"Советник бухгалтера бюджетной сферы", 2007, N 10

ИСПОЛНЕНИЕ ДОХОДОВ ПО НОВОМУ БЮДЖЕТНОМУ КОДЕКСУ

Общие положения

В отличие от исполнения бюджетов по расходам исполнение бюджетов по доходам в целом централизуется на федеральном уровне.

Доходы, поступающие в бюджетную систему Российской Федерации, изначально централизуются на федеральном уровне на счетах, открытых в учреждениях Банка России на балансовом счете N 40101 "Доходы, распределяемые между бюджетами" (далее - счет 40101), с последующим их распределением по бюджетам в соответствии с нормативами отчислений в бюджеты, установленными бюджетным законодательством. При этом только территориальные органы Федерального казначейства наделены полномочиями по учету и распределению (перечислению) поступающих от плательщиков средств на единые счета бюджетов. Для обеспечения точного распределения поступающих средств территориальные органы Федерального казначейства делят поступления в бюджетную систему Российской Федерации на два потока.

К первому потоку относятся выясненные средства, которым соответствуют правильно оформленные расчетные документы. Средства первого потока незамедлительно перечисляются территориальными органами Федерального казначейства на единые счета бюджетов в полном соответствии с нормативами, утвержденными бюджетным законодательством.

Ко второму потоку относятся средства, классифицируемые как невыясненные поступления, если соответствующие расчетные документы заполнены неправильно. До выяснения в установленном порядке указанные средства, очевидно, не могут быть корректно перечислены на единые счета бюджетов в соответствии с нормативами, и поэтому они временно, до выяснения, находятся на одном из счетов бюджетов.

Правильность оформления расчетных документов оценивают территориальные органы Федерального казначейства по заданному нормативными правовыми актами алгоритму. Тем самым территориальные органы Федерального казначейства выполняют своего рода функции текущего финансового контроля за содержанием информации, указываемой в первичных (расчетных) документах в рамках полномочий по распределению поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Контроль за правильностью оформления платежных (расчетных) документов возлагается на администраторов соответствующих поступлений в бюджет. При этом правила указания информации в полях расчетных документов устанавливаются приказом Минфина России <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> На момент опубликования статьи - Приказ Минфина России от 24.11.2004 N 106н.

В настоящее время администраторами поступлений в бюджет являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы управления государственных внебюджетных фондов, Центральный банк Российской Федерации, а также бюджетные учреждения, созданные органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющие в установленном порядке контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Информация о поступлениях в бюджеты представляется территориальными органами Федерального казначейства администраторам поступлений в бюджет, в том числе информация о невыясненных поступлениях. Для обеспечения информационного обмена между администраторами поступлений в бюджет и территориальными органами Федерального казначейства заключаются соглашения. При этом правовым основанием для заключения соглашения является нормативный правовой акт, устанавливающий права данного органа власти (бюджетного учреждения) по администрированию доходных источников.

Организация информационного обмена между территориальными органами Федерального казначейства и администраторами поступлений в бюджет является лишь одним из последующих этапов организации работы по администрированию поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. При этом отметим, что полномочия территориальных органов Федерального казначейства при распределении поступлений в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и взаимодействии с администраторами поступлений в бюджет реализуются в соответствии с приказом Минфина России <2>.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> На момент опубликования статьи - Приказ Минфина России от 16.12.2004 N 116н.

Основополагающими этапами организации работы по администрированию поступлений в бюджет являются:

1) установление общего порядка закрепления полномочий администратора поступлений в бюджет за органами государственной власти (органами местного самоуправления);

2) утверждение нормативных правовых актов указанных органов государственной власти (органов местного самоуправления), которые, в свою очередь, содержат нормы по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет за территориальными органами, подведомственными учреждениями (обособленными подразделениями).

