"Трудовое право", 2007, N 12

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНОГО СЛУЖАЩЕГО:

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Повышение эффективности государственного управления является главной целью административной реформы в Российской Федерации.

Об этом заявил вице-премьер, руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации Сергей Нарышкин, открывая в апреле 2007 г. в Казани круглый стол на тему "Федеративный опыт и особенности реализации административной реформы в субъектах РФ".

Из важнейших задач, которые предстоит решить в рамках реформы, он выделил "введение механизма ответственности государственных и муниципальных служащих за результаты своей работы". С этой целью, по его словам, в 2006 г. правительство разработало 170 регламентов услуг, предоставляемых органами управления населению. "За предстоящие два года предстоит внедрить не менее 500 регламентов", - сказал С. Нарышкин.

Ответственность - явление общесоциальное, включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты.

Ответственность содержит в себе предпосылки ответственности, ее предмет, содержание и меру.

Предпосылки ответственности обусловлены потребностями общества (государства), граждан в поддержании определенного уровня и качества общественных отношений, поведения и деятельности людей.

Такие потребности находят воплощение и закрепление в нормативных системах общества, и главным образом в законодательстве.

Прежде всего содержание ответственности раскрывается в действиях, направленных на обеспечение должных и наиболее целесообразных социальных связей.

Отсюда комплексный характер ответственности, свидетельствующий о том, что ни гражданин, ни общество, ни государство не могут быть удовлетворены осуществлением ответственности в каком-либо одном аспекте, в то время как другие ее аспекты остаются вне социальной оценки и влияния.

Мера ответственности связана с пониманием личностью социальных последствий своих действий и поступков, ее волевым отношением к ним.

Величина меры ответственности зависит от социальной значимости "охраняемых" общественных отношений, оказываемого человеку общественного доверия, уровня развития личности, осознания ею социальной весомости совершенных поступков и действий.

В государственном и местном управлении, вне сомнения, вышеназванные черты отношений ответственности приобретают особый характер, поскольку в нем очень многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей.

Надо четко видеть, что результаты управленческих решений и действий, отражающих распоряжение огромными политическими, материальными, финансовыми и духовными ценностями, ни в какое сравнение не идут с теми санкциями, в том числе и восстановительного характера, которые можно реально предъявить должностному лицу.

За управленческие ошибки, злоупотребления, промахи приходится народам порой расплачиваться десятилетиями.

Тем самым обеспечение отношений ответственности в государственном управлении и местном самоуправлении составляют актуальнейшую проблему.

Причем речь идет о развитии всех видов и элементов ответственности. Ведь ответственность бывает материальной и моральной, политической и юридической, личной и коллективной и т.д.

Все элементы структуры местного самоуправления, обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, вступают в широкий круг разнообразных общественных отношений, урегулированных нормами многих отраслей российского права, несут юридическую ответственность перед местным населением, государственными органами, юридическими лицами и гражданами.

Вместе с тем ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в общем виде закреплена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением - основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования - основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (п. 2 ст. 3 Конституции РФ). Поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер.

Здесь хотелось бы обратить внимание на то, что некоторые субъекты Федерации предлагают ввести ответственность органов местного самоуправления за невыполнение своих обязанностей в виде отстранения субъектом Федерации от должности главы муниципального образования.

В то же время доказывается необходимость установить право высшего должностного лица субъекта Федерации, как правило, или при наступлении определенных обстоятельств назначать главу муниципального образования, или, более того, назначать должностное лицо, подчиненное субъекту Федерации для обеспечения функционирования на территории муниципального образования социально значимых организаций и непосредственного обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.

Эти предложения обосновываются необходимостью восстановления на период выхода из кризиса четкой линии сквозной вертикальной подчиненности органов исполнительной власти с одновременным повышением ответственности должностных лиц любого ранга.

Возможно, в этих доводах есть доля истины. Но тогда нужно пересматривать всю концепцию местного самоуправления, закрепленную не только в Федеральном законе, который предлагается изменить, но и в Конституции РФ.

Ведь в ст. 132 Конституции РФ говорится, что органы местного самоуправления ведут свои дела самостоятельно (и отвечают за это перед местным сообществом), и, более того, в ст. 12 Конституции РФ устанавливается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Короче говоря, относительная самостоятельность органов местного самоуправления - это альфа и омега их существования как таковых.

Это базовое понятие, определяющее сущность положения местного самоуправления как особого института народовластия.

Если на местах будут действовать вместо выборных органов назначаемые сверху чиновники, с местным самоуправлением надо прощаться.

