"Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", 2006, N 8

ЧТО ДЕНЬ ГРЯДУЩИЙ НАМ ГОТОВИТ?

ИЛИ КОММЕНТАРИЙ К ПРОЕКТУ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

"ОБ АВТОНОМНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ"

Проект федерального закона о создании нового типа государственных учреждений принят Государственной Думой в первом чтении. Для бюджетных учреждений этот закон представляет особый интерес. Вот уже в течение двух лет ходят упорные слухи о глобальной перестройке бюджетной сферы, о реорганизации бюджетных учреждений, о предоставлении бюджетным учреждениям возможности зарабатывать и тратить денежные средства самостоятельно. Так что же предлагают законодатели?

Они предлагают создание государственных учреждений нового типа или новой разновидности юридических лиц - автономных учреждений (АУ), благодаря которым предполагается сократить расходы бюджетов на содержание государственных (муниципальных) учреждений и предоставить АУ право зарабатывать средства для осуществления уставной деятельности. Действие закона будет распространяться на все отрасли бюджетной сферы. Автономные учреждения могут создаваться в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. В отличие от бюджетных учреждений они не будут финансироваться согласно смете доходов и расходов, однако будут получать в обязательном порядке задания от учредителя по оказанию услуг в соответствующей сфере. Финансирование по выполнению такого государственного задания будет обеспечиваться из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, из государственных внебюджетных фондов, а также иных не запрещенных законом источников. Законопроект не исключает существование бюджетных организаций. Бюджетные учреждения будут функционировать наряду с автономными учреждениями.

Создание автономного учреждения

Автономное учреждение является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном законодательством РФ о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Автономные учреждения будут создаваться:

- путем учреждения;

- путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения.

Правительством РФ либо уполномоченным на то органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления могут определяться перечни государственных (муниципальных) учреждений, типы которых не подлежат изменению.

В переходных положениях законопроекта говорится о том, что в течение двух лет со дня его вступления в силу решение об изменении типа существующих государственных (муниципальных) учреждений должно быть принято с согласия этих учреждений. А что потом? Не будут спрашивать согласия или изменять организационно-правовую форму остальных учреждений? Хотелось бы, чтобы перспектива была обозначена более четко.

Работники здравоохранения в ближайшие два года могут жить спокойно: изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается. Правда, остается открытым вопрос: тип учреждений здравоохранения нельзя изменить только в течение переходного периода (два года) или это положение действует всегда? Учитывая, что оно относится к переходным положениям законопроекта, по истечении двух лет существующие учреждения здравоохранения также могут быть переведены в АУ.

Законопроект предусматривает, что изменение типа существующего учреждения возможно, если такое решение не повлечет за собой нарушения предусмотренных законом прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и на участие в культурной жизни.

Работникам изменение типа учреждений не сулит стабильной заработной платы, ведь законопроект не предусматривает гарантий бюджетного финансирования. Нет в нем и гарантий сохранения имущества.

Автономное учреждение наделяется имуществом на праве оперативного управления. Собственником имущества АУ является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за АУ собственником или приобретенным за счет целевых средств, выделенных собственником, учреждение не может без согласия собственника. И этим имуществом АУ не отвечает по своим обязательствам. Остальное имущество можно определить как прочее. Им АУ отвечает по своим обязательствам и вправе распоряжаться самостоятельно.

Земельный участок закрепляется за АУ на праве постоянного (бессрочного) пользования. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), культурные ценности, природные ресурсы (кроме земельных участков), ограниченные для использования в гражданском обороте либо изъятые из гражданского оборота, передаются АУ на условиях и в порядке, определяемых федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Учредитель автономного учреждения

Автономное учреждение может иметь только одного учредителя. Им могут быть:

- Российская Федерация - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

- субъект Российской Федерации - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в собственности этого субъекта;

- муниципальное образование - в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в его собственности.

Если иное не установлено федеральным законом или правовым актом Президента РФ, предусмотренные проектом федерального закона функции и полномочия учредителя автономного учреждения осуществляются Правительством РФ либо федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, в ведении которого находится автономное учреждение, а в части полномочий по осуществлению прав собственника его имущества - федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на который возложено управление государственным или муниципальным имуществом.

Устав автономного учреждения

Устав утверждается учредителем. Он должен содержать:

- наименование учреждения, включающее слова "автономное учреждение" и указание на характер его деятельности, а также собственника его имущества;

- место нахождения учреждения;

- предмет и цели деятельности учреждения;

- исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано;

- сведения о филиалах и представительствах учреждения;

- структуру, компетенцию, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности органов учреждения;

- иные предусмотренные законом сведения.

Виды деятельности автономного учреждения

Основной вид деятельности определяется целью создания АУ. Это деятельность, непосредственно направленная на выполнение задач, ради которых оно создано.

Созданное путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения АУ вправе осуществлять перечисленные в его уставе виды деятельности на основании лицензий, свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному (муниципальному) учреждению, до окончания срока их действия.