Общий порядок закрепления поступлений в бюджет за органами государственной власти (органами местного самоуправления) - администраторами поступлений в бюджет устанавливается Указаниями о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденными Приказом Минфина России <3>. На основании постановления Правительства РФ о мерах по реализации закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год <4> и в соответствии с общим порядком закрепления поступлений за федеральными органами государственной власти утверждается нормативный правовой акт федерального органа государственной власти, содержащий нормы по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет по ведомственной структуре федерального органа государственной власти (далее - нормативный правовой акт федерального администратора). В соответствии с указанным Постановлением администраторам доходов федерального бюджета - федеральным органам государственной власти, иным администраторам доходов федерального бюджета, являющимся в соответствии с законодательством РФ главными распорядителями средств федерального бюджета, и Центральному банку РФ в двухмесячный срок после вступления в силу Постановления необходимо обеспечить закрепление соответствующих полномочий администратора доходов федерального бюджета за их территориальными органами и учреждениями, а также проведение мероприятий по уточнению невыясненных поступлений, зачисляемых в федеральный бюджет.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> На момент опубликования статьи - Приказ Минфина России от 08.12.2006 N 168н.

<4> На момент опубликования статьи - Постановление Правительства РФ от 23.02.2007 N 126.

В нормативном правовом акте федерального администратора в обязательном порядке прописывается перечень доходных источников (источников финансирования дефицита бюджета), администрируемых соответствующим территориальным органом (подведомственным бюджетным учреждением, обособленным подразделением), в разрезе кодов бюджетной классификации. Кроме того, рекомендуется установить в указанном нормативном правовом акте порядок исполнения следующих типовых операций администратора по каждому доходному источнику (виду дебиторской задолженности):

- начисления (в какой момент и на основании каких первичных документов следует оформлять бухгалтерские записи по начислению соответствующей дебиторской задолженности);

- учета поступивших сумм в бюджетную систему;

- оформления решения о возврате излишне уплаченных сумм в бюджет;

- других операций (например, операций по обмену информацией между территориальными органами (подведомственными бюджетными учреждениями), структурными подразделениями).

В аналогичном порядке утверждаются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Издание нормативных правовых актов по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет является необходимым условием для ведения полноценного бюджетного учета поступлений. Отметим, что при отсутствии акта у органа государственной власти, органа местного самоуправления (учреждения) невозможен информационный обмен между ним и территориальным органом Федерального казначейства, что, в частности, приводит к неисполнению территориальными органами Федерального казначейства решений таких органов о возврате излишне уплаченных сумм, увеличению объема невыясненных поступлений, зачисляемых в бюджет того публично-правового образования, в ведении которого они находятся, если в полях платежных документов указаны их реквизиты.

Достаточным условием для полноценного ведения бюджетного учета поступлений является заключение на основании утвержденных нормативных правовых актов по закреплению полномочий администратора поступлений в бюджет соглашений об информационном взаимодействии между администраторами и территориальными органами Федерального казначейства.

Основные трудности при организации работы по администрированию поступлений в бюджетную систему связаны с децентрализованным характером процесса утверждения нормативных правовых актов администраторов, то есть тех актов, которые являются ядром всей нормативной правовой базы в части исполнения бюджетов по доходам. В свою очередь, децентрализация обусловлена тем, что фактически каждый доходный источник имеет свои существенные особенности как в части взимания (взыскания), так и в части учета (начисления), и, следовательно, адекватно отразить указанные особенности в организационном плане может только орган власти, в соответствии с законодательством обладающий полномочиями по взиманию (взысканию) или осуществляющий операции сектора государственного управления, с которыми неразрывно связаны соответствующие кассовые поступления в бюджетную систему. Кроме того, общий порядок закрепления поступлений за органами государственной власти (органами местного самоуправления), в соответствии с которым утверждаются нормативные правовые акты администраторов, в силу своей общности не определяет однозначно, кто является администратором отдельных видов доходных источников, что, в свою очередь, естественно, затрудняет издание корректно оформленных нормативных правовых актов администраторов.

Таким образом, отработка нормативной правовой базы, задающей условия для полноценного ведения бюджетного учета всех поступлений в бюджетную систему, требует длительного времени и уже занимает три года (2005 - 2007 гг.). Типовые вопросы, возникающие при составлении нормативных правовых актов администраторов, рассматриваются в разд. 2 статьи.

