"Бухгалтер и закон", 2007, N 10

ОГРАНИЧЕНИЯ ПРИ ВЫЕЗДЕ ТУРИСТОВ ЗА ГРАНИЦУ

Право свободно выезжать за пределы Российской Федерации гарантировано Конституцией РФ как одно из основных прав и свобод человека и гражданина. Но Конституция РФ также устанавливает, что эти права и свободы могут быть ограничены при соблюдении одновременно двух условий: во-первых, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а во-вторых, ограничение прав и свобод федеральным законом возможно только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон N 114-ФЗ), устанавливающий порядок выезда из Российской Федерации, развивая положения Конституции РФ о возможности ограничения выезда граждан из Российской Федерации, указывает в том числе и случаи ограничения прав граждан при выезде из Российской Федерации. Данное право может быть ограничено только в определенных случаях и только временно.

Случаи ограничения при выезде из Российской Федерации предусмотрены ст. 15 Федерального закона N 114-ФЗ. Так, выезд гражданина может быть временно ограничен в следующих случаях:

- при допуске гражданина к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором или законодательством;

- если в соответствии с законодательством Российской Федерации гражданин призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, выезд гражданина ограничивается до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

- если гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, выезд ограничивается до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

- если гражданин осужден за совершение преступления, выезд ограничивается до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

- если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, выезд ограничивается до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Выезд из Российской Федерации также может быть временно ограничен и в случае уклонения от исполнения обязательств, наложенных судом.

Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, предусмотренных Федеральным законом N 114-ФЗ, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган выдает гражданину Российской Федерации уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.

Согласно Указу Президента РФ от 19.07.2004 N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы", утвердившему Положение о Федеральной миграционной службе федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба, подведомственная МВД России.

Федеральным законом N 114-ФЗ в качестве средства ограничения права на выезд предусмотрено изъятие паспорта. Паспортом по смыслу положений данного Закона является не общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации, а так называемый загранпаспорт.

Правом изъятия по основаниям, предусмотренным Законом, обладают только органы и учреждения, поименованные в ст. 18 Федерального закона N 114-ФЗ. К ним относятся суд, органы прокуратуры, органы внутренних дел, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы, пограничные органы федеральной службы безопасности и таможенные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации.

В связи с этим интересной представляется судебная практика по данному вопросу.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 21.04.2005 по делу N А60-10884/05-С5, подтвержденным впоследствии судами апелляционной и кассационной инстанций, было правомерно удовлетворено требование заявителя о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя. За неисполнение заявителем обязательств, наложенных на него судом, судебный пристав-исполнитель вынес постановление о временном ограничении права заявителя на выезд за пределы Российской Федерации и об изъятии заграничного паспорта.

Судом было указано на то, что Федеральным законом N 114-ФЗ судебный пристав-исполнитель не наделен правом принятия решения о временном ограничении права на выезд.

Данное обстоятельство подтверждается также тем, что ни Федеральный закон от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", ни Федеральный закон от 21.07.1997 N 118-ФЗ "О судебных приставах" в числе иных полномочий судебного пристава не содержат полномочий, связанных с ограничением конституционного права граждан на свободу перемещения, а отсутствие в законах прямого запрета на совершение судебным приставом-исполнителем действий по ограничению права граждан на выезд за пределы Российской Федерации не может служить поводом к расширительному толкованию закона.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Уральского округа от 22.09.2005 по делу N Ф09-3016/05-С6 указано следующее: "Ссылка заявителя кассационной жалобы (судебного пристава-исполнителя) на то, что оспариваемые действия совершены в пределах полномочий, предоставленных судебному приставу-исполнителю законодательством об исполнительном производстве, отклоняется, поскольку действия по вынесению постановления противоречат прямым указаниям закона и нарушают принцип императивности норм публичного права".

Таким образом, судебный пристав-исполнитель не вправе принимать оспариваемое постановление, а при наличии соответствующих оснований может только ходатайствовать перед уполномоченным органом о принятии соответствующего решения.

Противоположной позиции придерживается ФССП России.

