"Налоговые споры: теория и практика", 2006, N 9

ПРЕДЕЛЫ ОБЯЗАТЕЛЬНОСТИ ПРАВОВЫХ ПОЗИЦИЙ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ В НАЛОГОВЫХ СПОРАХ

(Продолжение. Начало см. "Налоговые споры: теория и практика", 2006, N 8)

Предписания о способах (приемах) толкования норм права

Способы (приемы) толкования норм права относят к частным (собственно юридическим) методам познания правовой действительности. Систему данных способов составляют приемы грамматического, систематического, логического и исторического толкования <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Приемы функционального, телеологического, терминологического или специально-юридического толкования, выделяемые в литературе, не носят самостоятельного значения, о чем подробнее см.: Сырых В.М. Логические основания общей теории права. В 2 т. Т. 1: Элементный состав. М.: ЗАО "Юстицинформ", 2004. С. 391 - 406.

Предписания, относящиеся к способам толкования, выработаны юридической наукой, но не закреплены нормативно, за исключением того, что в силу ч. 2 ст. 74 Закона о КС РФ Суд не вправе ограничиваться оценкой рассматриваемого акта только по его буквальному значению.

Подчеркнем, что КС РФ использует одинаковые приемы толкования как для уяснения рассматриваемого (оспариваемого) акта, так и для разъяснения норм Основного закона и конституционно-правового смысла отраслевого законодательства. Здесь же заметим, что грамматический способ толкования не является главным, а остальные - резервными, но каждый из этих приемов подлежит применению Судом, с тем чтобы всегда были установлены подлинное содержание нормы права и направленность воли законодателя.

Грамматический способ толкования предполагает выявление смысла юридической нормы с применением средств языка, на котором сформулировано соответствующее правило поведения. При этом грамматический способ толкования подчиняется следующим основным положениям:

1) слова и выражения, содержащиеся в тексте закона, используются в общеупотребительном значении, за исключением случая, когда законодатель предусмотрел их иное, специальное, значение;

2) если введена легальная дефиниция, то соответствующее понятие имеет лишь значение, установленное законом;

3) значение термина, существующее для данной отрасли права, нельзя без достаточных оснований распространять на другую отрасль права. Такими достаточными основаниями необходимо считать требование единства законности и принцип правовой определенности при условии, что другая отрасль права не закрепляет никаких исключений из содержания данного термина;

4) если по смыслу закона тот или иной термин используется в специальном значении, но оно не определено законодателем, то термину придается смысл, принятый в правоприменительной практике и юридической науке;

5) идентичные формулировки одного и того же закона не могут иметь разное значение, если иное прямо не предусмотрено законодателем;

6) разные термины одного и того же закона не могут иметь одинакового значения, если только они не определены законодателем как тождественные;

7) никакое слово или формулировка закона не могут быть лишними, т.е. не участвовать в установлении смысла толкуемого положения.

Систематическое толкование исходит из свойства функционального единства и взаимосвязанности правовых норм. В рамках данного толкования необходимо установить:

- соотношение общих и специальных норм закона, в том числе на предмет выявления отдельных запретов применительно к общему дозволению, и, наоборот, определенных дозволений, создающих режим исключения из общего запрета;

- связь бланкетных диспозиций норм одного закона с другими актами, раскрывающими существо правила поведения;

- соотношение отсылочных диспозиций с правилами поведения, закрепленными одним и тем же законом;

- связь норм, регулирующих однородный сегмент общественных отношений, но не носящих характер общей и специальной норм.

В абз. 4 п. 8 мотивировочной части Постановления КС РФ от 28.03.2000 N 5-П и абз. 5 п. 2.3 мотивировочной части его же Постановления от 19.06.2003 N 11-П подчеркнуто, что интерпретация нормы вне системной связи с другими предписаниями того же закона означает придание ей смысла, противоречащего аутентичному и цели соответствующих положений, что недопустимо с точки зрения правовой логики <2>.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Правовая логика не совпадает с формальной или диалектической логикой и представляет собой основные закономерности, лежащие в основе упорядочения общественных отношений системой правовых средств. Особо заметим, что формальная логика и особая логика права "...существуют одновременно и параллельно, хотя и в известной внутренней связи. В частности, чем совершеннее позитивное право с формально-логической стороны, тем полнее раскрывается специфическая логика права. Более того, логика права только и возможна тогда, когда в нормативном образовании, именуемом "правом", всецело царствует логика формальная. И потому... логика права, выражая жизнь этого социального феномена, ни в самой малости не может "отменить" или "перекрыть" все то, что относится к формально-логическим характеристикам права как действующей в соответствии с требованиями законности нормативной системы" (Алексеев С.С. Тайна права. Его понимание, назначение, социальная ценность. М.: Норма, 2001. С. 62 - 63). Примером действия правовой логики являются модели построения диспозитивного (дозволительного) и императивного (разрешительного) типов правового регулирования. Для первого типа характерно существование разнообразных вариантов поведения управомоченного лица, обеспеченных эффективными правовыми гарантиями, где запреты действуют в режиме исключения из общего дозволения. Второй тип построен по схеме наличия общего запрета, нарушение которого влечет применение мер юридической ответственности. При этом все варианты дозволенного поведения при разрешительном типе правового регулирования представляют собой конкретный и исчерпывающий перечень исключений. Подробнее о правовой логике см., в частности: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 59 - 68; Он же. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001. С. 356 - 386.

