"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", 2006, N 5

РАЗМЕЩЕНИЕ ИГРОВОГО ОБОРУДОВАНИЯ

Этот год преподнес владельцам игорных заведений довольно много неприятных сюрпризов, в том числе введенные в большинстве регионов ограничения по размещению игрового оборудования, которые уже доставили организаторам азартных игр немало хлопот, отодвинув на задний план не менее актуальные проблемы лицензирования, налогообложения, рекламы и безопасности игорного бизнеса.

Несмотря на отсутствие до настоящего времени федерального закона, регулирующего проведение азартных игр, отношения в игорной индустрии "регулируют" своими указами местные парламентарии. Проблема усугубляется тем, что в каждом регионе они устанавливают свои ограничения, при этом большинство из них стремятся к тому, чтобы ввести такие условия по размещению игорных объектов, которые заставили бы организаторов азартных игр "свернуть" свой бизнес. Результат таких действий - сокращение значительной части налоговых поступлений, приходящихся на игорные заведения, и, как следствие, дефицит регионального бюджета. Местные власти это не смущает: они уверяют, что ограничения в принятом ими законе направлены только против владельцев уличных игровых автоматов, основная масса которых налогов никогда не платила. Однако решительные действия всех участников игорного бизнеса против таких "исключительных" мер говорят скорее об обратном.

В статье рассмотрены положения действующих законов федерального уровня и отдельные нормативные акты местных властей, принятые с превышением полномочий. Автором выделены правомерные требования местных органов власти к размещению игорных заведений и обращено внимание на ограничения, противоречащие нормам федерального законодательства.

Немного истории

В сфере регулирования деятельности игорных заведений одними из первых проявили инициативу законодатели Ивановской области. Еще в 1999 г. ими было утверждено Временное положение по организации и содержанию игорных заведений <1>. В нем было уделено внимание различным организационно-правовым вопросам деятельности всех игорных заведений, начиная от казино и залов игровых автоматов и заканчивая тотализаторами и букмекерскими конторами. В силу отсутствия требований федерального законодательства ивановские власти запретили размещать игорные заведения в помещениях детских садов, школ, вузов, медицинских и культовых учреждений. В дополнение к указанному списку тотализаторы и букмекерские конторы не должны были принимать ставки в помещениях учреждений культуры, а казино могло быть размещено только в нежилом помещении. Как видим, все требования субъекта РФ вполне объективные и выполнимые, при этом приняты они в пределах имеющихся полномочий. Объясняется это тем, что регулирование предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса относится к предмету ведения не только РФ, но и ее субъектов (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Временное положение по организации и содержанию игорных заведений на территории Ивановской области, утвержденное Постановлением главы администрации Ивановской области от 08.07.1999 N 439. Утратило силу с 2006 г.

Последним Законом о принципах организации органов власти субъектов РФ <2> предоставлено право осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов. При отсутствии федерального закона это дает право органу субъекта РФ установить свой порядок размещения игорных заведений, не противоречащий Конституции РФ.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Что скажет суд?

Следующим субъектом РФ, который ввел на своей территории ограничения по размещению игорных заведений, стала Белгородская область. Депутаты по примеру коллег из Ивановской области запретили размещать игорные заведения в жилых помещениях, в зданиях образовательных и медицинских учреждений, организаций, осуществляющих культовую и религиозную деятельность <3>, кроме того, на рынках, в зданиях вокзалов и в градостроительных зонах (неблагоприятных для застройки территориях). Такие ограничения поставили многих организаторов азартных игр, владеющих игровыми точками, за рамки принятого областного Закона. Отстаивать свой бизнес в сложившейся ситуации можно по-разному, но в законном порядке - только через суд.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Закон Белгородской обл. от 18.11.2004 N 147 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории области".

На момент принятия Закона Белгородской области правовой вакуум федерального законодательства в игорной индустрии начал частично заполняться. Летом 2002 г. было принято Положение о лицензировании тотализаторов и игорных заведений <4>, которое предъявляло к организаторам азартных игр ряд лицензионных требований, согласно одному из которых запрещено размещать тотализаторы и игорные заведения в:

- жилых домах;

- зданиях образовательных и медицинских учреждений;

- зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и религиозную деятельность.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Положение о лицензировании деятельности организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15.07.2002 N 525.

Как видим, ограничений к размещению игорных заведений на законодательном уровне предусмотрено не так уж и много. Самым существенным из них является размещение игорных заведений в жилых домах, а в остальных перечисленных местах устанавливать игровые автоматы и иное игровое оборудование вряд ли целесообразно и допустимо.