Следующий момент: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", который регулирует большую часть вопросов прохождения муниципальной службы. Одним из вопросов регулирования является ответственность муниципального служащего.

При этом объектом ответственности муниципальных служащих могут выступать: а) закон, этические нормы, социальные ценности, стандарты; или б) определенное должностное лицо, клиенты, группа лиц или организация в целом.

Поэтому при принятии решения всегда встает проблема выбора приоритетов или предпочтений, когда необходимо принять решение на основе норм ответственности и обязательств перед этими объектами, что порождает конфликт ценностей или интересов. К примеру, в Кодексе этики государственной службы США записано, что госслужащие должны:

а) преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственному органу;

б) поддерживать Конституцию, законы США и всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения, и т.д.

Как показывает практика, способы повышения ответственности муниципальных служащих можно разделить на три категории:

- регулирование путем введения дополнительных участников в процесс принятия решения;

- регулирование посредством надзора и контроля;

- регулирование посредством гласности и открытости.

Следует отметить, что для России одной из важнейших задач на современном этапе в ходе административных реформ является формирование профессиональной этики государственных и муниципальных служащих, что неотделимо от работы по повышению их компетентности и общего уровня профессионального развития. Чтобы добиться желаемых результатов, на мой взгляд, необходимо:

- во-первых, определить основы профессиональной этики в государственном и местном управлении;

- во-вторых, зафиксировать моральные стандарты и нормы поведения в Этическом кодексе государственной и муниципальной службы;

- в-третьих, создать систему поддержки этому кодексу, избегая прямого диктата и проводя гибкую политику с использованием социально-психологических методов воздействия на работников органов государственной власти и местного самоуправления.

Кстати, хотелось бы отметить, что в 1998 г. Организация по экономическому и социальному развитию (ОЭСР), объединяющая 29 самых развитых промышленных стран мира, одобрила и рекомендовала своим членам разработать мероприятия, гарантирующие функционирование систем и институтов, обеспечивающих этическое поведение государственных служащих.

В официальном документе "Совершенствование этического поведения в государственной службе" на основе имеющегося опыта были выделены 12 принципов, являющихся одновременно критериями для оценки состояния этики в госаппарате:

1. Этические стандарты в госслужбе должны быть ясными и понятными.

2. Они должны основываться на существующем законодательстве.

3. Должно быть разработано этическое руководство для служащих с целью практического использования.

4. Служащие должны знать свои права и ответственность, особенно при совершении неправильных действий.

5. Должна существовать политическая поддержка этическому поведению служащих.

6. Процесс принятия решений в госаппарате должен быть открытым и гласным.

7. Должны существовать ясное руководство и правила взаимоотношений между государственным и частным секторами.

8. Руководители должны на личном примере демонстрировать и обеспечивать этическое поведение.

9. Административная политика, процедуры и практика должны обеспечивать этическое поведение госслужащих.

10. Условия государственной службы и управление человеческими ресурсами должны способствовать этическому поведению персонала.

11. В государственной службе должен существовать механизм подотчетности и ответственности.

12. Соответствующие процедуры и санкции должны существовать в отношении неправильного поведения госслужащих.

Добавлю еще: активно борются с коррупцией и отмыванием денег в странах Европейского союза, что проявляется в новых инициативах, которые включают такие меры, как:

- заключение от 1 до 3 лет в тюрьму за дачу или получение взятки;

- потеря прав на получение определенных социальных льгот;

- помещение под надзор полиции;

- запрет на определенные виды коммерческой деятельности;

- конфискация авуаров от преступной деятельности;

- конфискация богатства, которое непропорционально декларированным доходам человека, или в случае судебного приговора, подтверждающего криминальное происхождение этого богатства.

Серьезная проблема для России - отсутствие фактического равенства всех граждан перед законом. Просматривается явная тенденция к расширению категорий должностных лиц, обладающих иммунитетом от привлечения к уголовной ответственности, в том числе и за коррупционные деяния.

Сейчас их насчитывается десять: Президент РФ, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы, члены выборных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, члены избирательных комиссий, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, должностные лица (председатель, его заместитель, аудиторы) Счетной палаты Российской Федерации, судьи, прокуроры и следователи прокуратуры, иностранцы - дипломаты, консулы, персонал международных организаций, лица, находящиеся под международной защитой. Во всех странах и на протяжении всей истории существовали и существуют институты, представляющие собой особый порядок действия уголовного и уголовно-процессуального закона в отношении определенных лиц.

Тем не менее такой широты, как в Российской Федерации, по мнению специалистов, институт иммунитетов не достигает нигде.