Принимая во внимание раскрытую правовую позицию Суда и предписания ч. 2 ст. 74 Закона о КС РФ, можно еще раз убедиться в правильности вывода, что буквальное толкование как единственный способ установления смысла правовой нормы в конституционном судопроизводстве не используется.

В ходе логического толкования уточняется абстрактное содержание нормы права для конкретных обстоятельств. При данном толковании используются такие основные приемы, как логический анализ понятий, логические превращения, построение простых категорических силлогизмов, построение дедуктивных, индуктивных умозаключений и умозаключений степени, выводы по аналогии.

Логический анализ предполагает выделение признаков понятия, установление круга лиц и (или) предметов, отвечающих этим признакам, определение правовых ситуаций, в которых этот круг лиц и (или) предметов обладает заданными признаками.

Логические превращения состоят в том, что общеутвердительное содержание нормы трансформируется в общеотрицательное; общеотрицательный смысл нормы становится общеутвердительным правилом; частноутвердительное содержание нормы трансформируется в частноотрицательное правило; частноотрицательное содержание становится частноутвердительной нормой.

Простой категорический силлогизм позволяет сделать заключение из двух посылок, где одной выступает содержание нормы права, а второй - фактические обстоятельства дела. Заключение представляет собой решение правовой ситуации.

Дедуктивное умозаключение предполагает логически необходимым переход от общего правила к частному. Индуктивные умозаключения, наоборот, обусловливают переход от частного положения к общей норме.

Умозаключение степени распространяется на однородные действия и (или) лиц, обладающих равным правовым статусом, и выражается в том, что: а) субъект, управомоченный или обязанный к большему, считается управомоченным или обязанным к меньшему; б) лицу, которому запрещено меньшее, запрещено и большее.

Выводы по аналогии предполагают, что лица и (или) предметы, обладающие одинаковыми правовыми признаками с группой лиц и (или) предметов, подпадающих под определенный правовой режим, охватываются этим же режимом.

Каждая из названных логических операций в процессе толкования Основного закона и отраслевого законодательства подчиняется общим формальным законам мышления в процессе поиска истинного смысла правовой нормы, а именно тождества, непротиворечия, исключения третьего и достаточного основания <3>.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Подробнее о законах формальной логики см.: Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: Учебник для юридических факультетов и институтов. М.: Юристъ, 1995. С. 20 - 30.

Закон тождества состоит в том, что Суд проверяет конституционность одного и того же положения нормативного правового акта на предмет соответствия одним и тем же нормам Конституции РФ в связи обстоятельствами, обозначенными в обращении.

Закон непротиворечия предполагает, что соответствующими Основному закону являются акты, не содержащие правил, противоположных конституционным нормам.

Закон исключения третьего проявляется в том, что положение, противоречащее Конституции Российской Федерации, юридически ничтожно.

Закон достаточного основания выражается в том, что условием юридической силы нормативного правового акта является его соответствие Основному закону.

Историческое толкование требует выяснения условий, способствовавших изданию нормативного правового акта, для сопоставления заданных целей регулирования с конкретным периодом времени. В рамках этого приема толкования необходимо выявить направленность воли законодателя на момент принятия нормативного правового акта и социально-экономические, политические и иные факторы, влияющие на правотворческий процесс в момент реализации соответствующей нормы. Другими словами, историческое толкование позволяет обнаружить те юридические нормы, которые формально не отменены, но применение которых в настоящее время и в рамках конкретной правовой ситуации противоречит воле законодателя, обозначенной в более поздних правовых актах <4>. В равной мере приемы исторического толкования позволяют объемнее исследовать новеллы законодательства в сравнении с ранее действовавшими источниками права.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Согласно правовым позициям, выраженным в Определениях КС РФ от 02.11.1995 б/н, от 13.11.2001 N 239-О, от 10.11.2002 N N 321-О и 322-О, подобные акты считаются утратившими силу.

Критерии оценки результата толкования Конституции РФ

и отраслевого законодательства

При соблюдении раскрытых правил, входящих в механизм формирования правовой позиции Суда, необходима оценка самого результата толкования Основного закона и отраслевого законодательства. Поскольку толкование Конституции РФ и законов осуществляется для выявления их действительного смысла, то этот смысл не может расходиться с важнейшими принципами, характеризующими как статус Суда в системе органов государственной власти, так и право в целом. Подобная оценка нужна и потому, что решения КС РФ применяются наряду с другими источниками права, что, в частности, требует сопоставления соответствующей правовой позиции и развивающихся общественных отношений.

Оценка результата толкования Конституции РФ и отраслевого законодательства в зависимости от особенностей осуществления подразделяется на предварительную и последующую.