Администрирование поступлений не исчерпывается ведением только бюджетного учета поступлений, поэтому установление вышеизложенных элементов нормативной правовой базы является хотя и базовым, но не достаточным условием для функционирования в полном объеме института администрирования поступлений. Ведение полноценного учета поступлений, в том числе аналитического учета в разрезе плательщиков платежей, необходимо для составления администратором бюджетной отчетности о поступлениях, а также качественных прогнозов на краткосрочную (месяц, квартал) и среднесрочную перспективу (год, плановый период). Краткосрочные прогнозы администраторов должны лечь в основу кассового планирования по доходам с целью их использования для управления ликвидностью единого счета бюджета, долгосрочные прогнозы используются финансовым органом для составления бюджета по доходам на очередной финансовый год и плановый период. Логично законодательно отделить полномочия по представлению бюджетной отчетности о поступлениях и прогнозов в финансовый орган от полномочий по ведению бюджетного учета поступлений. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (далее - БК РФ) в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ, вступающей в силу с 1 января 2008 г., главный администратор доходов бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита бюджета) представляет в финансовый орган бюджетную отчетность о поступлениях и прогнозы, тогда как полномочия по ведению бюджетного учета поступлений и принятию решений о возврате (зачете) излишне уплаченных сумм осуществляет администратор доходов бюджета (администратор источников финансирования дефицита бюджета).

Вместе с тем главный администратор доходов бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита бюджета) осуществляет нормативно-правовое регулирование в части закрепления полномочий по администрированию поступлений за подведомственными (подотчетными) ему администраторами. В некотором смысле институциональная единица "главный администратор доходов бюджета" подобна институциональной единице "главный распорядитель средств бюджета". Однако имеются и существенные отличия. Так, например, в соответствии с БК РФ федеральный орган государственной власти или его территориальный орган не может являться главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ, тогда как по доходам с 1 января 2008 г. отдельные федеральные органы государственной власти и их территориальные органы будут главными администраторами соответствующих доходов бюджетов субъектов РФ (муниципальных образований) в силу того, что они взимают (взыскивают) указанные доходы, которые зачисляются в бюджеты различных уровней бюджетной системы. Причем орган власти может быть администратором как доходов бюджета нижестоящего уровня, так и доходов бюджета вышестоящего уровня.

Более подробно полномочия главных администраторов доходов бюджетов (главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета) рассмотрим в разд. 3 статьи.

Правоприменительная практика в 2005 - 2007 гг.

Общий порядок закрепления поступлений за органами государственной власти (органами местного самоуправления) - администраторами поступлений в бюджет в целом был утвержден в 2005 г. Он заключался в следующем. Приказом Минфина России <5> (законом о бюджетной классификации Российской Федерации) устанавливается закрепление конкретных видов доходных источников бюджетов за соответствующими федеральными органами государственной власти (например, налоги, за исключением отдельных видов государственной пошлины, закреплены за Федеральной налоговой службой, таможенные пошлины - за Федеральной таможенной службой и т.д.). Указанное закрепление оформляется в виде отдельного приложения к приказу Минфина России (закону о бюджетной классификации Российской Федерации). Далее в соответствии с порядком устанавливается, что субъекты РФ вправе в аналогичном порядке закрепить доходные источники за соответствующими органами государственной власти субъектов РФ - администраторами, но только по тем доходным источникам, которые не включены в указанное приложение к приказу Минфина России. Например, органы государственной власти субъектов РФ не могут быть закреплены в качестве администраторов налоговых платежей, поскольку налоги закреплены за Федеральной налоговой службой. Наконец, муниципалитеты также вправе закреплять доходные источники за соответствующими органами местного самоуправления, но только по тем доходным источникам, которые не закреплены ни за федеральными органами государственной власти в соответствии с вышеуказанным приложением к приказу Минфина России, ни за органами государственной власти субъектов РФ. Например, к доходным источникам, администрируемым органами местного самоуправления, относятся доходы от оказания платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, но не могут относиться налоги или доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной собственности.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> В 2005 г. указанное закрепление устанавливалось Приказом Минфина России от 10.12.2004 N 114н.

Порядком также регулируется установление значений кодов администраторов (1 - 3-й знаки КБК). Федеральным администраторам соответствуют значения кода главного распорядителя (прямого получателя) средств федерального бюджета (ФНС - 182, ФТС - 153, Минфин - 092 и т.д.). Органам государственной власти субъектов РФ (органам местного самоуправления) могли быть присвоены значения по решению субъектов РФ (муниципалитетов) без ограничений, то есть не исключались случаи, когда коды федеральных администраторов и коды органов государственной власти субъектов РФ совпадали.

