"Налоги и налогообложение", 2007, N 10

ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В ОБЛАСТИ НАЛОГОВ

С 1 июля 2002 г. вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП). С этого момента налоговые органы получили возможность привлекать к административной ответственности за нарушения налогового законодательства по общим унифицированным правилам административного процесса.

Рассмотрению дела предшествует такая стадия административного процесса, как возбуждение дела об административном правонарушении. Как правило, дело считается возбужденным с момента составления протокола об административном правонарушении.

Под протоколом об административном правонарушении понимается такой процессуальный документ, в котором отражаются сведения, связанные с фактом противоправного деяния и характеризующие личность нарушителя.

Так как протоколом не только осуществляется фиксация стадии возбуждения дела об административном правонарушении, но и определяется принятие решения по делу, действующим законодательством предъявляются определенные требования к его составлению и содержанию. В соответствии с КоАП протокол о совершении административного правонарушения составляется во всех случаях, за исключением тех, когда дела об административных правонарушениях возбуждаются прокурором (ч. 1 ст. 28.4 КоАП), а также в рамках упрощенного производства, т.е. когда административное наказание назначается без составления протокола (ст. 28.6 КоАП).

В протоколе об административном правонарушении указываются (ч. 2 ст. 28.2 КоАП):

- дата и место его составления;

- должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол (постановление);

- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;

- фамилии, адреса свидетелей и потерпевших, если они имеются;

- место, время совершения и событие административного правонарушения;

- статья КоАП или закона субъекта РФ, нормативный акт, предусматривающий ответственность за данное правонарушение;

- объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;

- иные сведения, необходимые для разрешения дела.

При составлении протокола фиксация времени совершения административного правонарушения предполагает точное указание числа, месяца, года.

Необходимость фиксации в протоколе места совершения административного правонарушения обусловлена определением подведомственности дела об административном правонарушении.

Важное значение имеет указание должности лица, составившего протокол об административном правонарушении. В случае если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных КоАП РФ, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными изменениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков (ст. 28.8 КоАП).

В соответствии с ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ федеральные органы исполнительной власти издают перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. До издания подобных перечней любые должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в рамках компетенции органов, которые они представляют. Издание же перечня тем или иным органом может лишь ограничить право составлять протокол должностных лиц определенных должностей, не указанных в таком перечне.

