. 2000. 25 янв. N 9.

А что говорит наука? По мнению экспертов ГНИИ развития налоговой системы, "остаются по-прежнему незадействованными такие важные функции налогообложения, как содействие экономическому росту и модернизации структуры экономики (за счет применения методов налогового регулирования). Более того, в реальности налоговая система действует против достижения этих целей" <2>. Много претензий к нашей системе налогообложения высказывают и другие ученые.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> См.: Паскачев А.Б., Кашин В.А. Обзор фискальной политики в Российской Федерации и за рубежом в 2004 г. М.: Изд-во экон.-правовой лит-ры, 2005.

Интересный факт: в годы застоя ученые были вынуждены научно обосновывать решения директивных органов даже в том случае, когда были с ними не согласны. Теперь полная свобода - ученые говорят и пишут, что думают, а чиновники делают, что хотят.

Другой серьезной причиной недостаточного применения методов налогового регулирования является отрицательный опыт их использования. В разное время значительные налоговые льготы получали спортсмены, инвалиды, "чернобыльцы", а также такие регионы, как Ингушетия, Калмыкия, Чукотка и т.п. Механизмы злоупотреблений были настолько просты и очевидны, что ими не пользовался только ленивый. В результате наша страна получила рост преступности, огромные бюджетные потери и нулевой эффект в развитии отраслей и территорий.

Налоговое стимулирование отдельных отраслей тоже не исключает злоупотреблений и коррупции, но существенно снижает вероятность их проявления. Безусловно, легко разоблачить тех, кто решит выдавать казино или универсам за швейную фабрику или типографию, которым государство предоставит налоговые льготы. Недостаточная продуманность налогового стимулирования в прошлом не должна быть причиной отрицания полезности этого метода в принципе.

Можно выделить еще одно обстоятельство, не способствующее реализации методов налогового регулирования при управлении экономикой. Многие объединения бизнеса (РСПП, "Деловая Россия" и др.) выражают интересы, общие для всех предприятий, входящих в эти объединения. Их предложения по совершенствованию налоговой системы в большинстве случаев справедливы, но они, как правило, не учитывают специфику отдельных отраслей. Если руководство объединения предложит снизить налоги для предприятий одной отрасли, то представители другой отрасли могут потребовать аналогичные льготные условия. Жалобы налогоплательщиков на тяжесть налогового бремени - общее явление для всех отраслей и всех стран независимо от уровня налоговой нагрузки.

Если провести опрос предпринимателей о качестве нашей налоговой системы, то в нем смогут принять участие лишь те, кто в той или иной степени к этой системе приспособился. Более того, налоговые ставки для многих из них - далеко не самая главная проблема из числа имеющихся. А вот руководители тысяч разорившихся предприятий своего слова уже не скажут, так как этих предприятий уже не существует, а их бывшие работники пополнили ряды самозанятого населения или безработных.

Тем не менее величина налога - понятие относительное. Одна и та же сумма для кого-то может быть незначительной, а кого-то разорит. Если продукцию с входящими в ее цену налогами приобретают и у предприятия остаются средства на достойную зарплату персоналу и развитие бизнеса, значит, уровень налогообложения приемлемый. А если при этом собранные налоги обеспечивают достаточно высокий уровень жизни населения, то налоговая система хороша для всей страны.

Создание оптимальной системы налогообложения и есть главная задача государства. Методы решения этой задачи общеизвестны: налоговое регулирование и совершенствование администрирования. Судя по тому, что рост промышленного производства в России в 2005 г. снизился до 4% по сравнению с 6% в 2004 г. и 9% в 2003 г., указанные методы использованы не в полной мере.

Налоговая система должна обеспечивать рост производства и справедливое распределение доходов - таковы общие для всех развитых и развивающихся стран основные принципы налогообложения.

Суть справедливого распределения доходов состоит в том, что те, кто не может работать (сироты, пенсионеры, инвалиды, учащиеся), получают пособия, обеспечивающие им достойную жизнь, а те, кто работает, получают зарплату, соответствующую их квалификации, заслугам и социальной значимости. Во всех развитых странах престижна и, соответственно, высокооплачиваема работа врача, учителя, инженера, ученого, офицера вооруженных сил, полицейского. У нас эти специальности одни из самых низкооплачиваемых.

Недостатки нашей системы налогообложения являются одной из причин развития теневого сектора экономики. Борьба с теневой экономикой может быть активизирована административными методами путем "закручивания гаек". Тем же способом можно повысить и собираемость налогов. Но при этом первыми пострадают те, кого государство хотело бы поддержать - несырьевые отрасли, малый бизнес, самозанятое население, бедные регионы. Отсюда следует, что, прежде чем "закручивать гайки", систему налогообложения необходимо оптимизировать.

