"Бухгалтерия и банки", 2007, N 4

ЕЩЕ РАЗ О ВЫГОДОПРИОБРЕТАТЕЛЯХ

В совместном Заявлении от 5 апреля 2005 г. Правительства РФ и Банка России о стратегии развития банковского сектора страны на период до 2008 г. отмечается, в частности, что "по-прежнему значительным является административное бремя, возложенное на банки в связи с отвлечением ресурсов на выполнение несвойственных им функций".

И с этим нельзя не согласиться. Более того, следует признать, что это административное бремя имеет тенденцию к росту. (Чего, например, стоит одно только противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, которое легло на "банковские плечи" с 1 февраля 2002 г.)

И еще полбеды, когда это бремя накладывается законодателем - тут ничего не поделаешь. Досаднее, когда Банк России утяжеляет это бремя для кредитных организаций.

Один из таких случаев автор и хотел бы рассмотреть в данной статье.

Предисловие

Речь пойдет о Положении Банка России от 19.08.2004 N 262-П "Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Положение 262-П). А еще точнее - о выгодоприобретателях.

Положение 262-П вызвало неоднозначную реакцию как среди кредитных организаций, так и среди их клиентов. Мы не будем здесь обсуждать судебную тяжбу гражданина К. о признании недействующими п. п. 1.1, 2.1, 2.3 и 3.1 названного Положения и п. п. 2 и 8 Приложения 1 и п. 7 Приложения 4 к данному Положению. Заинтересованные читатели могут ознакомиться с судебными документами по этому делу в разделах "Судебная практика" правовых баз данных.

Мы остановимся на вопросах, которые более интересуют банковское сообщество. В качестве примера проблемы, связанной с идентификацией кредитными организациями выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, приведем здесь выдержку из Письма Ассоциации российских банков (АРБ) в адрес ЦБ РФ от 12.04.2005 (исх. N А-02/5-230):

"В пункте 1.2 Положения ЦБ РФ от 19.08.2004 N 262-П "Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Положение N 262-П) выгодоприобретатель определяется как лицо, к выгоде которого действует клиент, в частности на основании агентского договора, договоров поручения, комиссии и доверительного управления, при проведении банковских операций и иных сделок.

Несмотря на достаточно конкретный перечень договоров, оговорка об "иных сделках" позволяет неоправданно широко толковать определение выгодоприобретателя. Таким образом, выгодоприобретателем можно признать практически любое лицо, не принимающее непосредственного участия в сделке (не являющееся плательщиком или получателем средств), однако получающее некую выгоду от проводимой клиентом банка операции.

Очевидно, что подобный подход не соответствует принципу разумной достаточности при осуществлении финансового мониторинга со стороны кредитных организаций".

Далее в Письме приводится конкретный пример неоправданно широкого толкования термина "выгодоприобретатель" применительно к целям финансового мониторинга, согласно которому кредитная организация обязана идентифицировать как выгодоприобретателя лицо, обучающееся в высшем учебном заведении, если оплату за обучение производят его родители.

В этой связи АРБ проявляет обеспокоенность тем, что "сомнительная с точки зрения выполнения целей противолегализационного контроля идентификация ребенка в качестве выгодоприобретателя порождает большое количество бумажной работы, которая, во-первых, не имеет непосредственного отношения к противодействию легализации преступно полученных доходов и, во-вторых, неоправданно увеличивает расходы банка, заставляя нецелесообразно расходовать трудовые ресурсы".

Однако нас будет интересовать не столько конкретный вопрос, поставленный в Письме АРБ, сколько позиция Банка России, в частности выраженная в Письме департамента валютного регулирования и валютного контроля ЦБ РФ от 06.05.2005 N 12-4-7/1118 "О порядке идентификации выгодоприобретателей".

Само по себе это Письмо наверняка известно специалистам. Просто автор предлагает перечитать его еще раз и поразмыслить над его содержанием. Читать Письмо мы будем отдельными абзацами (они выделены более мелким шрифтом).

I.

"Департамент валютного регулирования и валютного контроля рассмотрел Письмо Ассоциации российских банков о проблемах, возникающих в деятельности кредитных организаций при реализации Положения Банка России от 19.08.2004 N 262-П "Об идентификации кредитными организациями клиентов и выгодоприобретателей в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Положение N 262-П), и сообщает следующее.

