"Налоговые споры: теория и практика", 2006, N 10

БУДЕТ ЛИ РЕФОРМИРОВАН ЕДИНЫЙ НАЛОГ НА ВМЕНЕННЫЙ ДОХОД?

В настоящее время Министерство экономического развития и торговли РФ по предложению ряда депутатов Калининградского Законодательного Собрания рассматривает возможность изменений по ЕНВД. Эта весть с "налоговых полей", возможно, и осталась бы в разряде "проходных", если бы не ряд обстоятельств правового и экономического характера <1>. По замыслу разработчиков предлагается передать полномочия по введению ЕНВД, определению видов деятельности, в отношении которых применяется ЕНВД, и значения коэффициента К2 от муниципальных районов и городских округов субъектам РФ, увеличить размер базовой доходности по отдельным видам деятельности, а также ввести новый корректирующий коэффициент базовой доходности К3.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Использованы отдельные материалы и мнения территориальных торгово-промышленных палат, членов рабочей группы при ТПП России по совершенствованию налогового законодательства.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в полном объеме вступит в силу только с 01.01.2009 (большинство муниципальных образований не готово к осуществлению переданных им полномочий по введению ЕНВД). В этой связи в МЭРТ рассматривается возможность сохранения за регионами полномочия по введению ЕНВД.

При этом передача субъектам РФ полномочий по ЕНВД будет носить временный характер - до момента, когда в полном объеме будут сформированы органы местного самоуправления.

Второй новацией является введение нового корректирующего коэффициента базовой доходности К3.

Часть 1 ст. 346.27 НК РФ планируют дополнить новым абз. 7 следующего содержания:

"К3 - устанавливаемый на календарный год корректирующий коэффициент базовой доходности, определяемый как отношение средней начисленной заработной платы на территории субъекта Российской Федерации, в котором введен единый налог, в предыдущем периоде к средней начисленной заработной плате по Российской Федерации в целом в предыдущем периоде. Корректирующий коэффициент К3 определяется в отдельности по каждому субъекту Российской Федерации, в котором введен единый налог, и подлежит официальному опубликованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".

Также предлагается предоставить Правительству РФ полномочия по утверждению методических рекомендаций по определению корректирующего коэффициента К2. На основании данных рекомендаций органы местного самоуправления должны будут принять методики расчета корректирующего коэффициента К2, в соответствии с которыми будут непосредственно утверждаться значения коэффициента К2.

В МЭРТ также обсуждается возможное увеличение размеров базовой доходности таких видов деятельности, как розничная торговля, оказание бытовых услуг, оказание услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств.

У делового сообщества существуют серьезные опасения в отношении последствий принятия указанных инициатив. Проведем последовательный анализ указанных новаций.

1. Действительно, в соответствии со ст. 83 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ указанный Закон должен вступить в силу с 01.01.2006. Изменениями, внесенными Федеральным законом от 12.10.2005 N 129-ФЗ, вступление Закона в силу перенесено на 01.01.2009. Однако в указанный период продолжает действовать старый Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Статьей 39 Федерального закона N 154-ФЗ предусмотрены полномочия местных представительных органов по установлению местных налогов и сборов. Таким образом, довод авторов идеи о том, что полномочия местных органов власти по введению ЕНВД не корреспондируют с нормами действующего законодательства об организации местного самоуправления, не соответствует действительности.

В случае же передачи субъектам РФ полномочий по определению методики расчета К2 представляется, что значения коэффициента должны определяться по согласованию с муниципальными образованиями, поскольку это будет отвечать их интересам (налог поступает в их бюджеты). В противном случае возможна ситуация, когда субъект РФ будет применять коэффициент в качестве инструмента бюджетной политики. Целью же возможного законопроекта является правовая помощь на уровне субъекта РФ муниципальным образованиям, а не передача их полномочий. Думается, что возможно и делегирование полномочий муниципалитетов по установлению значений К2.

2. Следует отметить, что в настоящее время наблюдается процесс стабилизации правоотношений, складывающихся при применении системы налогообложения в виде ЕНВД. Например, большинство муниципальных образований Кемеровской области самостоятельно успешно справились с задачей введения коэффициента К2. При этом разработанный коэффициент в максимальной степени учитывает социально-экономическую ситуацию, уровень покупательской способности населения, доходность ведения предпринимательской деятельности конкретной территории. Временная же передача функций на уровень субъекта РФ будет иметь следствием разрушение сложившейся системы правоотношений, повлечет дополнительные расходы областного бюджета.