Предварительную оценку упомянутых результатов дают судьи КС РФ в порядке, установленном § 37 и 43 Регламента Суда от 01.03.1995 N 2-1/6, который предполагает подготовку судьей-докладчиком проекта решения КС РФ, внесение другими судьями поправок к упомянутому проекту, голосование судей по представленным поправкам и итоговому решению Суда в целом. Очевидно, что наличие подобной процедуры подготовки и принятия решения КС РФ призвано исключить возможные ошибки в толковании Конституции РФ и действующего законодательства.

Последующую оценку результатов обозначенного толкования дают другие суды при решении вопроса о наличии порока в правовой позиции КС РФ, исключающего ее общеобязательность. Порядок такой оценки мы рассмотрим далее.

Однако независимо от того, какая дается оценка результатов толкования Судом Конституции РФ и других нормативных правовых актов, она подчиняется следующим критериям:

1) неприсвоения компетенции законодателя;

2) гармонизации действующего права;

3) правовой определенности.

При этом важно остановиться на каждом из этих критериев подробнее.

Неприсвоение компетенции законодателя означает, что толкование, выраженное в правовой позиции Суда, не может содержать новых правил поведения, очевидно выходящих за рамки уточнения и конкретизации нормативных актов. В силу ч. 2 ст. 118 и ст. 125 Конституции РФ в системе разделения властей КС РФ обладает статусом только судебного органа. Наличие у Суда определенных дискреционных полномочий для самостоятельного и надлежащего осуществления государственной власти, вытекающих из ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Основного закона и конкретизированных в Законе о КС РФ, не наделяет КС РФ правом издавать юридические нормы, выступающие самостоятельными регуляторами общественных отношений. Исключительное полномочие Суда проверить соответствие закона Конституции РФ, вследствие чего закон или его отдельные положения могут утратить юридическую силу, не предполагает восполнение решением КС РФ правового пробела, поскольку в подобном случае согласно ч. 4 ст. 79 Закона о КС РФ непосредственно применяются нормы Основного закона. В этой связи в Постановлении Суда от 19.05.1992 N 5-П отмечалось, что в форме общеобязательного толкования не могут изменяться смысл и положения толкуемой нормы. Данный вывод в полном объеме согласуется с ч. 4 ст. 79, ст. 80 и ч. 5 ст. 87 Закона о КС РФ, предписывающими именно законодателю реализовать нормотворческие полномочия в связи с решением Суда.

Критерий гармонизации действующего права заключается в следующем:

а) в случае признания нормативного правового акта или его положения не соответствующими Конституции РФ в правовой позиции Суда должны быть обозначены четкие основания, позволяющие распространить ее на другие нормативные правовые акты с целью выявления недействующих юридических норм и их устранения из сферы правового регулирования;

б) если вследствие решения КС РФ образуется пробел в отраслевом правовом регулировании, правовая позиция конкретизирует нормы Основного закона, подлежащие применению к общественным отношениям с учетом их специфики и общих принципов права <5>;

в) выявленный конституционно-правовой смысл закона не парализует действия иных правовых средств, закрепленных действующим законодательством, т.е. исходит из их регулятивного единства.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Удачным примером подобной конкретизации выступает Постановление КС РФ от 16.05.2000 N 8-П, выделившее особенности применения ч. 2 ст. 8, ч. 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ во взаимосвязи со ст. 306 ГК РФ до момента внесения в законодательство изменений, обеспечивающих выплату должникам, находящимся в процедуре конкурсного производства, разумной и справедливой компенсации за передачу муниципальным образованиям жилищного фонда социального назначения, детских дошкольных учреждений и объектов коммунальной инфраструктуры.

Критерий правовой определенности означает, что:

- правовая позиция Суда действует в системе с его другими позициями и без соблюдения порядка, установленного ст. 73 Закона о КС РФ, не отменяет и не изменяет их;

- правовая позиция Суда не порождает сомнений относительности точности и обоснованности толкования Конституции РФ и отраслевого законодательства;

- правовая позиция Суда сформулирована настолько однозначно, что не позволяет законодателю или правоприменителям придерживаться иных подходов в правотворческой либо юрисдикционной деятельности.

Только соблюдение всех правил, входящих в механизм формирования правовой позиции КС РФ, обеспечивает ее главное свойство - выявление истинного значения норм Основного закона и отраслевого законодательства или, говоря иначе, подконституционность. Подконституционность правовой позиции заключается в том, что "она призвана отражать действительный смысл Конституции РФ. КС РФ обязан действовать в рамках, очерченных Конституцией РФ. Кроме того, правовая позиция как результат толкования Конституции и конституционного смысла иных нормативных правовых актов находится в постоянной зависимости от толкуемого акта - Конституции РФ" <6>.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Кряжкова О.Н. Правовые позиции КС РФ: вопросы теории и практики: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 13.

Формирование правовой позиции Суда в рамках обозначенного механизма придает ей все перечисленные ранее свойства. Создание же позиции в нарушение раскрытых правил означает ее порочность, исключающую прежде всего общеобязательность такой позиции. Однако вопросы, порождаемые ошибочным толкованием Конституции РФ и отраслевого законодательства, нуждаются в более подробном рассмотрении.