Деятельность может быть:

- бесплатной или частично платной;

- возмездной;

- иной, указанной в уставе АУ и направленной на достижение целей, ради которых оно создано.

Бесплатное или частично платное оказание услуг потребителям осуществляется в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию. Финансирование указанной деятельности обеспечивается из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом.

Возмездное оказание услуг потребителям осуществляется сверх заданий учредителя и обязательств перед страховщиком по своему усмотрению. Однако такие услуги должны соответствовать целям создания автономного учреждения, то есть относиться к его основной деятельности.

Законопроект предоставляет АУ возможность осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и при условии, если такие виды деятельности указаны в его уставе. Вероятно, здесь речь идет о безвозмездном оказании услуг за счет собственных средств АУ.

Управление автономным учреждением

Органами управления АУ являются:

- учредитель;

- руководитель;

- наблюдательный совет;

- иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом автономного учреждения (ученый совет, художественный совет и др.).

В компетенцию учредителя входит:

а) утверждение устава АУ, внесение в него изменений и дополнений;

б) согласование решений о создании филиалов и открытии представительств автономного учреждения;

в) реорганизация и ликвидация автономного учреждения, а также изменение его типа;

г) утверждение передаточного акта и разделительного баланса;

д) назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

е) назначение руководителя АУ;

ж) рассмотрение и одобрение предложений руководителя АУ о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, когда для их совершения требуется согласие собственника имущества учреждения.

Компетенция руководителя. Как отмечалось выше, руководитель назначается учредителем. Он занимается вопросами текущего руководства АУ, за исключением вопросов, отнесенных законом или уставом АУ к компетенции учредителя, наблюдательного совета или иных органов. Руководитель АУ без доверенности действует от его имени, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, утверждает штатное расписание, план финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерский баланс и другие внутренние документы, регламентирующие деятельность автономного учреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками АУ.

Наблюдательный совет автономного учреждения. Численность наблюдательного совета составляет от 5 до 11 членов. В состав наблюдательного совета входят представители:

- органа власти, в ведении которого находится АУ;

- органов власти, на которые возложено управление государственным имуществом;

- государственных и муниципальных органов;

- общественности, в том числе лица, имеющие заслуги в соответствующей сфере деятельности;

- трудового коллектива.

Наблюдательный совет АУ дает рекомендации учредителю, выносит заключения для руководителя АУ и принимает обязательные для руководителя АУ решения. Также он дает рекомендации учредителю по вопросам:

- внесения изменений и дополнений в устав;

- создания филиалов и представительств;

- реорганизации и ликвидации АУ;

- участия АУ в других юридических лицах;

- совершения сделок по недвижимому имуществу и особо ценному движимому имуществу.

Наблюдательный совет выносит заключения для руководителя по проекту плана финансово-хозяйственной деятельности и отчетам по его исполнению, а также годовому бухгалтерскому балансу. Он принимает обязательные для руководителя решения по вопросам совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность членов наблюдательного совета, руководителя АУ или его заместителя.

Функции иных органов определяются уставом АУ или законодательством.

Крупные сделки

Как указывалось выше, все имущество АУ условно можно разделить на имущество, которым оно может распоряжаться самостоятельно, и имущество, распоряжаться которым оно не имеет права. Понятие крупных сделок относится к имуществу, которым АУ может распоряжаться самостоятельно: отчуждать, передавать в пользование или залог. Крупной признается сделка, по которой стоимость отчуждаемого имущества превышает 5% балансовой стоимости активов. Уставом АУ может быть предусмотрен более высокое значение, определяющее соотношение цены сделки (стоимости отчуждаемого или передаваемого имущества) с балансовой стоимостью активов АУ.

Крупная сделка совершается с предварительного одобрения наблюдательного совета АУ. Крупная сделка, совершенная с нарушением требований закона, может быть признана недействительной по иску АУ или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона сделки знала или должна была знать об отсутствии одобрения сделки наблюдательным советом АУ.

Ответственность в размере убытков по крупной сделке несет руководитель АУ, если сделка проведена с нарушением требований закона, независимо от того, была ли она признана недействительной.

Сделки с заинтересованностью

Не секрет, что в государственных структурах распространена практика заключения договоров с теми контрагентами, которые могут "отблагодарить" чиновников. Законопроект ставит преграду коррупции. С этой целью в законопроект включено понятие сделки с заинтересованностью. Члены наблюдательного совета, руководитель АУ, его заместители признаются заинтересованными в совершении сделки, если они (он), их супруги (в том числе бывшие), родители, бабушки и дедушки, дети, внуки, полнородные и неполнородные братья и сестры, а также двоюродные братья и сестры, тети и дяди, (в том числе братья (сестры) его усыновителей), племянники и племянницы, усыновители и усыновленные:

- являются в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- владеют (каждый в отдельности или в совокупности) 20 и более процентами голосующих акций акционерного общества или долей, превышающей 20 процентов уставного капитала общества с ограниченной или дополнительной ответственностью, либо являются единственным или одним из не более чем трех учредителей иного юридического лица, которое является в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем;

- занимают должности в органах управления юридического лица, являющегося в сделке стороной, выгодоприобретателем, посредником или представителем.