Согласно современной российской правовой доктрине, должностные преступления воспринимаются как наиболее опасные единичные проявления коррупции.

Однако до настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором бы прямо говорилось о том, какие именно преступления следует относить к должностным или коррупционным. В Уголовном кодексе Российской Федерации 1996 г. не содержится родового определения рассматриваемой группы преступлений.

Ни в одном из проектов Федерального закона о борьбе с коррупцией также нет исчерпывающего перечня коррупционных преступлений.

Если исходить из положений гл. 30 УК РФ "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления", помещенной в системе Особенной части УК в разд. X "Преступления против государственной власти", то можно предположить, что должностная преступность имеет ряд характерных признаков, а именно:

- непосредственное нанесение ущерба авторитету или иным охраняемым законом интересам государственной власти или местного самоуправления, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, а также службы в коммерческих и иных организациях;

- незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим коммерческой или иной организации благ (имущества, услуг или льгот);

- использование виновным своего статуса (служебного положения) вопреки интересам публичной власти или службы;

- наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб охраняемым законом интересам власти или службы;

- наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.

Существуют гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки и административные коррупционные проступки. И здесь очень тонкая грань отделяет непреступные должностные правонарушения от преступлений.

Виной тому является все та же неопределенность правовых норм, при конструировании которых не удается окончательно разрешить проблему неоднозначного толкования и, соответственно, предоставления лицу, применяющему правовую норму, некоторой свободы в этом вопросе.

Например, грань между коррупционными дисциплинарными проступками и преступлением очень слабо различима, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается преступное участие, скажем, в предпринимательской деятельности сотрудника органа внутренних дел. Наиболее актуальна эта проблема в сфере публичной службы.

Традиционно в российской правовой науке выделяют дисциплинарную, административную, уголовную, и имущественную (гражданско-правовую) виды юридической ответственности.

Принятое деление, нужно сказать, достаточно условно. Конкретные или отсылочные нормы, предусматривающие ответственность, содержат все отрасли законодательства, таким образом, ответственность является общим правовым институтом.

Отраслевые нормы ответственности имеют некоторые особенности, но все они характеризуются единством цели, функций, признаков, оснований.

Одним из наиболее широко применяемых видов юридической ответственности является дисциплинарная ответственность.

Она связана с наличием трудовых отношений работника с органом управления и служит цели обеспечения дисциплины труда.

Цели дисциплинарной ответственности достигаются с помощью применения различных мер дисциплинарного воздействия к нарушителям дисциплины труда, носящих название дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке служебного подчинения, только определенным кругом субъектов линейной власти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий.

Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Это означает, что за должностной проступок органом или руководителем, имеющим право назначать муниципального служащего на должность муниципальной службы, в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" могут налагаться только следующие дисциплинарные взыскания (в порядке усиления меры ответственности):

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение с муниципальной службы.

Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Однако следует отметить, что в перечень не попало такое дисциплинарное взыскание, как понижение в должности, предусмотренное п. 12 Положения о федеральной государственной службе.

Наиболее специфичной и малоизученной, несмотря на тысячелетнюю историю, разновидностью ответственности является моральная ответственность.

Моральная ответственность, равно как и всякая иная связанная с нарушением неюридических социальных норм ответственность, - это, как и юридическая ответственность, та же обязанность, но исполняемая под воздействием принуждения.

Разумеется, существенное различие между действием норм права и действием иных социальных норм состоит в том, что право обеспечивается государственным принуждением со всеми вытекающими отсюда важными последствиями. К сожалению, моральная норма таким средством не обеспечена.

Моральная ответственность не вносит изменений в имущественное, правовое и политическое положение должностных лиц, которым она адресована, не закрепляет свою отрицательную оценку каким-либо реальным наказанием.

И все же сведение способов защиты нарушенного права только лишь к государственному принуждению исполнения обязанностей было бы большим заблуждением.

В управлении категория моральной ответственности выступает как самостоятельно, так и в сочетании с другими видами социальной ответственности.

Самым типичным в управленческих отношениях является взаимодействие моральной и юридической оценок. Моральная оценка - обязательный элемент, сопутствующий отрицательной юридической оценке.

Так, совершение преступления предполагает не только уголовную ответственность виновного лица, но и его моральное осуждение.

Наложение дисциплинарного взыскания на служащего за упущение в работе представляет собой процесс, в котором также присутствует отрицательное, нравственно-этическое осуждение, часто незаметное, но психологически ощущаемое виновным лицом.

Императив ответственного поведения приходит к человеку не только извне, но вырабатывается и в нем самом, создавая ряд устойчивых стереотипов: сознание долга, чести, достоинства и вины.