Понятие и признаки порока правовой позиции КС РФ

Под пороком правовой позиции Суда понимается отражение в решении КС РФ неверного толкования Основного закона и отраслевого законодательства вследствие нарушения правил, составляющих механизм формирования упомянутой позиции.

Наличие порока в решении Суда позволяют установить следующие признаки:

1) позиция КС РФ по вопросу толкования Конституции РФ и отраслевого законодательства противоречит основам конституционного строя России и (или) препятствует их непосредственному действию. Если позиция Суда прямо не соответствует основам конституционного строя России, в том числе по мотиву создания такого толкования гл. 2 - 9 Конституции РФ и отраслевого законодательства, которое не находится в непротиворечивом единстве с положениями ее гл. 1, то порочность подобной позиции очевидна. Однако позиция КС РФ может затрагивать и систему правовых средств, с помощью которых обеспечивается эффективная реализация важнейших принципов организации Российского государства в правотворческой и правоприменительной деятельности. В данной ситуации порочность позиции Суда констатируется с теми оговорками, что выявленное толкование отраслевого законодательства препятствует воплощению основ конституционного строя России в соответствующем сегменте общественных отношений;

2) выявленный Судом смысл Основного закона и отраслевого законодательства не согласуется с содержанием прав и свобод человека и гражданина, определенным как Конституцией РФ, так и общепризнанными принципами и нормами международного права. При этом необходимо учитывать, что обращение к источникам международного права не может оцениваться как ограничение суверенитета Российской Федерации или исключительного полномочия Суда давать толкование Основному закону. По смыслу ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ст. 18, ч. 1 ст. 55 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Конституции РФ разрешается понимание прав и свобод человека и гражданина, закрепленное в международных договорах России и актах международных органов, юрисдикцию которых по вопросам толкования и применения этих договоров Российская Федерация признала для себя обязательной. Другими словами, международная интерпретация прав и свобод человека и гражданина является соответствующей Основному закону и допускается им в качестве императива для российских правоприменителей, включая КС РФ. При этом речь не идет о вмешательстве кого-либо в сферу национального конституционного регулирования, поскольку вопрос об обязательности вступивших в силу международных договоров уже решен в самой Конституции РФ. Здесь же отметим, что ч. 1 и 4 ст. 15 во взаимосвязи с п. "г" ч. 2 ст. 125 Основного закона не позволяют сделать вывод об абсолютном приоритете норм международного права. Из этого вытекает, что вершиной отечественной правовой системы всегда будет только Конституция РФ, которая, включив в эту же систему общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, создала запрет на толкование прав и свобод человека и гражданина, расходящееся с их международной интерпретацией. Следовательно, толкование положений Основного закона во взаимосвязи с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами есть исполнение предписаний ч. 4 ст. 15, ч. 2 ст. 16, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 55 Конституции РФ и воли многонационального народа России, сознающего себя частью мирового сообщества <7>;

3) возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина истолкована КС РФ расширительно, а именно:

а) право, не подлежащее ограничению в силу ч. 3 ст. 56 Основного закона ни при каких обстоятельствах, обозначено как подлежащее ограничению;

б) правоограничительные средства, оцененные Судом как соответствующие Конституции РФ, сами по себе и в системе противоречат основам конституционного строя России и затрагивают целый комплекс прав и свобод человека и гражданина;

в) правоограничительные средства, квалифицированные Судом как соответствующие Конституции РФ, не имеют созданного законодателем механизма четкой, ясной и определенной реализации;

г) правоограничительные средства, признанные Судом соответствующими Конституции РФ, не корреспондируют эффективным средствам защиты от незаконного и необоснованного умаления права;

4) смысл Конституции РФ и действующего законодательства выявлен Судом с нарушением приемов грамматического, систематического, логического и исторического толкования;

5) позиция КС РФ сводится к выражению новой правовой нормы, не закрепленной в действующем законодательстве и прямо не вытекающей из Основного закона, т.е. выходит за рамки разъяснения наличной правовой действительности;

6) правовая позиция Суда дисгармонизирует систему права, если:

а) не закрепляет четких оснований, позволяющих распространить ее на другие нормативные правовые акты для выявления недействующих юридических норм;

б) выявленный смысл закона препятствует реализации иных правовых средств, предусмотренных законодательством, в отсутствие их прямой связи с данным законом;

7) позиция КС РФ является в целом неопределенной, т.е.:

а) противоречит ранее выраженным и не измененным в порядке ст. 73 Закона о КС РФ правовым позициям;

б) сформулирована настолько неоднозначно, что дает основания для разного понимания одного и того же вывода в правоприменительной практике и правотворческой деятельности.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> В абз. 3 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" разъяснено, что права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам РФ являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции России.

По мнению автора, для констатации порока правовой позиции Суда достаточно наличия любого из перечисленных признаков, который лишает эту позицию свойства общеобязательности. При этом с точки зрения естественно-правового подхода такая позиция правовой уже не считается.