Заинтересованное лицо обязано до совершения сделки уведомить руководителя и наблюдательный совет АУ об известных ему совершаемых или предполагаемых сделках, в совершении которых оно может быть признано заинтересованным.

Сделка с заинтересованностью может быть совершена с предварительного одобрения наблюдательного совета АУ. Решение об одобрении сделки принимается большинством голосов членов наблюдательного совета, не заинтересованных в совершении сделки. В случае если лица, заинтересованные в совершении сделки, составляют в наблюдательном совете большинство, решение об одобрении сделки принимает учредитель.

Сделка с заинтересованностью, совершенная с нарушением требований закона, может быть признана недействительной по иску АУ или его учредителя. Однако если другая сторона в сделке докажет, что она не знала и не должна была знать о наличии конфликта интересов в отношении этой сделки или об отсутствии ее предварительного одобрения, сделка не может быть признана недействительной.

Порядок, установленный для совершения сделок с заинтересованностью, не применяется к сделкам, связанным с предоставлением АУ услуг (выполнением работ) в процессе его обычной уставной деятельности на условиях, существенно не отличающихся от условий аналогичных сделок.

Реорганизация автономного учреждения

Реорганизация учреждения возможна в порядке, предусмотренном ГК РФ, проектом данного закона и другими федеральными законами. Законопроект предусматривает несколько форм реорганизации автономных учреждений:

- слияние двух или нескольких АУ;

- присоединение к АУ одного или нескольких АУ;

- разделение АУ на два или несколько учреждений;

- выделение из АУ одного или нескольких учреждений.

Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечет нарушения прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе на получение бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования или на участие в культурной жизни.

Ликвидация автономного учреждения

Ликвидация возможна только по основаниям и в порядке, предусмотренным ГК РФ. Требования кредиторов удовлетворяются только за счет имущества, на которое в соответствии с настоящим законом может быть обращено взыскание. Имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, а также имущество, на которое в соответствии с настоящим законом не может быть обращено взыскание по обязательствам АУ, передается его учредителю.

Отличия автономного и бюджетного учреждения

Итак, мы подробно рассмотрели заложенные в законопроекте положения о создании автономных учреждений, порядке формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, их отношений с учредителями, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам. Теперь рассмотрим основные различия между автономными и бюджетными учреждениями.

Бухгалтерский учет

Бухгалтерский учет бюджетных учреждений организуется в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете", бюджетным законодательством и иными нормативными правовыми актами РФ на основании Инструкции по бюджетному учету <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Инструкция по бюджетному учету, утв. Приказом Минфина России от 10.02.2006 N 25н.

Автономные учреждения обязаны вести бухгалтерский учет в порядке, установленном законодательством. Полагаем, что имеется в виду законодательство о бухгалтерском учете, которое на сегодняшний момент представлено Федеральным законом "О бухгалтерском учете". При этом учет в АУ должен осуществляться на основании Инструкции по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово хозяйственной деятельности организаций <2>.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> В соответствии с Инструкцией по применению Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйственной деятельности организаций, утвержденной Приказом Минфина России от 31.10.2000 N 94н, бухгалтерский учет согласно указанной Инструкции должен вестись в организациях (кроме кредитных и бюджетных) всех форм собственности и организационно-правовых форм, использующих метод двойной записи.

Автономное учреждение обязано ежегодно публиковать отчеты о своей деятельности и использовании своего имущества в порядке, определяемом Правительством РФ. Кроме того, для АУ законопроектом устанавливается перечень документов, к которым руководство АУ должно обеспечить свободный доступ средств массовой информации. К таким документам относятся:

- устав;

- свидетельство о государственной регистрации;

- решение учредителя о создании АУ;

- решение о назначении руководителя АУ;

- положение о филиалах и представительствах;

- документы, содержащие сведения о составе наблюдательного совета;

- план финансово-хозяйственной деятельности;

- годовой отчет о финансовой деятельности, бухгалтерской отчетности;

- заключение аудиторов.

Отсюда следует, что автономные учреждения в отличие от бюджетных подлежат обязательной аудиторской проверке.

Автономное учреждение вправе в установленном порядке открывать счета в кредитных организациях.

Имущество

И бюджетные, и автономные учреждения создаются органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и наделяются имуществом на праве оперативного управления. Отличие автономных и бюджетных учреждений заключается в большей свободе в отношении использования переданного им имущества. Однако АУ может использовать его также исключительно для целей, ради которых было создано.

Бюджетное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам и обеспечивает исполнение своих денежных обязательств, указанных в исполнительном документе, в пределах доведенных ему соответствующих лимитов бюджетных обязательств и средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (ст. 161 БК РФ).

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником.

Доходы от оказания платных услуг

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.

В соответствии со ст. ст. 41, 42 БК РФ доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг.

Л.Максимова

Главный редактор журнала

"Бюджетные организации:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Подписано в печать

19.07.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——