По умолчанию исходя из определения понятия "администратор поступлений в бюджет" предполагалось, что при закреплении доходных источников законодатель руководствуется правилом: администратором поступлений в бюджет является тот орган власти, который в соответствии с учредительными (законодательными) актами наделен либо полномочиями по непосредственному взиманию платежа (например, полномочия ФНС по взиманию налогов), либо полномочиями по осуществлению операций сектора государственного управления, с которыми неразрывно связаны соответствующие кассовые поступления (например, кассовые поступления государственной пошлины за совершение органом власти юридически значимого действия). В соответствии с указанным правилом были сформированы Приложение N 11 (в части доходов) и Приложение N 12 (в части источников финансирования дефицита бюджета) к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденным Приказом Минфина России от 10.12.2004 N 114н. Однако по отдельным видам поступлений (денежные взыскания (штрафы), доходы от реализации и использования государственного и муниципального имущества, межбюджетные трансферты) указанное правило закрепления требует уточнения, поскольку при мобилизации этих поступлений задействованы одновременно несколько органов власти (например, при заключении договора аренды федерального имущества со стороны государства выступают как собственник федерального имущества - Росимущество, так и федеральное учреждение, в оперативном управлении которого находится имущество, - арендодатель). В этих случаях требуются дополнительные указания. В 2006 г. Приказом Минфина России от 20.07.2006 N 96н были внесены соответствующие изменения в Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, в соответствии с которыми были установлены четкие критерии определения администраторов указанных поступлений. Так, например, администраторами денежных взысканий (штрафов) являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, вынесшие постановления о наложении штрафов по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, а в случае вынесения постановления о наложении штрафа судом (мировым судьей) по результатам рассмотрения дела, направленного органом государственной власти, органом местного самоуправления, органом управления государственным внебюджетным фондом, администрирование соответствующих поступлений осуществляется органом государственной власти, органом местного самоуправления, органом управления государственным внебюджетным фондом, направившим дело на рассмотрение в суд (мировому судье). Администрирование поступлений в бюджет от предоставления субсидий и субвенций осуществляется органами, уполномоченными в соответствии с законодательными и нормативными правовыми актами на использование указанных денежных средств.

Критерии определения администраторов поступлений являются критически важными при составлении и утверждении нормативных правовых актов администраторов. Их значимость обусловлена тем, что сам по себе перечень доходных источников, закрепляемых за соответствующими органами власти, утвержденный Приложением N 11 к Указаниям, является недостаточным для составления каждым из администраторов собственного корректного перечня доходных источников и его утверждения соответствующим нормативным правовым актом. В частности, отдельные денежные взыскания (штрафы), субсидии и субвенции не закреплены Приложением N 11 к Указаниям в явном виде за конкретными министерствами и ведомствами.

Несмотря на то что Приложением N 11 к Указаниям устанавливается, какие органы власти имеют полномочия по администрированию данного доходного источника и, соответственно, должны его администрировать, и, кроме того, Указаниями установлены критерии определения администраторов по отдельным доходным источникам бюджетов, существуют доходные источники, по которым потенциальными администраторами являются все органы власти. Такие доходные источники в Приложении N 11 к Указаниям закрепляются по главе "000 Доходы, закрепляемые за всеми администраторами". Указанные доходы в отличие от доходов, закрепляемых Приложением N 11 к Указаниям за конкретными органами власти, имеют особые свойства, которые не позволяют исходя из учредительных (законодательных) актов, регламентирующих деятельность министерств и ведомств, однозначно сделать вывод о том, что рассматриваемое министерство или ведомство должно администрировать эти доходы. К примеру, к таким доходам относятся доходы, получаемые от возврата дебиторской задолженности прошлых лет. Возврат дебиторской задолженности прошлых лет, в частности, возникает при возврате авансовых платежей по контрактам (договорам) на закупку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд. Если хозяйственная деятельность ведомства построена таким образом, что кассовые поступления от возврата авансовых платежей в принципе не могут возникнуть (например, если при заключении контрактов (договоров) всегда предусматривается условие 100%-ной оплаты работы, услуги только после ее выполнения), то закрепление такого ведомства в явном виде в качестве администратора указанных доходов на этапе утверждения приказа Минфина России, соответствующих законодательных актов субъектов РФ и муниципалитетов представляется нецелесообразным. Очевидно, вопрос закрепления таких доходов должен решаться на этапе утверждения нормативных правовых актов администраторов. Вместе с тем в перечне доходных источников, утверждаемом нормативным правовым актом администратора, в обязательном порядке должны присутствовать рассматриваемые доходные источники, если они могут у него возникнуть в результате ведения финансово-хозяйственной деятельности.