Представляется целесообразным проиллюстрировать перечисленные признаки на примере Определений КС РФ от 10.12.2002 N 284-О (установление ставок фискального сбора органом исполнительной власти), от 08.04.2003 N 159-О, от 12.05.2003 N 186-О и от 10.07.2003 N 291-О (вступление в силу акта законодательства о налогах и сборах безотносительно к налоговому периоду), а также Постановления Суда от 14.07.2005 N 9-П (восстановление срока давности привлечения к налоговой ответственности).

Позиция КС РФ о допустимости установления

ставок фискального сбора Правительством РФ

Напомним, что согласно абз. 8 ст. 6 Закона РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (в редакции, действовавшей до 12.01.2002 <8>) предельные размеры платы за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды и другие виды вредного воздействия устанавливаются Правительством РФ <9>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> С обозначенной даты вступил в силу Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

<9> Данный размер установлен не ранее введения в действие Постановления Правительства РФ от 12.06.2003 N 344. В Письме МНС России от 25.07.2003 N НА-6-21/826 указано, что Постановление Правительства РФ от 12.06.2003 N 344 вступило в силу с 30.06.2003. Однако автор настоящий статьи согласен с мнением специалистов, считающих, что момент введения ставок платы за загрязнение окружающей среды не может определяться иначе, чем по правилам п. 1 ст. 5 НК РФ о введении в действие актов законодательства о налогах и сборах, о чем см.: Овчарова Е.В. Законно ли взимание платы за загрязнение окружающей природной среды? // Налоговые споры: теория и практика. 2004. N 5. С. 51 - 53.

Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.06.2001 N 463), признан недействующим, как противоречащий п. 1 ст. 1, п. 5 ст. 3 и п. 1 ст. 17 НК РФ Решением Верховного Суда РФ от 28.03.2002 N ГКПИ 2002-178, оставленным без изменения Определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 04.06.2002 N КАС 02-232. При этом Верховный Суд РФ пришел к выводу, что плата за загрязнение окружающей природной среды обладает признаками налога и, следовательно, ее ставка не может устанавливаться Правительством РФ.

Правительство РФ в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ обратилось в КС РФ с запросом о проверке конституционности оспоренного Постановления с точки зрения предусмотренного Основным законом разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти <10>.

     
   ————————————————————————————————
   

<10> В данном случае Правительство РФ руководствовалось правовыми позициями, выраженными в Постановлениях КС РФ от 16.06.1998 N 19-П и от 11.04.2000 N 6-П, развитыми потом в Постановлениях Суда от 18.07.2003 N 13-П и от 27.01.2004 N 1-П. В соответствии с этими позициями признание судом общей юрисдикции акта недействующим не препятствует проверке его конституционности, и в случае подтверждения последней нормативный правовой акт подлежит применению. Не вдаваясь в обсуждение этих позиций, которые после принятия Постановления Суда от 27.01.2004 N 1-П фактически исключают возможность обжалования в Верховный Суд РФ или Высший Арбитражный Суд РФ нормативных правовых актов Правительства РФ, подчеркнем следующее. Принцип состязательности и равноправия сторон, закрепленный ч. 3 ст. 123 Конституции РФ, предполагает предоставление лицам, участвующим в деле, равного набора правовых средств, предназначенных для пересмотра не устраивающего их судебного акта. Руководствуясь упомянутой нормой Основного закона, Суд должен был отказать в принятии к рассмотрению запроса Правительства РФ, поскольку он направлен на пересмотр вступившего в законную силу решения Верховного Суда РФ в рамках той процедуры, к которой другое лицо, участвующее в деле, обратиться не может. Кроме того, само по себе решение КС РФ о конституционности постановления Правительства РФ не преодолевает юридической силы решения суда общей юрисдикции, так как ее нивелирование возможно лишь в порядке надзора или по вновь открывшимся обстоятельствам. Здесь же надо заметить, что Конституция РФ не допускает умаления авторитета судебной власти в какой бы то ни было форме, в том числе и путем проверки конституционности актов, незаконность которых уже подтверждена судами общей юрисдикции.

В Определении Суда от 10.12.2002 N 284-О выражена следующая позиция:

1) обязательные индивидуально-возмездные федеральные платежи, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами действий в отношении плательщиков и которые предназначены для возмещения соответствующих расходов и дополнительных затрат публичной власти, должны рассматриваться как законно установленные не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены непосредственно федеральным законом, но и когда такие ставки на основании делегированного федеральным законом полномочия устанавливаются Правительством РФ;

2) плата за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия, носит компенсационный характер и должна устанавливаться на основе принципа эквивалентности, исходя из вида и объема воздействия на окружающую среду, право на осуществление которого получает субъект платежа. Таким образом, данная плата по своей природе является не налогом, а фискальным сбором;

3) Правительство РФ вправе устанавливать ставки фискального сбора согласно делегированному федеральным законом полномочию, если непосредственно в федеральном законе предусмотрены субъекты сбора, объект его взимания и общая база для начисления. Поскольку эти элементы фискального сбора были закреплены в Законе РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1, а после 12.01.2002 - в Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ, то определение ставки платы за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия правомерно осуществлено Правительством РФ.