Большая часть органов, уже издавших перечни, не ограничились включением в них таких должностей, как руководитель соответствующего органа или его заместитель, а включили в них наименования должностей вплоть до младших чинов <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Борисов А.Н. Административные правонарушения. 2005. Сведения о личности нарушителя (фамилия, имя, отчество, год рождения, гражданство, место жительства, место работы) заносятся в протокол на основании документа, удостоверяющего личность. В целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности составить его на месте, а также для установления личности нарушителя допускаются доставление, административное задержание лица, личный досмотр, досмотр вещей, транспортных средств и изъятие вещей и документов, осмотр помещений юридического лица в порядке, предусмотренном КоАП РФ. Реквизиты протокола предусматривают также необходимость указания фамилий, адресов как свидетелей, так и потерпевших, если они имеются, что имеет важное значение для выяснения всех вопросов, связанных с обстоятельствами, подлежащими установлению по конкретному делу об административном правонарушении. Подробное описание существа совершенного правонарушения заключается в определении его юридической квалификации в точном соответствии с нормами Особенной части КоАП РФ или закона субъекта РФ, иного нормативного акта, которым предусмотрена административная ответственность за совершение противоправного деяния. В протоколе об административном правонарушении фиксируются и объяснения нарушителя, которые учитываются при установлении формы вины. Содержание протокола об административном правонарушении предполагает необходимость указать и иные сведения, необходимые для разрешения дела. Одним из обязательных требований при составлении протокола (ч. 3 ст. 28.2 КоАП) является разъяснение физическому лицу или законному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, иным участникам производства по делу их процессуальных прав и обязанностей, предусмотренных КоАП РФ, например прав: - знакомиться с материалами дела; - давать в устной или письменной форме объяснения, имеющие отношение к делу; - представлять доказательства; - заявлять ходатайства; - обжаловать любое действие лица, уполномоченного составлять протокол. Все это существенно влияет на укрепление гарантий прав и свобод граждан, вовлеченных в административный процесс. О разъяснении процессуальных прав и обязанностей делается отметка в протоколе. Поэтому образцы протоколов, разработанные правомочными органами, должны содержать такой реквизит, как "разъяснение прав и обязанностей". Разъяснить процессуальные права и обеспечить возможность их осуществления участникам производства - это обязанность уполномоченного должностного лица, составляющего протокол. В частности, физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (ч. 4 ст. 28.2 КоАП). Протокол подписывается лицом, его составившим, и лицом, совершившим данное правонарушение, а также свидетелями и потерпевшими, если таковые имеются (ч. 5 ст. 28.2 КоАП). При этом подпись протокола лицом, привлекаемым к административной ответственности, является его правом, но не обязанностью, что вытекает из его правового статуса как лица, участвующего в производстве по делу об административном правонарушении. Лицо, совершившее правонарушение, вправе представить прилагаемые к протоколу объяснения и замечания по содержанию, а также изложить мотивы своего отказа от его подписания. В случае отказа лица, совершившего правонарушение, от подписания протокола в нем делается запись об этом. При рассмотрении вопроса о составлении протокола об административном правонарушении необходимо указать факты, служащие поводом для возбуждения дела. Как указано в ст. 28.1 КоАП, должностные лица составляют протоколы об административных правонарушениях в случаях: 1) непосредственного обнаружения должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; 2) поступления из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалов, содержащих данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях четко обозначен круг органов, полномочных составлять протоколы по рассматриваемым в данной работе налоговым правонарушениям. В соответствии со ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. Таким образом, действующий КоАП в полной мере предусмотрел обеспечение производства по делу об административном правонарушении на стадии составления протокола об административном правонарушении и ознакомления с ним лица, совершившего административное нарушение законодательства о налогах и сборах. Протокол (постановление прокурора) об административном правонарушении направляется лицам, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении (ст. 28.8 КоАП). В случаях если после выявления административного правонарушения в области налогов и сборов осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование (ст. 28.7 КоАП). Решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, в виде определения, а прокурором - в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. При этом срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил - начальником вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Согласно ст. 29.5 КоАП РФ дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения лицом, правомочным рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока лицо, рассматривающее дело, выносит мотивированное определение. По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление либо о назначении административного взыскания, либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении. В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано. Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено постановление по делу, в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления (ст. 30.3 КоАП РФ). По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится одно из следующих решений: 1) оставить постановление без изменения, а жалобу без удовлетворения; 2) изменить постановление, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; 3) отменить постановление и прекратить производство по делу; 4) отменить постановление и возвратить дело на новое рассмотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение более строгого административного наказания, если потерпевшим по делу подана жалоба на мягкость примененного административного наказания; 5) отменить постановление и направить дело на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом (ст. 30.7 КоАП РФ). Если вы подали жалобу, но ее отклонили, то можно попытаться еще раз оспорить решение о взыскании штрафа в следующей вышестоящей организации. Если и она отклонит жалобу, то нужно в течение 30 дней заплатить штраф. Иногда в постановлении о взыскании штрафа указывается, что оно обжалованию не подлежит и штраф нужно заплатить немедленно. В этом случае нужно заплатить штраф сразу же после того, как получена копия постановления. Если не подана жалоба в течение 10 дней после получения постановления о взыскании штрафа, то право на обжалование теряется. Восстановить его может только суд, если обратиться туда с письменным заявлением и привести аргументы, достаточные для того, чтобы разрешить все же подать жалобу. Никаких четких критериев, обязывающих судью принять такое решение, нет. Он делает это по своему усмотрению. По делам, связанным с совершением правонарушений в области налогов и сборов, как правило, назначается наказание в виде административного штрафа. Как сказано в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, штраф может быть наложен только в том случае, если с момента совершения (обнаружения) нарушения прошло не больше двух месяцев. Однако это не относится к нарушениям законодательства о налогах и сборах. Для них КоАП установил особый срок давности - один год со дня совершения (обнаружения) нарушения. Нарушения законодательства о налогах и сборах указаны в ст. ст. 15.3 - 15.9, 15.11 КоАП РФ. В связи с этим наложить штраф за просрочку в подаче декларации на бухгалтера или директора организации КоАП позволяет даже в том случае, если налоговый инспектор обнаружил это нарушение не сразу, а спустя несколько месяцев. Очень важно разобраться, с какого момента исчисляется срок исковой давности - когда нарушение было совершено или когда обнаружено. Исчислять срок исковой давности нужно с даты, когда нарушение было обнаружено, только в том случае, если это нарушение совершалось в течение длительного времени. В остальных случаях срок исковой давности исчисляется с момента, когда нарушение было совершено. Например, нарушение срока подачи декларации, нарушение правил бухгалтерского учета, сокрытие (занижение) прибыли (дохода) или сокрытие иных объектов налогообложения не являются длящимися правонарушениями. Поэтому срок исковой давности по ним исчисляется с момента, когда они были совершены. То есть с той даты, которая следует за последним днем, установленным законодательством для сдачи деклараций в налоговую инспекцию. А, например, такое неналоговое нарушение, как неоприходование в кассу денежной наличности и несоблюдение хранения свободных денежных средств, является длящимся. Поэтому срок исковой давности по нему исчисляется с того момента, когда оно было обнаружено. Если постановление о взыскании штрафа вынесено уже после того, как истек срок исковой давности, то оно является недействительным и штраф не взыскивается. Если к тому моменту, когда истек срок исковой давности, уже было начато производство по делу об административном нарушении, то оно должно быть прекращено. Решение о прекращении производства по делу о налоговом правонарушении в связи с истечением срока давности выносят должностные лица налоговых или таможенных органов (если дело еще не передано мировому судье) либо мировой судья (если дело находится у него). Это требование должно быть соблюдено и в случае, если не доказана вина налогоплательщика в правонарушении. Как сказано в п. 6 ст. 108 НК РФ, лица считаются виновными и к ним применяются меры ответственности только в том случае, если доказана их вина. Так как решение о наложении штрафа по КоАП РФ за большую часть налоговых правонарушений должно приниматься мировым судьей, то налоговые или таможенные органы должны доказать вину должностных лиц. Как следует из п. 1 ст. 110 НК РФ, должностное лицо считается виновным в налоговом правонарушении, если совершило его умышленно или по неосторожности. Следовательно, налоговая инспекция должна доказать, что бухгалтер или директор совершил правонарушение с умыслом или по неосторожности. Об умысле можно говорить в том случае, если доказано, что бухгалтер или директор осознавал противоправный характер своих действий (бездействия), желал либо допускал, что от его действий (бездействия) наступят вредные последствия. Доказать это достаточно трудно. А вот неосторожность - легче. Про неосторожность должностного лица можно говорить в том случае, если оно не осознавало противоправного характера своих действий (бездействия) либо вредного характера последствий, возникших вследствие этих действий (бездействия), но должно было и могло это осознавать. Виновно должностное лицо или нет, решает судья и никто другой. В соответствии со ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее тридцати дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу. Сумма административного штрафа вносится или перечисляется лицом, привлеченным к административной ответственности, в банк или в иную кредитную организацию. При неуплате административного штрафа в установленный срок копия постановления о наложении административного штрафа направляется судьей, органом, должностным лицом, вынесшими постановление: - в отношении физического лица - в организацию, в которой лицо, привлеченное к административной ответственности, работает, учится либо получает пенсию, для удержания суммы административного штрафа из его заработной платы, вознаграждения, стипендии, пенсии или из иных доходов; - в отношении юридического лица - в банк или в иную кредитную организацию для взыскания суммы административного штрафа из денежных средств или из доходов юридического лица. И.Г.Ленева К. ю. н., доцент кафедры финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России Подписано в печать 22.10.2007 ————