В последнее время эти доходы являются источниками основного объема невыясненных поступлений. А связано это с тем, что централизованно (приказом Минфина России) закрепить эти доходы за конкретными министерствами и ведомствами не представляется возможным, в то время как те министерства и ведомства, у которых в результате финансово-хозяйственной деятельности в принципе возникают такие доходы, не включают их в перечень администрируемых ими доходных источников, пеняя при этом на разные обстоятельства, в том числе на мнимое отсутствие правовых оснований.

Для сведения органов государственной власти (органов местного самоуправления) приведем перечень вышеуказанных "проблемных" доходных источников, на которые необходимо обратить пристальное внимание при составлении нормативных правовых актов администраторов для их возможного включения в акты:

1) доходы от возврата дебиторской задолженности прошлых лет, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 13 03000 00 0000 130 "Прочие доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства";

2) доходы, перечисляемые в бюджетную систему со счетов по учету средств, находящихся во временном распоряжении бюджетных учреждений, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 17 05000 00 0000 180 "Прочие неналоговые доходы" (в частности, при перечислении в бюджет взносов участников аукционов на размещение государственных (муниципальных) контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, проводимых в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ);

3) доходы от реализации утилизованного металлического лома, не находящегося на балансе учреждений, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 17 05000 00 0000 180;

4) доходы от возмещения ущерба при возникновении страховых случаев с имуществом, находящимся в оперативном управлении учреждений, отражаемые по кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 16 23000 00 0000 140;

5) суммы, неправомерно полученные юридическими и физическими лицами и перечисляемые ими в добровольном порядке в бюджет, за счет средств которого были выданы указанные суммы. Для отражения указанных сумм используются соответствующие коды классификации доходов бюджетов статьи 000 1 16 32000 00 0000 140 с применением кода администратора - главного распорядителя средств федерального бюджета, предоставившего указанные субсидии;

6) проценты, начисленные на средства, находящиеся на внебюджетных счетах, перечисляемые в бюджет по соответствующим кодам классификации доходов бюджетов статьи 000 1 11 02000 00 0000 120;

7) доходы от реализации имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных учреждений, отражаемые по коду бюджетной классификации 000 1 14 02013 01 0000 410 (440) (но только в части имущества, находящегося в распоряжении учреждения, которому дано право распоряжения в соответствии с законодательством РФ).

В процессе правоприменительной практики возникла необходимость в особом регулировании закрепления доходных источников бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы за администраторами соответствующих поступлений - органами власти нижестоящих уровней. Так, в соответствии с законодательными актами, регулирующими деятельность органов государственной власти субъектов РФ, некоторые органы государственной власти субъектов РФ взимают доходы, зачисляемые полностью или частично в федеральный бюджет, и, следовательно, являются администраторами соответствующих поступлений в федеральный бюджет. Причем некоторые из указанных доходов отражаются по тем кодам классификации доходов бюджетов, по которым отражаются также и доходы, администрируемые федеральными органами государственной власти. В целом указанный вопрос возник по отдельным доходным источникам всех бюджетов, администраторами по которым являются как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ (органы местного самоуправления).

Для урегулирования этой ситуации в вышеуказанный общий порядок закрепления администраторов были внесены необходимые изменения, в соответствии с которыми для таких доходов установлено, что они администрируются как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) (указанное дополнение внесено Приказом Минфина России от 20.07.2006 N 96н). К доходным источникам, администрируемым как федеральными органами государственной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ, относятся:

1) государственная пошлина за выдачу лицензий на образовательную деятельность, государственная пошлина за выдачу лицензий на деятельность с цветными и черными металлами;

2) государственная пошлина за государственную регистрацию транспортных средств (в частности, сельхозтехники);

3) административные штрафы за нарушение законодательства о недрах, об особо охраняемых природных территориях, об охране и использовании животного мира, об экологической экспертизе, в области охраны окружающей среды, земельного законодательства, лесного законодательства, водного законодательства;

4) прочие штрафы, зачисляемые в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ.