Раскрытая позиция является порочной и не имеет свойства общеобязательности, поскольку:

- принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов во взаимосвязи с требованием законного взимания налогов и сборов исключают неопределенность в вопросе о правовой форме существования любого обязательного публично-правового платежа - он должен быть установлен только федеральным законом. В противном случае конституционное требование законного установления налогов и сборов может быть парализовано такой нормотворческой практикой, когда публично-правовые обязательные платежи обозначаются как фискальные сборы, имея очевидную налоговую природу <11>;

- право частной собственности граждан и их объединений в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть ограничено только федеральным законом, что еще раз подчеркивает безусловную категоричность положения ее ст. 57 об издании нормативных правовых актов о налогах и сборах (публично-правовых платежах) лишь в форме закона;

- п. "б" ст. 106 во взаимосвязи со ст. 57 Конституции РФ однозначно относит введение, установление и взимание любого федерального сбора к компетенции Федерального Собрания. При этом Основной закон не дозволяет ни Государственной Думе, ни Совету Федерации делегировать Правительству РФ полномочие, которое должно быть реализовано только органом законодательной власти <12>. Полномочия Правительства РФ по проведению единой финансовой политики не отменяют общую обязанность соблюдать Конституцию РФ, и, следовательно, ни в каких формах не вмешиваться в вопрос об элементах федерального сбора. При этом необходимо помнить, что до 01.01.2005 действовал пп. "и" п. 1 ст. 19 Закона РФ от 27.12.1991 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями), закреплявший платежи за пользование природными ресурсами в составе федеральных налогов и сборов. По смыслу упомянутого Закона подобные платежи имели собирательное значение, т.е. объединяли различные обязательные, индивидуально безвозмездные изъятия, связанные с любыми видами воздействия на природную среду. Следовательно, плата за загрязнение окружающей природной среды относилась к подобным платежам. Данное обстоятельство лишь подчеркивает, что вывод Суда о возможности установления ставки этой платы в ином, не предусмотренном законодательством о налогах и сборах порядке, несостоятелен;

- п. 3 ст. 17 НК РФ истолкован Судом в противоречии с его смыслом, выводимым по правилам грамматического, систематического и логического толкования. Упомянутая норма не создает для законодателя свободы усмотрения в том, какие элементы сбора определять федеральным законом, но лишь подчеркивает, что сбор, в отличие от налога, может не обладать всеми элементами последнего. Однако отсутствие у сбора всех элементов налога вовсе не означает, что часть элементов сбора может быть установлена законом, а другая - постановлением Правительства РФ;

- довод о компенсационном, индивидуально-возмездном характере упомянутой платы необоснован, поскольку до настоящего времени не существует ни адекватного механизма учета степени вредного воздействия субъекта на окружающую среду, ни определения величины восстановленного ущерба, эквивалентного внесенным платежам <13>. Сама плата выступает не чем иным, как общим средством финансового обеспечения деятельности государства в сфере охраны природы, т.е. налогом. Ссылка же в Определении КС РФ от 10.12.2002 N 284-О на его Постановление от 17.07.1998 N 22-П, а также на Определения от 08.02.2001 N 14-О, от 14.05.2002 N 88-О и N 94-О в обоснование неналоговой природы платы за загрязнение окружающей среды просто неуместна: в перечисленных решениях исследовался вопрос о компенсации расходов, возникающих в связи с законным интересом лица получить дополнительные публичные услуги. При этом величина затрат государства на оказание услуг могла быть точно определена, а само лицо обладало возможностью отказаться от обращения к публичным услугам и удовлетворить свой интерес иным правомерным способом. Поэтому плата за провоз тяжеловесных грузов по федеральным автомобильным дорогам, платеж за пользование объектами животного мира, плата за технический осмотр транспортных средств собственно фискального признака, означающего непосредственную направленность на финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований, лишены. Упоминание об их фискальной природе и не содержалось в перечисленных решениях КС РФ, в связи с чем они не могли подтвердить позицию Суда по вопросу о сущности платы за загрязнение окружающей среды;

- указанное Решение противоречит правовым позициям об определении всех элементов сборов федеральным законом, отраженным в Постановлениях Суда от 04.04.1996 N 9-П, от 01.04.1997 N 6-П, от 02.07.1997 N 10-П и от 11.11.1997 N 16-П, которые не были изменены в порядке ст. 73 Закона о КС РФ <14>;

- названное Решение поощряет Правительство РФ устанавливать платежи, взимаемые в фискальных целях, без выраженной позиции законодателя об их предельном размере.

     
   ————————————————————————————————
   

<11> В этой связи можно согласиться с мнением, что "тенденции, намеченные в последние годы, могут привести к постепенному сужению налогового права и прогрессу "права неналоговых доходов", среди которых будут преобладать обязательные платежи, не попавшие по каким-либо причинам в узкий перечень налогов и сборов..." (Стрельников В.В. Ответственность за невнесение платежей за загрязнение окружающей среды // Налоговые споры: теория и практика. 2006. N 4. С. 61).

<12> В абз. 2 п. 4.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 14.07.2005 N 8-П отмечено, что предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Основным законом относится к исключительной прерогативе законодателя.