Требование об обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом (в том числе кредитных организаций), предпринимать обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по установлению и идентификации выгодоприобретателей установлено подпунктом 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее - Федеральный закон). При этом понятие "выгодоприобретатель" в целях применения Федерального закона не раскрывается".

Хорошо, что ЦБ РФ признает, что Федеральный закон N 115-ФЗ понятия "выгодоприобретатель" не раскрывает. Вот только возникает вопрос: почему? Ведь в Законе есть ст. 3 "Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе". Почему бы в ней не определить это понятие? Неужели законодатель посчитал, что только Банк России может справиться с такой "непосильной" задачей? Лично автор далек от этой мысли.

Видимо, законодатель не счел нужным этого делать, полагая, что в названном Федеральном законе понятие "выгодоприобретатель" будет употребляться в том же самом смысле, в каком оно используется в Гражданском кодексе РФ (ГК РФ) - основном кодифицированном законодательном акте, регулирующем гражданский оборот.

А в ГК РФ понятие "выгодоприобретатель" законодатель употребляет только в связи с двумя правовыми институтами: страхованием (гл. 48) и доверительным управлением имуществом (гл. 53). В то же время, устанавливая правовые нормы, регламентирующие правоотношения, возникающие в рамках таких институтов, как поручение, комиссия, агентирование, законодатель вполне обходится без понятия "выгодоприобретатель".

В частности, вкладчик признается выгодоприобретателем не в силу договора банковского вклада, согласно которому банком начисляются и выплачиваются проценты к его выгоде, а потому, что он является участником системы страхования вкладов, т.е. благодаря институту страхования.

Несмотря на большое количество различных моделей договоров, которые могут заключаться в пользу третьих лиц, понятие "выгодоприобретатель" законодатель связал только с двумя вышеназванными видами договоров. Поэтому, по мнению автора, идентификация выгодоприобретателей должна производиться только в случаях, когда налицо правоотношения, регулируемые нормами правовых институтов страхования или доверительного управления имуществом.

В этой связи мы будем исходить из презумпции, что законодатель все-таки знает, какие понятия следует использовать, устанавливая правовые нормы, регламентирующие гражданский оборот. К тому же Положение о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, введенное Приказом ЦБ РФ от 15.09.1997 N 02-395, устанавливает, что "нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам".

Между тем на деле видим несколько иное. Давайте для примера обратимся к пп. 2 п. 1 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ:

"Статья 7. Права и обязанности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом

1. Организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны:

<...>

2) предпринимать обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по установлению и идентификации выгодоприобретателей, за исключением случаев, установленных пунктами 1.1 и 1.2 настоящей статьи".

Обратите внимание, что законодатель установил только два случая, предусмотренных п. п. 1.1 и 1.2 названной статьи, когда меры по установлению и идентификации выгодоприобретателей принимать не нужно.

Поскольку вопрос чрезвычайно принципиальный, автор вынужден здесь привести текст п. п. 1.1 и 1.2:

"1.1. Идентификация клиента - физического лица, установление и идентификация выгодоприобретателя не проводятся при осуществлении организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом, операций по приему от клиентов - физических лиц следующих платежей, если их сумма не превышает 30 000 рублей либо сумму в иностранной валюте, эквивалентную 30 000 рублей:

1) связанных с расчетами с бюджетами всех уровней бюджетной системы Российской Федерации (включая предусмотренные законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы);

2) связанных с оплатой услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

3) связанных с осуществлением платы за жилое помещение, коммунальные услуги, с оплатой услуг по охране квартир и установке охранной сигнализации, а также с осуществлением платежей за услуги связи;

4) связанных с уплатой взносов членами садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений граждан, гаражно-строительных кооперативов, оплатой услуг платных автомобильных стоянок;

5) связанных с уплатой алиментов.

1.2. При осуществлении физическим лицом операции по покупке или продаже наличной иностранной валюты на сумму, не превышающую 15 000 рублей либо не превышающую сумму в иностранной валюте, эквивалентную 15 000 рублей, идентификация клиента - физического лица, установление и идентификация выгодоприобретателя не проводятся, за исключением случая, когда у работников организации, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, возникают подозрения, что данная операция осуществляется в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма".