Наличие на федеральном уровне закона говорит о том, что у местных властей нет необходимости в нормативном регулировании игорного бизнеса на территории субъекта РФ. Однако законодатели Белгородской области ее увидели. Запретив размещение игорных заведений на рынках и в зданиях вокзалов, они расширили федеральный "перечень" и ограничили права предпринимателей в своем регионе, в результате был нарушен принцип единства экономического пространства в РФ.

Но областной суд не принял во внимание эти аргументы, посчитав, что у власти имеется достаточно полномочий по введению в области ограничений на размещение игорных заведений. Такое решение судьи обосновали тем, что сфера регулирования Положения о лицензировании тотализаторов и игорных заведений - отношения, возникающие между органами исполнительной власти, организациями и индивидуальными предпринимателями в вопросах лицензирования. Оспариваемый Закон Белгородской области этих отношений не регулирует, поэтому он не противоречит данному федеральному нормативному акту и принят в пределах полномочий субъекта РФ. Вывод суда вызывает сомнения в правильном применении и истолковании норм права. Для их разрешения истец подал кассационную жалобу в вышестоящую судебную инстанцию.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в Определении от 30.03.2005 N 57-Г05-1 не нашла оснований для ее удовлетворения. Отсутствие общих правил организации и содержания игорных заведений на территории РФ, по мнению коллегии, дает право областным властям самостоятельно регулировать отношения, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов. На этом основании судом принято решение не в пользу истца: областной Закон о размещении объектов игорного бизнеса оставлен в силе.

Но организаторы азартных игр не относятся к числу предпринимателей, которых могут остановить проблемы, какими бы неразрешимыми они ни были. Через год дело рассматривал Президиум Верховного Суда РФ (Постановление от 12.04.2006 N 248пв05). Он указал на многочисленные нарушения норм материального и процессуального права, допущенные нижестоящими судебными инстанциями: не все их выводы мотивированы нормами законодательства. Главный закон, которым следует руководствоваться в данной ситуации, - Конституция РФ. Она гарантирует всем гражданам свободу экономической деятельности, право использования своих способностей и имущества для ее осуществления. Ограничение этих прав допускается только федеральными законами в целях защиты конституционного строя, прав и законных интересов других лиц. Таким нормативным документом в сфере игорного бизнеса, который отнесен к лицензируемым видам деятельности, является Положение о лицензировании тотализаторов и игорных заведений. Установленные в нем ограничения по размещению игорных заведений являются одной из мер по предотвращению нанесения ущерба правам и законным интересам граждан. Изложив свою позицию, Президиум ВС РФ, к сожалению, не принял окончательного решения, отправив "белгородское" дело на новое рассмотрение.

К этому времени не только отдельные субъекты РФ, но даже органы местного самоуправления установили требования к размещению игорных заведений, которые не ограничиваются жилыми домами, рынками и вокзалами. Например, в Ижевске законодатели решили запретить размещение игровых автоматов практически во всех общественных местах, в том числе в парках, предприятиях торговли и бытового обслуживания и на городских улицах! <5> Однако полномочия субъектов РФ и их муниципальных образований различны. Имеют ли право последние решать вопросы, которые отнесены к компетенции федеральной законодательной власти?

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Постановление главы городского самоуправления - мэра г. Ижевска от 23.06.2005 N 278 "О размещении игровых автоматов".

Насколько компетентны муниципальные образования?

Для ответа на этот вопрос обратимся к Закону о принципах организации местного самоуправления <6> (далее - Закон о местном самоуправлении). К компетенции муниципальных образований данный Закон относит вопросы местного значения, а также допускает наделение их отдельными государственными полномочиями.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Игорный бизнес, согласно законодательству РФ, не относится к ведению местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ, ст. 6 Закона о местном самоуправлении). Органы власти муниципальных образований могут быть наделены госполномочиями только в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ (ст. 6 Закона о местном самоуправлении). Если таких нормативных актов у органов местного самоуправления нет, то, следовательно, отсутствуют полномочия в самостоятельном регулировании вопросов, которые не относятся к их компетенции.

Из этого следует, что, во-первых, муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ. Во-вторых, органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ.