<13> По этому мотиву автор не разделяет мнение специалистов, согласных с наличием у платы за загрязнение окружающей среды компенсационного признака. Подробнее см.: Герасименко Н.В. Налоговые споры в сфере природопользования // Налоговые споры: теория и практика. 2004. N 3. С. 24 - 28; Мухин М.С. О правомерности взимания платы за загрязнение окружающей природной среды и полномочиях контролирующих органов // Там же. 2005. N 4. С. 51 - 55; N 5. С. 57 - 64.

<14> Автор считает ошибочным мнение, что "поскольку данное Определение (от 10.12.2002 N 284-О. - А. З.) было рассмотрено в пленарном заседании, можно предположить, что правовая позиция КС РФ по однородным делам изменилась..." (Сасов К.А. КС РФ и плата за загрязнение окружающей природной среды // Налоговые споры: теория и практика. 2004. N 7. С. 11). Определение Суда от 10.12.2002 N 284-О было вынесено на пленарном заседании, проводимом в порядке ст. 42 Закона о КС РФ по вопросу о принятии обращения к рассмотрению. Для изменения ранее выраженной правовой позиции согласно ст. 73 Закона о КС РФ необходимо рассмотрение обращения по существу. Этот вывод подтверждается § 40 Регламента Суда, предусматривающим, что передача палатой дела на рассмотрение на пленарном заседании осуществляется лишь по окончании слушания дела в палате и до завершения закрытого совещания судей по принятию итогового решения. В этой связи можно заметить, что по смыслу ст. 73 Закона о КС РФ во взаимосвязи с § 40 Регламента Суда изменение ранее выраженной правовой позиции возможно лишь в итоговом решении по делу, т.е. в постановлении, но не в определении КС РФ.

Изложенное позволяет заключить, что Определение Суда от 10.12.2002 N 284-О исходит из ошибочного толкования Основного закона и НК РФ и не создает общеобязательной правовой позиции.

Следовательно, Федеральное Собрание не может принимать законы, допускающие определение ставок фискальных сборов Правительством РФ. Было бы нелишним заметить, что ВС РФ или ВАС РФ при оценке законности актов Правительства РФ не вправе руководствоваться Определением Суда от 10.12.2002 N 284-О, однако после принятия Постановления КС РФ от 27.01.2004 N 1-П возможность рассмотрения по существу дела о проверке соответствия акта Правительства РФ федеральному закону фактически утрачена.

Здесь же подчеркнем, что в практике самого Суда произошла хотя и не принципиальная, но все же коррекция позиции, выраженной в его Определении N 284-О.

Так, в п. 5 мотивировочной части Постановления КС РФ от 28.02.2006 N 2-П применительно к фискальным сборам отмечено следующее:

- фискальные сборы не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции РФ и п. 3 ст. 17 НК РФ в части их законного статуса;

- необходимость введения фискального сбора в целях решения общефедеральных задач не может рассматриваться как открывающая возможность произвольного установления органами исполнительной власти сборов, не предусмотренных НК РФ;

- применительно к фискальному сбору законодатель сам определяет перечень элементов, подлежащих закреплению непосредственно в законе, но в любом случае такими элементами должны быть плательщики сбора, его объект и база, а также максимальный размер ставки или критерии его определения;

- установление субъекта, объекта и базы, а также предельных ставок сбора или критериев их определения не могут быть делегированы Правительству РФ.

Данная позиция снова поднимает вопрос о правомерности взимания платы за загрязнение окружающей природной среды, поскольку ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ не содержит даже намека на установление предельных ставок названного сбора или по крайней мере определенного механизма их исчисления, что подтверждается Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 N 344, в полном объеме урегулировавшим этот элемент фискального сбора в подзаконном нормативном акте.

Позиция КС РФ о вступлении в силу акта законодательства

о налогах и сборах безотносительно к налоговому периоду

В Определениях Суда от 08.04.2003 N 159-О, от 12.05.2003 N 186-О <15> и от 10.07.2003 N 291-О указано, что конституционный режим стабильных условий хозяйствования не нарушается вступлением в силу акта законодательства о налогах и сборах по истечении одного месяца со дня его официального опубликования вне зависимости от начала налогового периода.

     
   ————————————————————————————————
   

<15> В данном Определении Суда отмечено, что федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год лишь вводятся учитывающие изменения МРОТ коэффициенты индексации ставок земельного налога и никакие другие вопросы не решаются. Однако индексирование средних ставок земельного налога создавало необходимую предпосылку для уточнения ставок этого же налога в городах федерального значения и муниципальных образованиях. Поскольку в абз. 9 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 23.04.2004 N 9-П выражена правовая позиция о том, что федеральный закон о федеральном бюджете не может менять положения законов о налогах, в данный момент внесение любых изменений в существующие условия налогообложения актом бюджетного законодательства не допускается. В этой связи не может и подниматься вопрос о соблюдении требований абз. 1 п. 1 ст. 5 НК РФ применительно к федеральному закону о федеральном бюджете.