А теперь посмотрим, что пишет Банк России. Для этого приведем цитату из Положения 262-П (здесь и далее подчеркнуто автором. - Примеч. ред.):

"1.3. Кредитная организация может не устанавливать и не идентифицировать выгодоприобретателя, если клиент является организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, указанной в статье 5 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", или лицом, указанным в статье 7.1 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Кредитная организация может не устанавливать и не идентифицировать выгодоприобретателя, если клиент является банком - резидентом иностранного государства - члена Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ)".

Автор в целях экономии места не стал цитировать п. 1.3 Положения 262-П до конца, но читателю должно быть и без того понятно, что Банк России разрешил кредитным организациям не устанавливать и не идентифицировать выгодоприобретателя в случаях, отличных от тех, которые установил законодатель.

Мы уж не говорим о той редакции Федерального закона N 115-ФЗ, которая предусматривала "повальную" (без каких-либо исключений) идентификацию выгодоприобретателей - приведенная норма п. 1.3 Положения 262-П действовала и тогда.

Как считаете, в данном случае нормативный акт Банка России действительно не противоречит Федеральному закону? Минюст же России такой нормативный акт зарегистрировал.

* * *

Из сказанного, разумеется, не следует, что кредитные организации не должны идентифицировать физическое или юридическое лицо, по поручению и от имени которого совершается операция с денежными средствами или иным имуществом, а также представителя физического или юридического лица, поверенного, агента, комиссионера, доверительного управляющего, совершающего операцию с денежными средствами или иным имуществом от имени, или в интересах, или за счет другого лица в силу полномочия, основанного на доверенности, договоре, законе либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Но собирать эти сведения они должны не в силу пп. 2 п. 1 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ, предписывающего принимать меры к установлению и идентификации выгодоприобретателей. Эта обязанность вытекает из требований двух ниже приведенных абзацев пп. 4 п. 1 ст. 7 названного Закона:

"сведения, необходимые для идентификации физического или юридического лица, по поручению и от имени которого совершается операция с денежными средствами или иным имуществом, данные миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии), адрес места жительства или местонахождения соответственно физического или юридического лица;

сведения, необходимые для идентификации представителя физического или юридического лица, поверенного, агента, комиссионера, доверительного управляющего, совершающего операцию с денежными средствами или иным имуществом от имени, или в интересах, или за счет другого лица в силу полномочия, основанного на доверенности, договоре, законе либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, данные миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в Российской Федерации, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии), адрес места жительства или местонахождения соответственно представителя физического или юридического лица".

Причем осуществляться сбор таких сведений должен только в том случае, если операция с денежными средствами и другим имуществом подлежит либо обязательному контролю, либо является подозрительной (см. пп. 5 п. 1 ст. 7).

Кроме того, следует обратить внимание, что перечень лиц, о которых необходимо собирать идентифицирующие сведения при соответствующих обстоятельствах, в приведенных двух абзацах является закрытым, в отличие от того понимания термина "выгодоприобретатель", которое мы встречаем в п. 1.2 Положения 262-П Банка России и которое послужило основанием для Письма Ассоциации российских банков.

II.

"Вместе с тем пунктом 2 статьи 7 Федерального закона полномочия по установлению для кредитных организаций порядка, определяющего требования к идентификации выгодоприобретателей, предоставлены Банку России.

В рамках указанных полномочий Банк России издал Положение N 262-П, в котором содержится указание на круг субъектов, которых следует рассматривать в качестве выгодоприобретателей. Исходя из пункта 1.2 Положения N 262-П, под выгодоприобретателем следует понимать лицо, которое, не являясь непосредственно участником сделки (финансовой операции), получает выгоду от ее проведения. При этом, совершая в интересах другого лица банковские операции и иные сделки, клиент может действовать, в частности, на основании агентского договора, договоров поручения, комиссии и доверительного управления (т.е. перечень гражданско-правовых договоров, указанный в пункте 1.2 Положения N 262-П, не является исчерпывающим).

Учитывая изложенное, следует, что в целях применения Федерального закона выгодоприобретателем может выступать любое лицо, за которое происходит платеж или другое исполнение обязательств третьим лицом".

Верно, Банку России предоставлены полномочия по установлению для кредитных организаций порядка, определяющего требования к идентификации клиентов и выгодоприобретателей.

Но значит ли это, что тем самым ЦБ РФ предоставлено полномочие определить понятие, введенное законодателем, а не самим Банком России? Совершенно не значит!