К доходным источникам, администрируемым одновременно органами государственной власти и органами местного самоуправления, относятся:

1) штрафы за административные правонарушения в области государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной, спиртосодержащей и табачной продукции;

2) прочие штрафы, зачисляемые в местные бюджеты (например, штрафы за нарушение законодательства в области безопасности дорожного движения);

3) суммы по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде (если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании).

В отдельном порядке организуется администрирование доходов федерального бюджета, которые взимаются органами государственной власти субъектов РФ в рамках переданных федеральных полномочий в виде субвенций. В этом случае код администратора соответствует коду прямого получателя средств федерального бюджета - федеральному органу государственной власти, предоставляющему субвенции. Однако функции администрирования осуществляются органами государственной власти субъектов РФ - получателями субвенций из федерального бюджета, и, соответственно, в полях получателя платежа платежных поручений на перечисление таких доходов в федеральный бюджет приводятся значения ИНН, КПП указанных органов государственной власти субъектов РФ (дополнение внесено Приказом Минфина России от 10.04.2007 N 34н). К указанным доходным источникам относятся:

1) государственная пошлина за государственную регистрацию актов гражданского состояния, отражаемая по коду классификации доходов бюджетов 321 1 08 05000 01 0000 110;

2) платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий в части минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, отражаемые по коду классификации доходов бюджетов подстатьи 053 1 12 04010 01 0000 120;

3) плата за пользование водными объектами, зачисляемая в федеральный бюджет, отражаемая по соответствующим кодам классификации доходов бюджетов статьи 052 1 12 05000 00 0000 120.

Учитывая, что администрирование указанных доходных источников осуществляется в рамках переданных соответствующих федеральных полномочий, в настоящее время полномочия соответствующих органов государственной власти субъектов РФ по администрированию данных доходов закрепляются нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативному правовому регулированию в установленной сфере деятельности (в данном случае соответственно Минюстом России или Федеральной регистрационной службой, Минприроды России или Рослесхозом и Росводресурсами).

Параллельно с внесением указанных изменений в общий порядок закрепления администраторов в целях увеличения прозрачности отчетности об исполнении бюджетов были внесены ограничения на установление органами государственной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) значений кодов администраторов. Так, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не вправе устанавливать значения кодов администраторов, совпадающие со значениями кодов федеральных администраторов поступлений в бюджеты субъектов РФ и местных бюджетов. Кроме того, органы местного самоуправления не вправе устанавливать значения кодов администраторов, совпадающие со значениями кодов администраторов поступлений в местные бюджеты, присвоенных на уровне субъектов РФ соответствующим органам государственной власти субъектов РФ. Например, органы МВД России (код администратора - 188) являются администраторами денежных взысканий (штрафов), зачисляемых в местные бюджеты и бюджеты субъектов РФ. Соответственно, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не вправе устанавливать для своих органов власти код администратора доходов 188 (указанное дополнение введено Приказом Минфина России от 21.12.2005 N 152н). Кроме того, органам государственной власти субъектов РФ, администрирующим доходы федерального бюджета в рамках осуществления полномочий субъектов РФ, присваивается единый код администратора 888. Следовательно, органам местного самоуправления, администрирующим доходы бюджета субъекта РФ, может быть также присвоен единый код администратора, устанавливаемый на уровне субъекта РФ.

В соответствии с общим порядком закрепления администраторов министерства и ведомства утверждают нормативные правовые акты администраторов. Помимо закрепления полномочий по администрированию соответствующих доходных источников за своими территориальными органами и подведомственными учреждениями в нормативных правовых актах рекомендуется установить следующие положения:

1) положения, регулирующие порядок начисления платежей, предусматривающий организацию документооборота по начислению между территориальными органами, учреждениями и структурными подразделениями;

2) требования к доведению до плательщиков реквизитов получателя платежа платежных документов, необходимых для перечисления в бюджетную систему в соответствии с Приказом Минфина России от 16.12.2004 N 116н;

3) положения о необходимости заключения соглашений об информационном взаимодействии территориальных органов (подведомственных учреждений) с территориальными органами Федерального казначейства в установленные сроки;

4) перечень документов, необходимых для принятия территориальными органами (подведомственными учреждениями) решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) сумм;

5) порядок осуществления действий территориальными органами (подведомственными учреждениями) по перечислению вышеуказанных "проблемных" доходных источников в бюджетную систему (средств от возврата дебиторской задолженности прошлых лет, средств, обращенных в доход государства и находившихся до этого на счетах по учету средств во временном распоряжении, и др.).