Одной из главных целей оптимизации налоговой системы является повышение конкурентоспособности экономики. Одним из индикаторов конкурентоспособности отраслей хозяйства является зарплата сотрудников, работающих в этих отраслях.

При социализме самые высокие зарплаты были у работников военно-промышленного комплекса, там же быстрее всего можно было улучшить свои жилищные условия. Естественно, именно там трудились самые умные, талантливые и образованные граждане, поэтому в производстве вооружений, атомной и космической областях страна добилась наибольших успехов.

Сегодня самые умные, талантливые и способные работают в сырьевых отраслях, в финансовом и торговом секторах экономики, т.е. там, где хорошо платят. По данным Минфина России, за 2005 г. среднемесячная номинальная зарплата в газовой промышленности составила 33,7 тыс. руб., в нефтяной - 23,7 тыс. руб., в среднем по промышленности - 8,1 тыс. руб., в машиностроении - 6,7 тыс. руб., на швейном и текстильном производстве - 4,6 тыс. руб.

Токари и фрезеровщики, получающие зарплату 10 тыс. руб., уходят на работу охранниками или разнорабочими в другие отрасли на зарплату 15 тыс. руб. Вымирают профессии конструктора и станочника: их средний возраст - 50 лет. Трудно найти квалифицированного инженера для работы в машиностроении или в легкой промышленности. Выпускники лучших вузов страны работают в сырьевых отраслях или менеджерами, брокерами, логистиками, риелторами и т.п.

Очевидно, работать с газом и нефтью выгодней, чем точить детали или шить костюмы. Но на всех такой работы не хватает. Большинство населения вынуждено довольствоваться малым.

Поэтому сырьевой и несырьевой, а также производственный и непроизводственный сектора нашей экономики должны уплачивать налоги по разным ставкам.

Обеспечение населения рабочими местами с достойной зарплатой и тем самым повышение налогооблагаемой базы - главный способ решения проблем экономики, демографии, преступности.

При выборе отраслей, для которых целесообразно снижение ставок налогов, могут быть предложены следующие критерии:

- существующая налоговая нагрузка сдерживает развитие отрасли;

- добавленная стоимость в отрасли обеспечивается в основном за счет труда;

- отрасль в перспективе может стать конкурентоспособной;

- получение эффекта не требует больших затрат;

- развитие отрасли способствует решению проблемы занятости населения в регионе.

В первую очередь указанным критериям соответствует легкая промышленность. Учитывая особую важность и перспективность этой отрасли при решении не только экономических проблем, но и проблем демографии, рассмотрим положение в этой отрасли более подробно.