Докажем это от противного. Предположим, что Банку России такое полномочие действительно предоставлено. Но если мы внимательно почитаем последний абзац п. 2 ст. 7 Федерального закона N 115-ФЗ:

"Квалификационные требования к специальным должностным лицам, ответственным за соблюдение правил внутреннего контроля и программ его осуществления, а также требования к подготовке и обучению кадров, идентификации клиентов, выгодоприобретателей определяются в соответствии с порядком, устанавливаемым Правительством Российской Федерации, для кредитных организаций - Центральным банком Российской Федерации. Требования к идентификации могут различаться в зависимости от степени (уровня) риска совершения клиентом операций в целях легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма", -

то обнаружим, что точно такое же полномочие предоставлено Правительству РФ, только не в отношении кредитных организаций, а относительно иных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.

Тогда на основании предоставленного полномочия Правительство РФ точно так же, как и Банк России, обязано определить понятие "выгодоприобретатель" (что Правительство РФ хуже, что ли?). Таким образом, следуя логике ЦБ РФ, в российском правовом поле должно появиться два определения понятия "выгодоприобретатель" в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а это, согласитесь, нонсенс.

Отсюда мы можем сделать вывод, что законодатель, действуя разумно, не мог допустить подобной нелепости, и, значит, в полномочия по установлению порядка, определяющего требования к идентификации клиентов и выгодоприобретателей, право определения понятия "выгодоприобретатель" не входит.

Более того, в рассматриваемом Письме департамента валютного регулирования и валютного контроля ЦБ РФ прямо признается, что "Банк России не наделен полномочиями по толкованию норм Федерального закона".

Но что же, как не толкование нормы Федерального закона, встречаем мы в п. 1.2 Положения ЦБ РФ от 19.08.2004 N 262-П?

"1.2. Кредитная организация устанавливает и идентифицирует выгодоприобретателя, то есть лицо, к выгоде которого действует клиент, в частности на основании агентского договора, договоров поручения, комиссии и доверительного управления, при проведении банковских операций и иных сделок за исключением случаев, установленных Федеральным законом "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма".

Если это не толкование, то, значит, определение, хотя и не исчерпывающее (в том смысле, что оно оставляет открытым перечень сделок, на основании которых клиент может действовать к выгоде третьего лица - выгодоприобретателя; об этом свидетельствует оговорка "в частности").

Если признать расшифровку понятия "выгодоприобретатель", представленную в п. 1.2 Положения 262-П, не толкованием, а определением, то получится еще хуже. Раз законодатель не наделил Банк России полномочиями по толкованию норм Федерального закона, то тем более он вряд ли доверил бы Банку России полномочия по определению понятий, использованных им (законодателем) в Федеральном законе. Причем не только в рассматриваемом Законе о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, но и в ГК РФ.

Вот почему заключительный вывод Письма департамента валютного регулирования и валютного контроля ЦБ РФ от 06.05.2005 N 12-4-7/1118 "О порядке идентификации выгодоприобретателей":

"В связи с этим, исходя из нормы, закрепленной в подпункте 2 пункта 1 статьи 7 Федерального закона, кредитные организации при наличии информации, что клиент действует к выгоде третьих лиц, обязаны предпринять обоснованные и доступные в сложившихся обстоятельствах меры по установлению и идентификации выгодоприобретателей вне зависимости от гражданско-правовых оснований совершения операции с денежными средствами или иным имуществом.

По нашему мнению, вопрос об ограничительном толковании понятия "выгодоприобретатель" может быть решен только путем внесения изменений в Федеральный закон", -

в свете изложенного выше выглядит не вполне корректно.

Не нужно в акт административного права, каковым, несомненно, является Положение 262-П Банка России, привносить принцип гражданского права "разрешено все, что не запрещено". В административном праве действует другой принцип: "запрещено все, что не разрешено".

А как мы видели, разрешения на расширительное толкование понятия "выгодоприобретатель" законодатель Банку России не давал.

* * *

Автор далек от мысли призывать кредитные организации игнорировать требования Положения 262-П ЦБ РФ и не желает, чтобы у них возникли проблемы в ходе проверок надзорным органом деятельности, связанной с осуществлением финансового мониторинга.

Просто хотелось поделиться своими соображениями относительно позиции ЦБ РФ по вопросам идентификации выгодоприобретателей.

А.Сперанский

Подписано в печать

21.03.2007

————