Кроме того, введение дополнительного коэффициента К3, в качестве одного из критериев которого предлагается средний уровень заработной платы по России, не позволит учесть реальную ситуацию, складывающуюся на территории конкретного муниципального образования. Поскольку средний размер заработной платы одного муниципального образования в рамках одного региона может существенным образом отличаться от среднего размера заработной платы другого муниципального образования, принятие проекта в указанной части создаст неравные условия ведения предпринимательской деятельности для организаций, расположенных на территории разных муниципальных образований одного региона.

В редакции гл. 26.3 (ст. 346.27) НК РФ, действовавшей до 01.01.2006, было предусмотрено три коэффициента, корректирующих базовую доходность.

Коэффициент К1 учитывал совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности в различных муниципальных образованиях, особенностей населенного пункта или места расположения, а также места расположения внутри населенного пункта. Он определялся как отношение значения кадастровой стоимости земли по месту осуществления деятельности к максимальной кадастровой стоимости земли, установленной Государственным земельным кадастром для земель соответствующей местности. В соответствии с Федеральным законом от 24.07.2002 N 104-ФЗ указанный коэффициент на практике не применялся с 2003 г.

Коэффициент К2 учитывал совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, время работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности, площадь информационного поля световых и электронных табло, площадь информационного поля печатной и (или) полиграфической наружной рекламы и иные особенности (в действующей редакции гл. 26.3 НК РФ коэффициент сохранен с небольшими дополнениями).

Коэффициент К3 представлял собой коэффициент-дефлятор, соответствующий индексу изменения потребительских цен на товары (работы, услуги) в РФ (в действующей редакции гл. 26.3 НК РФ коэффициент сохранен и поименован как К1).

Федеральным законом от 21.07.2005 N 101-ФЗ в ст. 346.27 НК РФ были внесены изменения, в том числе отменяющие фактически не действовавший корректирующий коэффициент К1, учитывавший особенности ведения предпринимательской деятельности в различных муниципальных образованиях и населенных пунктах, основанный на критерии стоимости земли. Предполагается, что коэффициент не действовал в связи с относительной неготовностью системы Государственного земельного кадастра.

Следовательно, в период с начала 2003 г. по настоящий момент при расчете ЕНВД не учитывались особенности ведения предпринимательской деятельности в различных административно-территориальных образованиях РФ. Сейчас МЭРТ рассматривается возможность введения такого корректирующего коэффициента. Указанный коэффициент предлагается определять как отношение средней начисленной заработной платы на территории субъекта РФ, в котором введен единый налог, в предыдущем периоде к средней начисленной заработной плате по РФ в целом в предыдущем периоде.

Таким образом, авторы идеи предлагают использовать в качестве определяющего показателя не стоимость земли в муниципальном округе, а величину начисленной заработной платы в конкретном субъекте Федерации. Представляется, что такой критерий, как отношение начисленной заработной платы в субъекте Федерации к средней заработной плате в РФ, не обеспечит справедливой величины налоговой нагрузки в зависимости от особенностей социально-экономического развития регионов. Не ставя под сомнение необходимость корректировки базовой доходности исходя из "уровня дохода граждан, оборота розничной торговли и социально-экономического развития региона в целом", хотелось бы обратить внимание на следующее.

На данном этапе социально-экономического развития России невозможно нивелировать межрегиональную дифференциацию при помощи коэффициента, рассчитанного просто как отношение средней начисленной заработной платы на территории субъекта РФ к средней начисленной заработной плате по РФ в целом.

Данная позиция основывается на следующем.

1. Величина "начисленной" заработной платы не в полной мере отражает уровень реальных доходов и благосостояния населения региона.

2. В свете продолжающейся практики применения "черных" и "серых" схем при выплате заработной платы размер и динамика "начисленной" заработной платы носят номинальный характер и могут быть использованы в качестве индикатора налоговой дисциплины в регионе.

Помимо слабой способности к устранению межрегиональной дифференциации, попытка увязать размер ЕНВД с величиной оплаты труда представляется непоследовательной с точки зрения экономики. Рост оплаты труда при прочих равных ведет к снижению рентабельности бизнеса.

Таким образом, при отсутствии влияния других факторов (что на практике может происходить в случае не реального увеличения доходов населения, а вывода зарплаты из тени в фискальных целях) увеличение "начисленной" заработной платы в регионе, во-первых, скажется на сокращении рентабельности деятельности малого бизнеса в целом, а во-вторых, приведет к росту налогового бремени для субъектов налогообложения ЕНВД, что также не будет являться стимулом для развития бизнеса.

Формирование обратной пропорциональной зависимости размера налогового бремени от величины начисленной заработной платы может привести к возникновению серьезного негативного эффекта в связи со стремлением занизить величину начисленной заработной платы путем искажения статистических данных и/или возврата к "черным" и "серым" схемам оплаты труда.