Положения нового БК РФ и варианты их реализации

Положения нормативной правовой базы, утверждаемые по вышеизложенной схеме, являются опорными пунктами для дальнейшего развития института администрирования поступлений в бюджетную систему, заключающегося, прежде всего, в организации оптимальной системы сбора и представления финансовым органам информации, необходимой для наиболее эффективного составления финансовыми органами проектов бюджетов по доходам на очередной финансовый год и плановый период и получаемой от администраторов поступлений. С 1 января 2008 г. вводятся новые понятия "главный администратор доходов бюджета", "главный администратор источников финансирования дефицита бюджета".

В соответствии с БК РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ к основным бюджетным полномочиям главного администратора доходов бюджета относятся:

- формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета (утверждает вышеупомянутые нормативные правовые акты по администрированию);

- представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;

- представление сведений для составления и ведения кассового плана;

- формирование и представление бюджетной отчетности главного администратора доходов бюджета.

Реализация указанных полномочий главного администратора доходов бюджета представляется в виде следующей цепочки последовательно выполняемых главным администратором доходов бюджета функций:

1) издание нормативного правового акта, обеспечивающего ведение подведомственными (подотчетными <6>) администраторами полноценного бюджетного учета поступлений;

2) принятие от подведомственных (подотчетных) учреждений бюджетной отчетности о поступлениях в установленном Минфином России порядке представления и составления бюджетной отчетности и формирование бюджетной отчетности главного распорядителя средств бюджета;

3) представление главным распорядителем средств бюджета бюджетной отчетности в соответствующий финансовый орган (Федеральное казначейство - в части доходов федерального бюджета) и формирование прогнозов поступлений, закрепленных по главе главного распорядителя средств бюджета;

4) представление главным администратором средств бюджета прогнозов в соответствующий финансовый орган: краткосрочных прогнозов - в порядке, установленном финансовым органом для составления кассового плана, прогнозов на среднесрочную перспективу - в порядке, установленном финансовым органом для формирования проекта бюджета.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Понятие "подотчетный администратор" используется при закреплении главным администратором средств бюджета вышестоящего уровня за органами власти нижестоящего уровня полномочий по администрированию доходов бюджета вышестоящего уровня в случаях, предусмотренных законодательными и нормативными правовыми актами публично-правового образования, в ведении которого находится указанный главный администратор средств бюджета. Закрепление доходных источников за главными администраторами доходов бюджета закрепляется в аналогичном порядке, изложенном в разд. 2 настоящей статьи. Прорывным нововведением, установленным БК РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ, является наделение полномочиями территориальных органов федеральных органов государственной власти главного администратора доходов бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов). В соответствии с п. 5 ст. 160.1 БК РФ в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ установлено, что определение территориальных органов (подразделений) федеральных органов исполнительной власти в качестве главных администраторов доходов бюджетов субъектов РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ. Это означает, что, например, с 1 января 2008 г. территориальные органы Федеральной налоговой службы будут являться главными администраторами региональных налогов и сборов и, соответственно, должны представлять бюджетную отчетность о региональных налогах и сборах, прогнозы, иные сведения, необходимые для составления проектов бюджетов субъектов РФ, в финансовые органы субъектов РФ. Таким образом, законодательно на уровне БК РФ устанавливаются обязанности территориальных органов федеральных органов государственной власти по представлению необходимых сведений для составления проектов бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов). На практике для финансовых органов это будет являться большим подспорьем, необходимость в котором назрела уже очень давно и стала возможной только благодаря системным преобразованиям в части исполнения бюджетов, главным из которых является введение института главных администраторов доходов бюджета и администраторов доходов бюджета. С.С.Бычков Начальник Отдела методологии исполнения бюджетов Департамента бюджетной политики Минфина России Подписано в печать 25.09.2007 ————