Таким образом, права органов муниципальных образований в регулировании вопросов, не относящихся к их компетенции, существенно ограничены по сравнению с возможностями субъектов РФ. На это обратил внимание ФАС УО в Постановлении от 24.01.2006 N Ф09-6239/05-С1, согласно которому признан недействующим нормативный акт главы Ижевска. Судьи указали на отсутствие полномочий органов местного самоуправления в регулировании игорного бизнеса: такое право предоставлено федеральному законодателю. В доказательство местные власти могут приводить разные аргументы, начиная от защиты общественных интересов и заканчивая нормами международного права. Но нельзя не заметить, что производство алкоголя и табачной продукции приносит едва ли меньший вред обществу, однако по отношению к этим видам деятельности власти настроены не так решительно. Ссылка на нормы международного права также неуместна, так как они могут быть учтены только федеральной законодательной властью, принимающей тот или иной закон.

В итоге арбитражный суд отклонил доводы администрации, а индивидуальный предприниматель "отстоял" свои игровые автоматы, размещенные в торговых помещениях и на остановках общественного транспорта. Принятое решение показало, что у организаторов азартных игр есть неплохие шансы "остановить" нормотворческие "эксперименты" местных органов власти.

В отличие от последних субъекты РФ обладают большими правами в регулировании гражданских правоотношений, в том числе в сфере игорного бизнеса. Об этом свидетельствует "белгородское" дело, по которому суд так и не пришел к окончательному решению. Однако медлить с его принятием было уже нельзя, так как в других регионах, в которых законодатели "добрались" до игорных заведений, сложилась такая же ситуация. Выдвигаемые властями требования ограничивали размещение игорных заведений во многих прибыльных точках. Наиболее репрессивные меры к игорным заведениям были применены в Москве, Санкт-Петербурге и в ряде других центральных регионов. В судебную коллегию Верховного Суда было передано несколько дел о признании недействующими региональных законов о размещении игорных заведений, и долгожданное решение было принято.

Казнить нельзя, помиловать

В мае этого года в Верховном Суде была рассмотрена кассационная жалоба о признании противоречащими действующему законодательству отдельных положений Закона Чувашской Республики об игорном бизнесе <7>. В частности, на территории Республики не допускалось размещать объекты игорного бизнеса в домах жилищного фонда, зданиях физкультурно-спортивных учреждений, кинотеатрах, концертных организациях и дворцах культуры, магазинах, организациях общественного питания, производственных помещениях, а также на расстоянии ближе 500 метров от указанных объектов. Кроме этого, запрещалось располагать игорные заведения в зданиях и помещениях, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Закон Чувашской Республики от 10.10.2005 N 33 "Об организации игорного бизнеса в Чувашской Республике".

Судебная коллегия, учитывая выводы Президиума Верховного Суда по "белгородскому" делу, данные ограничения признала неправомерными. Вопрос размещения объектов игорного бизнеса разрешен федеральным законодательством, у субъекта РФ не было оснований ограничивать проведение азартных игр в тех местах, где это не запрещено Положением о лицензировании тотализаторов и игорных заведений. Заметим, что суд признал недействующим пп. 1 п. 2 Закона Чувашской Республики об игорном бизнесе, в том числе и размещение объектов в домах жилищного фонда, хотя лицензионные требования федерального законодательства не допускают проведение азартных игр в таких помещениях. Видимо, арбитры просто не обратили на это внимание, посчитав, что нет необходимости устанавливать один и тот же запрет сразу в двух законодательных актах.

Иное мнение высказала судебная коллегия в отношении другого пункта Закона Чувашской Республики об игорном бизнесе, обязывающего организаторов азартных игр согласовывать размещение игорных объектов с органами местного самоуправления муниципальных образований. Такое согласование не противоречит федеральному законодательству, так как в ходе него могут быть выявлены обстоятельства, исключающие проведение азартных игр в тех местах, где они не запрещены. Конкретные обстоятельства суд не указал, а ограничился тем, что проведение азартных игр не должно нарушать права и свободы граждан и организаций. Иными словами, не во всех случаях владелец игорного заведения может получить разрешение на осуществление бизнеса в местах, не запрещенных Положением о лицензировании тотализаторов и игорных заведений.

Какие это случаи, не ясно, к тому же данный вывод суда не согласуется с ранее высказанным утверждением о том, что субъект РФ не наделен правом запрещать проводить азартные игры там, где это допускается федеральным законодательством. Так почему же это могут сделать органы местного самоуправления, у которых намного меньше полномочий в регулировании игорного бизнеса, чем у субъектов РФ? Ответа на этот вопрос суды не дают, указывая на то, что лицо, которому созданы препятствия при осуществлении лицензионной деятельности, вправе решить спор в установленном законом порядке, обратившись снова в суд! Таким образом, решив один вопрос, судебная коллегия внесла неясность в другой и предоставила еще один повод для разногласий между органами местного самоуправления и организаторами игорного бизнеса.