На сайте Главного управления Федеральной службы судебных приставов по г. Москве содержится документ под названием Порядок введения и отмены временных ограничений права выезда должников-граждан за пределы Российской Федерации в Управлении Федеральной службы судебных приставов по Москве (далее - Порядок введения временных ограничений), согласно которому (п. 2.2) "судебный пристав-исполнитель вводит временное ограничение права выезда должника-гражданина за пределы Российской Федерации как по заявлению взыскателя, так и по собственной инициативе. Срок действия ограничения не может превышать шесть месяцев".

В этом документе подробно расписан порядок оформления постановления судебного пристава-исполнителя об ограничении выезда из Российской Федерации о том, кто должен проверять наличие оснований для введения ограничения, а также каким образом должны регистрировать постановления и куда направляться.

Согласно данному документу постановление о временном ограничении права выезда за пределы Российской Федерации выносится судебным приставом-исполнителем в 4-х экземплярах: первый - в исполнительное производство, второй - доставляется в отдел организации работы судебных приставов-исполнителей для направления в Управление пограничного контроля Организационного департамента Пограничной службы ФСБ России, третий и четвертый - в течение суток после регистрации направляются сторонам исполнительного производства. Федеральной миграционной службе России по г. Москве направляется лишь копия поручения о временном ограничении с копией постановления о временном ограничении.

Таким образом, представление сведений об ограничении конституционного права граждан доводится до сведения органа исполнительной власти, обязанностью которого является обеспечение законности в данной области правоотношений, лишь в качестве ознакомительной информации.

Подобные "порядки" в настоящее время действуют и в других регионах России.

Возвращаясь к основаниям введения временного ограничения права граждан на выезд за пределы Российской Федерации, хотелось бы обратить внимание на позицию суда по данному вопросу.

В Решении Арбитражного суда Свердловской области от 21.04.2005 по делу N А60-10884/05-С5 указано: "Суд также учитывает, что уклонение от исполнения обязательств, наложенных на должника судом, не является безусловным основанием для принятия ограничительных мер. Указанная норма направлена в первую очередь на исполнение обязательств, вытекающих из судебного акта, если в стране выезда могут возникнуть юридические препятствия для исполнения требований российского суда. Как следует из материалов дела, заявитель намерен для целей осуществления предпринимательской деятельности совершить временный выезд в Итальянскую Республику. С указанной страной у Российской Федерации заключена и ратифицирована Конвенция о правовой помощи по гражданским делам от 25.01.1979, обеспечивающая в случае необходимости исполнение судебного акта Российской Федерации на территории иностранного государства".

Отметим также, что Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 2-П устанавливает, что проверка обстоятельств, препятствующих выезду гражданина за пределы Российской Федерации, возложена на территориальные органы внутренних дел по месту жительства гражданина, а не на службу судебных приставов.

На взгляд автора, правильными представляются позиция суда и действия налогового органа, изложенные в Постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2007 по делу N 17АП-1859/2007-АК. Заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным Письма ИФНС России "Об ограничении права выезда из Российской Федерации" в связи с неисполнением заявителем обязанностей, наложенных на него судом, направленного в Главное управление Федеральной миграционной службы.

Суд в своем Постановлении указал, что данное Письмо "является лишь обращением к миграционной службе, содержит ходатайство о принятии уполномоченным на то органом решения о временном ограничении заявителя на свободный выезд за пределы Российской Федерации, представляет информацию о неисполнении им обязательств по судебным решениям, которые могли бы послужить основанием для удовлетворения ходатайства", т.е. Письмо носит информационный, а не властно-распорядительный характер, не устанавливает, не изменяет, не отменяет права и обязанности конкретного лица.

Таким образом, следуя нормам закона, ограничивать права граждан на выезд за пределы Российской Федерации могут не любые органы исполнительной власти, а лишь те, которые указаны в Федеральном законе N 114-ФЗ.

А.В.Гурьянова

Юрисконсульт

группы компаний

"Юриспруденция финансы кадры"

Подписано в печать

11.10.2007

————