Обозначенную позицию КС РФ следует считать порочной и не имеющей свойства общеобязательности, так как:

- конституционное требование стабильных условий хозяйствования согласно ч. 1 ст. 8 во взаимосвязи с ч. 1 и 3 ст. 15 Основного закона предполагает свое развитие в отраслевом законодательстве, закрепляющем правовые средства, совокупное действие которых и обеспечивает реализацию режима стабильности. В тех же определениях Суда ясно и непротиворечиво отмечено, что законы о налогах и иных обязательных публично-правовых платежах должны вступать в силу не ранее периода, определяемого НК РФ;

- применительно к источникам налогового права требование законного установления налога и сбора относится не только к форме, процедуре принятия и содержанию такого акта, но и к порядку введения его в действие. Следовательно, ст. 5 НК РФ развивает положения ч. 1 ст. 8, ч. 1 и 3 ст. 15, ст. 57 Конституции РФ и воплощает единственно допустимый порядок введения в действие закона о налогах или иных обязательных публично-правовых платежах;

- норма абз. 1 п. 1 ст. 5 НК РФ, предусматривающая вступление в силу актов законодательства о налогах не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного периода по соответствующему налогу, выражает юридическую гарантию от применения измененного регулирования к длящимся налоговым правоотношениям. В соответствии с правовой позицией, изложенной в абз. 2 п. 4.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 19.06.2003 N 11-П и абз. 4 п. 3 мотивировочной части Определения того же Суда от 04.12.2003 N 445-О, устанавливая юридические гарантии от применения измененного регулирования к длящимся правоотношениям, законодатель потом не вправе произвольно отказаться от уже предоставленной гарантии. Федеральный законодатель с 01.01.2000 не внес ни одной поправки в п. 1 ст. 5 НК РФ, что означает его последовательное согласие со вступлением в силу актов законодательства о налогах только в том порядке, который закреплен Кодексом. Поэтому отказ от учета в полном объеме положений абз. 1 п. 1 ст. 5 НК РФ не отвечает запрету, вытекающему из ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 34 и ст. 57 Конституции РФ, на применение измененного регулирования к длящимся правоотношениям;

- Судом полностью проигнорировано правило грамматического толкования закона, обязывающее учитывать каждое слово при выявлении его смысла. Из этого вытекает, что, увязав соблюдение конституционного требования стабильных условий хозяйствования со сроком введения в действие закона о налогах, предусмотренным абз. 1 п. 1 ст. 5 НК РФ, КС РФ не мог не заметить и не понять слов "не ранее первого числа очередного налогового периода по соответствующему налогу". При этом абз. 1 п. 1 ст. 5 должен был толковаться во взаимосвязи с абз. 3 той же нормы Кодекса, предусматривающим особый порядок вступления в силу актов, вводящих новые налоги. Данный порядок исключает взимание нового налога ранее 1 января года, следующего за годом принятия закона. Поскольку 1 января определяет начало любого налогового периода, то правило о введении в действие налога с учетом этого периода является универсальным для налоговых отношений;

- толкование ст. 5 НК РФ, выраженное Судом в обозначенных определениях, фактически изменило содержание указанной нормы, исключив из порядка введения в действие закона о налогах и (или) иных обязательных публично-правовых платежах условие о налоговом периоде;

- предложенное КС РФ понимание ст. 5 НК РФ вступило в противоречие с разъяснениями п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 28.02.2001 N 5, что не обеспечивает определенности в понимании налоговой специфики конституционного требования стабильных условий хозяйствования.

Подход к разъяснению абз. 1 п. 1 ст. 5 НК РФ, продемонстрированный в Определениях Суда от 08.04.2003 N 159-О, от 12.05.2003 N 186-О и от 10.07.2003 N 291-О, обладает настолько очевидным дефектом, что сами сотрудники Секретариата КС РФ поспешили его уточнить, заметив следующее: "Позиция Конституционного Суда РФ не является императивной... и, следовательно, не может блокировать применение арбитражными судами ст. 5 НК РФ в более благоприятную для налогоплательщиков сторону" <16>.

     
   ————————————————————————————————
   

<16> Тарибо Е.В. Конституционный запрет на придание обратной силы актам законодательства о налогах и сборах // Налоговые споры: теория и практика. 2005. N 4. С. 12 - 13. Другими словами, по аналогии со структурой судебного прецедента предложено считать указания Суда о моменте введения в действие конкретных законов "попутно сказанными" (obiter dictum), не входящими в правовую позицию (racio decidendi) о необходимости соблюдения ст. 5 НК РФ, гарантирующей реализацию конституционного требования стабильных условий хозяйствования.

Здесь же подчеркнем, что Постановление Президиума ВАС РФ от 21.09.2005 N 885/05 подтверждает факт неприменения порочной позиции по вопросу о введении в действие актов законодательства о налогах, содержащейся в Определениях Суда от 08.04.2003 N 159-О, от 12.05.2003 N 186-О и от 10.07.2003 N 291-О.

(Окончание см. "Налоговые споры: теория и практика", 2006, N 10)

А.В.Зимин

К. ю. н.,

Адвокат

г. Санкт-Петербург

Подписано в печать

30.08.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——