Моральная ответственность проявляется также в форме стыда и угрызений совести, то есть в форме психологического переживания за содеянное.

Наиболее ярким переживанием является чувство раскаяния, которое может быть довольно острым и причинять человеку постоянные страдания. Категория совести составляет субъективную сторону моральной ответственности.

Совесть - сложный и тонкий душевный инструмент, обязывающий человека отчитываться перед собой, постоянно оценивать свои действия и решения, "она есть тот высший судья, перед которым человек считает себя обязанным ответствовать и на приговоры которого нет апелляции". С совестью неразрывно связано понятие чести.

Честь - это особая гордость за свою профессию, своего рода благородство. Честь в управленческих отношениях выступает как осознание служащим ценности своего труда, заслуг перед обществом.

Значение понятий совести и чести состоит прежде всего в том, что они являются внутренними регуляторами, обеспечивающими должное поведение без внешнего воздействия, на основе самоконтроля и самооценки.

Моральная ответственность органически связана с реализацией политической ответственности в управлении.

И это закономерно, поскольку действия политического руководителя должны иметь нравственную основу и в значительной степени определяться нравственными принципами.

Именно потому, что мораль и политика - взаимопроникающие, тесно связанные между собой явления, они не могут действовать изолированно и обособленно, не нарушая целостности друг друга.

В этой связи показательна процедура приведения к присяге высшего должностного лица государства. Конституции многих стран мира, в том числе и России, содержат ряд общественно важных морально-политических и гражданских обязательств, которым должен следовать президент на протяжении всего срока своих полномочий.

При всей своей декоративности торжественное обязательство, даваемое президентом перед лицом своего народа, при всех обстоятельствах соблюдать Конституцию и другие законы, имеет большое общественно-политическое значение.

Это обязательство является одним из ключевых элементов легитимности всего института президентства, неотъемлемым условием доверия народа к главе государства и важным моральным ограничителем для президента, если он окажется перед искушением нарушить те или иные правовые нормы.

Такого рода обязательства и официально установленные стандарты деятельности президента направлены на всемерное укрепление авторитета и достоинства поста главы государства.

Далеко не всегда президенты в своей политической практике выдерживают эти обязательства и стандарты, и в этих случаях в условиях демократии различные политические институты, средства массовой информации и общественное мнение в целом подвергают их обоснованной критике.

Если же президент, вопреки взятому на себя обязательству, допускает серьезное нарушение конституции или законодательства, то в отношении него на вполне законных основаниях может быть применена процедура отстранения от должности, получившая название "импичмент".

Поэтому вполне оправданны те высокие общественно-политические обязательства и морально-этические нормы, соблюдения которых требует от президента конституционное право.

Практику приведения к присяге, применяемую, кстати, также к лицам, несущим специфичную государственную и муниципальную службу (военнослужащим, судьям, дипломатам и некоторым другим), можно было бы распространить на весь круг должностных лиц государства (и должностных лиц местного самоуправления).

Это создало бы предпосылки формирования государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления нового, этичного типа, для должностных лиц которого высшей ценностью стали бы человеческая жизнь, права и свободы.

Обобщая вышесказанное, хотелось бы отметить, что законность и правопорядок - неотъемлемые элементы демократии.

Исполнение установленных законом обязанностей, равно как и осуществление прав, продиктовано прежде всего высокой сознательностью граждан, должностных лиц аппарата органов государственной власти и местного самоуправления.

Но пока существует государство и право, необходимо принуждение по отношению к тем, кто не подчиняется закону. Таким образом, ответственность выступает важнейшим средством обеспечения законности, обеспечения исполнения обязанности.

В настоящее время правительства многих стран прилагают большие усилия для повышения этической ответственности государственных и муниципальных служащих, разрабатывая различные законодательные и нормативные акты, проводя специальные организационные мероприятия.

Однако уровень административной этики зависит не только от этих факторов, но и от индивидуального сознания и личной ответственности каждого служащего, от их понимания принципов справедливости, морали, ответственности.

Настанет время, когда люди станут поступать из сознания необходимости следовать закону, а не вопреки ему, когда каждый свой шаг будут соизмерять со своей гражданской совестью.

До тех пор должен существовать правовой институт персональной ответственности, воспитывающий в человеке стремление жить в гармонии с другими людьми, не посягая на свободу, честь и достоинство человеческой личности.

Г.М.Шамарова

К. э. н.,

старший преподаватель

ГОУ ВПО "Дагестанский

государственный технический

университет"

Подписано в печать

28.11.2007

————