Считаем целесообразным на данном этапе рекомендовать разработать корректирующий коэффициент, базирующийся, например, на соотношении прожиточного минимума в регионе к прожиточному минимуму в среднем по РФ. При этом необходимо также рассмотреть возможность и целесообразность формирования интегрального корректирующего коэффициента, учитывающего как величину прожиточного минимума, так и размер доходов населения.

3. Корректирующий коэффициент базовой доходности К2 представляет собой показатель, учитывающий совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, режим работы, фактический период времени осуществления деятельности, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности, площадь информационного поля электронных табло и иные особенности. До 01.01.2006 значение К2 определялось законами субъектов РФ.

Рассматриваемые инициативы предусматривают полномочия Правительства РФ по утверждению методических рекомендаций по определению К2, на основании которых органы исполнительной власти субъектов РФ в период с 01.01.2007 по 01.01.2009 должны будут разрабатывать методики расчета К2.

Таким образом, предлагается положить конец многообразию подходов местных органов власти к определению коэффициента и унифицировать методику его расчета. Следует, однако, отметить, что наличие нормы, отсылающей к еще не принятому подзаконному акту, также не позволяет оценить последствия принятого решения. Другими словами, многое будет зависеть от качества утвержденных Правительством РФ методических рекомендаций.

В связи с тем что подготовка нормативно-правового акта по введению ЕНВД на территории субъектов РФ проходит в жесткие сроки, установленные бюджетным законодательством, считаем, что необходимо определить в законопроекте конкретный срок подготовки методических рекомендаций Правительством РФ.

4. Предлагается также рассмотреть вопрос о повышении размера базовой доходности для следующих видов деятельности:

- оказание бытовых услуг населению;

- оказание услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств;

- розничная торговля через объекты как стационарной, так и нестационарной торговли.

При этом разработчиками обсуждаемых новаций не представлено обоснование выбора именно указанных видов предпринимательской деятельности с точки зрения повышения их доходности. Кроме того, не проведена сравнительная характеристика роста доходности с иными видами деятельности, подлежащими переводу на ЕНВД. Не обосновано увеличение размера базовой доходности именно на предлагаемые величины и именно по выбранным видам деятельности.

Таким образом, в отсутствие статистической и аналитической информации по общим результатам развития рынков всех подлежащих переводу на ЕНВД работ и услуг доводы авторов представляются голословными, что противоречит принципу экономического обоснования налогов.

В конечном счете, предлагаемые изменения законодательства спровоцируют разрушение малого и среднего бизнеса, следствием чего станут потеря поступлений от ЕНВД в бюджеты муниципальных образований, негативные социальные последствия - отсутствие роста заработной платы, безработица.

На основании вышеизложенного предлагаем сохранить сложившуюся систему налогообложения, так как данная система выстраивалась несколько лет и в результате был достигнут баланс интересов между властью и бизнесом. Главным преимуществом сложившейся системы является стабилизация, которую на сегодняшний день важно не нарушить. Также предлагаем оставить полномочия по введению в действие ЕНВД, определению видов деятельности, в отношении которых применяется ЕНВД, и значения коэффициента К2 муниципальным районам и городским округам, где произошло полноценное формирование органов местного самоуправления и введены в действие ЕНВД; передать полномочия субъектам РФ, где не произошло формирование органов местного самоуправления; базовую доходность оставить на прежнем уровне; коэффициент К3 определять в соответствии с уровнем средней заработной платы не только по региону, но и по муниципальным образованиям внутри региона.

С целью обеспечения стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности предлагается также:

- рассмотреть вопрос о замене предложенного определения К3 на следующее: "К3 - устанавливаемый на календарный год корректирующий коэффициент базовой доходности, определяемый как отношение оборота товаров (работ, услуг) в сопоставимых ценах в расчете на одно малое предприятие в плановом периоде к аналогичному показателю в предыдущем периоде в среднем по Российской Федерации. К3 утверждается Министерством экономического развития РФ";

- не увеличивать размер базовой доходности для розничной торговли, бытовых услуг, услуг по ремонту, техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств, так как в результате произойдет "двойной" учет инфляции на эти виды деятельности, что повлечет установление экономически необоснованного размера базовой доходности для указанных видов деятельности;

- определить в законопроекте конкретный срок подготовки Правительством РФ методических рекомендаций по определению корректирующего коэффициента К2.

Д.Е.Фадеев

К. ю. н.,

главный эксперт

Департамента по законодательству

ТПП России,

член Комитета РСПП

по налоговой политике

Подписано в печать

04.10.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——