Кто следующий?

Следующим в списке нарушивших действующее законодательство "указов", которые рассмотрела судебная коллегия ВС РФ, стал столичный Закон о размещении объектов игорного бизнеса <8>. Ущерб от его действия по праву можно назвать самым ощутимым для игорной индустрии. Меньше чем за полгода были закрыты более 50% игорных заведений столицы, а их владельцы недосчитались десятков миллионов долларов. Игровые автоматы были убраны практически из всех общественных мест, в том числе с рынков, предприятий общественного питания, бытового обслуживания и розничной торговли, из зданий вокзалов, метро и переходов. Решение вопроса в судебном порядке стало единственным выходом из сложившейся ситуации.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Закон г. Москвы от 23.11.2005 N 58 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории города Москвы".

Мосгорсуд отказал игорной компании в иске, посчитав, что у столичных парламентариев достаточно прав регулировать игорный бизнес по своему усмотрению. Коллегия Верховного Суда в очередной раз указала на ошибочность такого вывода и признала недействующими указанные ограничения по размещению игорных заведений, так как они противоречат Положению о лицензировании тотализаторов и игорных заведений. Заметим, что указанный документ может применяться в части, не противоречащей Закону о лицензировании <9>, в котором деятельность по содержанию тотализаторов и игорных заведений как таковая не поименована. Вместо нее к видам деятельности, для осуществления которых требуется лицензия, отнесены:

- организация и проведение азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино);

- организация и проведение азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов);

- деятельность по производству и реализации специального игрового оборудования, предназначенного для осуществления игорного бизнеса.

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

До настоящего времени уполномоченные органы, на которые возлагаются функции по лицензированию данных видов деятельности, не разработали соответствующего нормативного акта, определяющего порядок лицензирования и устанавливающего лицензионные требования и условия, а также перечень документов для получения лицензии. Поэтому суды руководствуются имеющимся нормативным документом, но не исключено, что с принятием новых положений о лицензировании ситуация изменится, так как законодатель может расширить перечень ограничений на размещение игорных заведений. Предпосылки к этому можно найти в принятом Госдумой РФ в первом чтении 24 марта этого года законопроекте по регулированию азартных игр и пари. Установленные в нем ограничения по размещению игорных заведений аналогичны требованиям столичного закона. Если законопроект в такой редакции будет принят, то все усилия бизнесменов оспорить эти ограничения могут оказаться безрезультатными.

Пока у организаторов игорного бизнеса есть шансы признать в судебном порядке незаконными требования местных властей, противоречащие федеральному законодательству. Областные суды при рассмотрении подобных ситуаций опираются на выводы Президиума ВС РФ. Подтверждение тому - признание недействующими (полностью или частично) законов о размещении игорных заведений в Оренбургской, Владимирской и Челябинской областях.

Одно из существенных требований, ограничивающее столичных организаторов игорного бизнеса, - установление площади помещений, в которых могут быть размещены игорные заведения. Для игровых залов она должна быть не менее 80 кв. м, для казино - не менее 400 кв. м. В Положении о лицензировании тотализаторов и игорных заведений такого указания не содержится, поэтому судебная коллегия сделала закономерный вывод о том, что данная норма носит рекомендательный характер. Размещение игорных заведений на меньшей площади не является нарушением требований столичных законодателей.

Сделанные судебной коллегией выводы не исключают согласования размещения объектов игорного бизнеса на территории столицы с правительством Москвы. Для организаторов азартных игр это предполагает проверку выполнения требований к размещению игорных заведений, установленных не только федеральными законами, но и нормативными актами Москвы. Если в результате проверки уполномоченный орган исполнительной власти отказал в выдаче разрешения на размещение игрового оборудования, то, прежде чем обращаться в суд, организатору азартных игр следует установить, какие требования им нарушены. Отстоять в суде игорное заведение, которое размещено с нарушением федеральных ограничений, вряд ли удастся. Однако если местонахождение игровых объектов не соответствует "планам" местных органов власти, то возникшие разногласия владельцы игорных заведений могут решить в судебном порядке, аргументировав свою позицию выводами ВС РФ.

Ю.А.Васильев

К. э. н.,

генеральный директор КГ "Аюдар",

автор книги "Годовой отчет - 2006"

Подписано в печать

01.09.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——