Подробный анализ положения дел, например, в легкой промышленности и разработка рекомендаций по ее развитию позволяют привести некоторые положения, обосновывающие необходимость налогового стимулирования этой отрасли <3>.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Абрамов М.Д., Зверев С.М. Легкая промышленность в контексте демографии // ЛегПромБизнес. 2006. N 6-7. С. 8 - 11. Легкая промышленность России сегодня - это крупный экономический комплекс, включающий около 14 тыс. предприятий и организаций, из которых 1437 крупных и средних. Все предприятия приватизированы. Общая численность занятых в отрасли - свыше 550 тыс. человек, преимущественно женщин (80%). Рынок товаров легкой промышленности составляет 1,25 трлн руб. На долю отечественных производителей приходится 17,7% (230 млрд руб.), официальный импорт составляет 240 млрд руб., а остальные 780 млрд руб. (62,4%) - контрафактный и контрабандный товар. Доля легкой промышленности в объеме промышленной продукции РФ составляет около 1%. В 1990 г. доля отрасли составляла 11,9% и работало в ней около 2,5 млн человек. В первом полугодии 2006 г. в легкой промышленности отмечен рост производства по сравнению с тем же периодом прошлого года на 11%, что соответствует уровню наших лучших отраслей. Действительно, о таком росте можно только мечтать, ведь рост всей промышленности России в 2005 г. по сравнению с 2004 г. составил около 4%. Но это не относится к легкой промышленности: при ежегодном росте в 11% мы только через 15 лет достигнем уровня производства 1991 г. Если учесть, что около половины предприятий убыточны, то можно предположить, что общий рост (11%) достигнут благодаря эффективным предприятиям, производство которых в 2005 г. выросло в среднем более чем на 20%. Может возникнуть вопрос: чем же легкая промышленность отличается от других отраслей и почему ей надо уделять особое внимание? Во-первых, легкая промышленность, включая малые предприятия и индивидуальных предпринимателей, могла бы в значительной степени решить проблему занятости населения и содействовать решению проблем демографии и приобретению миллионами людей социального статуса. Многие предприятия этой отрасли были и могут снова стать градообразующими для малых городов России. Во-вторых, особенностью легкой промышленности является быстрая отдача вложенных средств. Их оборот в отрасли, несмотря на фактическое отсутствие оптовой торговли, происходит 2 - 4 раза в год. Каждые дополнительные 100 млн руб. оборотных средств обеспечивают прирост объема производства за год на сумму 350 - 500 млн руб. в зависимости от скорости оборота. В-третьих, в легкой промышленности трудится самая бедная часть городского населения. В январе 2006 г. средний уровень заработной платы в текстильном и швейном производстве составил 4054 руб. (46% от среднего уровня заработной платы в перерабатывающих отраслях промышленности), а в производстве кожи, изделий из кожи и производстве обуви - 4584 руб. (52%). Более низкую зарплату получают лишь работники сельского и лесного хозяйства. В-четвертых, развитие легкой промышленности могло бы решить проблему занятости и сократить численность так называемого самозанятого населения, которая сегодня по разным оценкам составляет от 10 до 20 млн человек. Это "челноки", торговцы с рук, самодеятельные таксисты и многие другие граждане нашей страны, зарабатывающие себе на жизнь, нигде не числясь и не уплачивая налоги. В 2005 г. доля налоговых поступлений от предприятий легкой промышленности во все бюджеты России не превысила 0,17% от всех налогов и сборов, которые, по данным Минфина России, составили 7,2 трлн руб. То есть, если бы легкая промышленность совсем не платила налоги, бюджет недополучил бы всего лишь 0,17% (12 млрд руб.), что находится в пределах статистической погрешности. Для швейной фабрики и для города, население которого на этой фабрике работает, даже частичное освобождение от налогов - это жизнь и развитие. Если снизить ставку каждого из налогов (ЕСН, НДС и налога на прибыль), например до 10%, то существенно вырастет зарплата на предприятии, появятся оборотные средства и предприятия смогут покупать новое оборудование и совершенствовать технологию, снизится себестоимость продукции, она станет конкурентоспособной и т.д. Разумеется, потери местных бюджетов и социальных фондов из-за недопоступления налогов следует возместить из федерального бюджета или из фонда будущих поколений. Аналогичный подход должен быть применен и к таким отраслям, как издательско-полиграфическая деятельность, производство упаковки, резиновых и пластмассовых изделий, готовых металлических изделий, деревообработка, в том числе производство мебели. Обоснование и цена налогового стимулирования Известно, что при одном и том же доходе чем меньше налоги, тем выше может быть зарплата. Допустимые значения налоговой нагрузки предприятий - производителей продукции определяются следующими факторами: - ценой, за которую продукцию можно продать; - зарплатой, на которую можно найти работников; - производительностью труда на предприятии. При отсутствии оборотных средств и дешевых кредитов на устаревшем оборудовании трудно добиться высокой производительности труда. Рассмотрим связь зарплаты с налоговыми ставками. Чтобы выдать работнику на руки, например, 6000 руб., предприниматель должен назначить ему зарплату 6896 руб. и заплатить в бюджет в виде налогов на зарплату налог на доходы физических лиц (13%), ЕСН (26%), страховку от травматизма (в среднем 2%) и НДС (18% от суммы зарплаты и налогов). Для простоты другие налоги и амортизация не учитываются. Если не платить налоги, то из того же дохода можно заплатить работнику 10 415 руб., т.е. существенно (на 73,6%) больше. Не в этом ли одна из причин того, что многие платят и получают зарплату в конвертах? Аргумент, что без накопительных отчислений в пенсионный фонд работник может лишиться 200 - 300 руб. в виде прибавки к пенсии через 20 - 25 лет, вряд ли на кого-нибудь действует. Возможно, для таких отраслей, как нефте- и газодобыча, металлургия, финансовая деятельность, ЕСН 26% - нормальная ставка. Но для предприятий легкой промышленности и других перерабатывающих и производственных предприятий полностью платить налоги и производить конкурентоспособную продукцию очень сложно. Расчеты показывают, что при доходе, например, 10 000 руб. для обеспечения выдаваемой на руки зарплаты 6000 руб. налоговая нагрузка (НДФЛ + ЕСН + НДС) не должна превышать 39%. Если налоговая нагрузка будет 30%, то на руки можно будет выплатить 6818 руб., а если 57% (как сегодня), то зарплата будет 4500 руб., а 1500 руб. придется доплатить в конверте. Можно предположить, что при официальной средней зарплате в легкой промышленности 4,6 тыс. руб. в месяц многие предприниматели вынуждены доплачивать часть зарплаты в конвертах или прекращать деятельность. Недоплачивая налоги, руководители рискуют. Директора многих бывших советских предприятий (например, типографий, швейных или текстильных фабрик и комбинатов) пытались платить налоги в полном объеме и для уменьшения базы налогообложения в массовом порядке увольняли сотрудников, а тем, кто оставался, платили нищенскую зарплату. Между тем отсутствие работы и низкая зарплата российских граждан являются главными причинами их неустроенности, нищеты, низкой рождаемости, высокой смертности, преступности. Проблемы несырьевых отраслей промышленности могут быть решены быстро и эффективно оптимизацией налоговой и таможенно-тарифной систем. Снижение налогов позволило бы дать предприятиям не только существенный импульс развитию их деятельности, но и возможность выйти из тени. Хотя снижение налогов сделает успешные предприятия более прибыльными, важно, что таких предприятий станет больше. Общероссийская общественная организация "Деловая Россия" предлагает снизить ставки НДС и ЕСН до 12% для всех организаций. Рассмотрим, к каким потерям государственного бюджета и внебюджетных фондов это приведет, если не учитывать последующие рост производства, выход доходов предприятий из "тени" и другие положительные последствия снижения налоговых ставок. В 2005 г. поступления в бюджет НДС за товары, произведенные в России, составили 775 млрд руб. ЕСН за тот же период собран в сумме 1,6 трлн руб., в том числе в федеральный бюджет поступило 380 млрд руб. Это значит, что снижение НДС и ЕСН до 12% привело бы в 2005 г. к потере 1,12 трлн руб., в том числе федеральный бюджет потерял бы около 463 млрд руб. Потери могут быть существенно ниже, если налоги снизить не для всех, а для некоторых производственных отраслей в рамках структурной политики Правительства РФ. Проанализируем потери бюджета при снижении для указанных отраслей основных налогов (ЕСН, НДС и налога на прибыль) до 10%. Если учесть, что среднемесячная зарплата 2840 тыс. человек, работающих в этих отраслях, не превышает 8,0 тыс. руб., а рентабельность предприятий принять равной 10%, можно подсчитать годовой фонд оплаты труда (ФОТ), прибыль, а также суммы налогов (ЕСН, НДФЛ, НДС, налога на прибыль), получаемые от этих отраслей в бюджет. ФОТ = 2840 x 8,0 x 12 = 272,64 млрд руб. (вместе с НДФЛ). НДФЛ при ставке 13% составит 35,44 млрд руб. ЕСН при ставке 26% составит: ФОТ x 0,26 = 272,64 x 0,26 = 70,89 млрд руб. Примем прибыль равной 10% от суммы ФОТ и ЕСН, т.е. 34,35 млрд руб. Налог на прибыль при ставке 24% равен: 34,35 x 0,24 = 8,24 млрд руб. НДС при ставке 18% будет равен: (ФОТ + ЕСН + прибыль) x 0,18 = 68,02 млрд руб. Таким образом, общая сумма поступлений налогов в бюджет при стандартных ставках налогов составит: 35,44 + 70,89 + 8,24 + 68,02 = 182,59 млрд руб. Если при том же ФОТ ставки ЕСН, НДС и налога на прибыль снизить до 10%, то поступления в бюджет составят: ЕСН = 272,64 x 0,1 = 27,26 млрд руб. Если предположить, что снижение ЕСН пойдет на увеличение прибыли, то прибыль составит: 34,35 + (70,89 - 27,26) = 77,98 млрд руб. Налог на прибыль будет равен: 77,98 x 0,1 = 7,8 млрд руб. НДС = (272,64 + 27,26 + 77,98) x 0,1 = 37,79 млрд руб. Общая сумма поступлений налогов в бюджет будет равна: 35,44 + 27,26 + 7,8 + 37,79 = 108,29 млрд руб. Таким образом, общие потери бюджета при снижении для указанных отраслей ЕСН, НДС и налога на прибыль до 10% составят 74,3 млрд руб., т.е. 1,03% всех поступлений в бюджет 2005 г., которые составили 7,2 трлн руб. Обычно нежелание снижать налоги для той или иной отрасли мотивируют опасностью больших потерь бюджета и увеличения инфляции. Произведенные расчеты показывают, что возможные потери соизмеримы со статистической погрешностью. Проблема компенсации средств внебюджетных фондов при снижении ставки ЕСН решается очень просто: недостающую часть средств фонды должны получать из федерального бюджета и для них ничего не изменится (это и есть цена налогового стимулирования - до 1,5% доходов федерального бюджета в зависимости от количества стимулируемых отраслей). Реальная цена уже в первый год будет ниже, так как в связи с возможным выходом предприятий из "тени" повысится собираемость налогов. В дальнейшем это приведет к росту экономики и доходов бюджета. Таким образом, снижение налоговой нагрузки на производственные несырьевые отрасли экономики - это эффективное средство их развития, обеспечения занятости и повышения благосостояния населения, а также решения демографических проблем России. М.Д.Абрамов К. т. н., член Экспертного совета Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" г. Москва Подписано в печать 22.03.2007 ————