"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", 2006, N 4

ИГОРНЫЙ БИЗНЕС СЕГОДНЯ И ЗАВТРА: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ

В начале июня этого года в г. Москве прошла международная выставка игорного и развлекательного оборудования "Мир игр-2006". Ее участники могли не только ознакомиться с достижениями современной индустрии развлечений, но и обсудить различные проблемы развития игорного бизнеса в России.

Одна из главных тем проводимого в рамках выставки конгресса была посвящена принятому в первом чтении законопроекту о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари. Прокомментировать сложившуюся ситуацию мы попросили участника конгресса, кандидата экономических наук, генерального директора КГ "Аюдар", автора многочисленных статей, книг и методических пособий по вопросам бухгалтерского учета и налогообложения Васильева Юрия Алексеевича.

Игорный бизнес сегодня - бурно развивающаяся отрасль экономики. Его доходы в России исчисляются миллиардами долларов в год, а окупаемость вложений сравнима с самыми перспективными инвестиционными проектами в недвижимость, производство алкогольной продукции и табачных изделий. Однако на сегодняшний день государство не заинтересовано в развитии игорного бизнеса, несмотря на значительные суммы налоговых отчислений в бюджет и предоставление рабочих мест более чем полумиллиону граждан РФ.

Уже не первый год индустрия азарта находится в состоянии "правового беззакония". Отношения в игорном бизнесе регулируются чем угодно - Гражданским, Налоговым кодексом, Законом о лицензировании, даже подзаконными актами местных властей, но только не федеральным законом. Ни один из подготовленных депутатами проектов, которые должны бы отвечать таким целям, как выработка правовых норм в сфере игорного бизнеса, установка механизма государственного контроля и защита интересов всех его участников, дальше второго чтения не проходил. То, что предлагают депутаты, не только нарушает конституционные принципы, но и явно противоречит принципам такого федерального закона - развитию и регулированию азартных игр в России.

Последний законопроект, принятый Госдумой в первом чтении 24 марта этого года, просто шокирует своей "новизной" и радикальными решениями депутатов. Они предлагают "подрегулировать" игорный бизнес путем:

- установления требований к деятельности игорных заведений;

- определения четких правил лицензирования;

- квотирования количества казино и игровых залов;

- выявления и пресечения деятельности лиц, нарушающих требования данного закона в сфере игорного бизнеса.

Разработчики проекта так торопились, что забыли раскрыть последний из выбранных способов государственного регулирования. Однако и без этого пункта требований к организаторам игорного бизнеса и спорных вопросов в проекте более чем достаточно.

Следует начать с того, что регулирование бизнеса доверено не только правительству и уполномоченному им органу исполнительной власти в лице ФНС России, но и иным органам государственной и исполнительной власти. Как видим, круг "уполномоченных" органов не ограничен, что дает дополнительные возможности силовым и инспекционным структурам воздействовать на организаторов игорного бизнеса. Комиссия по противодействию коррупции, которой был рассмотрен законопроект, указала на чрезмерную свободу такого ведомственного нормотворчества. По ее мнению, круг уполномоченных органов авторам проекта следует ограничить.

Понятийный аппарат сферы игорного бизнеса, который прописан в законопроекте, а также виды деятельности, которые относятся к игорному бизнесу, не стали новостью для организаторов азартных игр. Все они позаимствованы (полностью или частично) из гл. 29 "Налог на игорный бизнес" НК РФ. Однако вызывает беспокойство запрет на осуществление организаторами азартных игр иной деятельности, за исключением оказания услуг, сопутствующих проведению азартных игр. К ним относятся услуги общественного питания, по организации развлекательных мероприятий и деятельность по оказанию гостиничных услуг.

Вряд ли на практике такая ситуация имеет место, скорее, проведение азартных игр является составной частью гостиничного бизнеса. Однако разработчиков законопроекта это не смущает. Не учитывают они и тот факт, что норма, ограничивающая предпринимательскую деятельность организаторов азартных игр, нарушает конституционный принцип свободы экономической деятельности. Поэтому, если законопроект будет принят в этой редакции, у владельцев игорных заведений есть шансы отстоять свое право заниматься иными видами бизнеса в судебном порядке. Но до суда дело может и не дойти, ведь законопроект не предусматривает ни методов контроля по выполнению данного запрета, ни ответственности за его нарушение. Всем известно, что запрет без ответственности - безрезультатная мера. Так что радикальное предложение авторов законопроекта пока не более чем голословное утверждение.

Однако следующее условие депутатов ко всем игорным заведениям более конкретизировано, и его по праву можно назвать приговором для небольших операторов на рынке.

Общие требования

По мнению авторов законопроекта, требование о размере чистых активов - 600 млн руб. - для игорных заведений вполне обоснованно. Однако нетрудно заметить, что такой размер активов превосходит аналогичный показатель коммерческих банков (170 млн руб.) и страховщиков (120 млн руб.). Эта норма направлена на укрупнение игорных заведений и монополизацию игорного бизнеса.

Однако депутаты считают, что и этого недостаточно: поправки к законопроекту, которые представлены к рассмотрению в Государственную Думу перед его вторым чтением, увеличивают размер чистых активов до 1 млрд руб.! По оценке специалистов, им обладают только несколько крупных операторов. Остальным "игрокам" вывести сумму чистых активов на такой уровень вряд ли под силу.

Дело в том, что размер чистых активов компании определяется по данным бухгалтерской отчетности и фактически соответствует итоговым данным разд. III бухгалтерского баланса. В нем отражаются уставный, добавочный, резервный капиталы, а также нераспределенная прибыль компании. Увеличить капитал можно в АО за счет дополнительной эмиссии акций или за счет увеличения их номинальной стоимости, в ООО - за счет имущества общества или дополнительных вкладов его участников. Однако увеличение капитала нужно оплатить, а для этого нужны денежные средства или имущество. К сожалению, "дебиторка" для этих целей не подойдет, так как это запрещено нормами Гражданского кодекса (ст. ст. 90, 99 ГК РФ). Следовательно, увеличить стоимость чистых активов организация может за счет имущества, но найти активы на 600 млн руб. не так-то просто. Что касается нераспределенной прибыли, то можно сказать, что у организаторов азартных игр нет оснований показывать в отчетности только часть полученной прибыли. Ведь налог на игорный бизнес уплачивается с количества игрового оборудования, а не с размера полученных доходов. Однако далеко не у всех прибыль достигает нескольких сотен миллионов рублей, и в отчетности она отражается исходя из размера полученных доходов и осуществленных расходов. Поэтому у организаторов игорного бизнеса отсутствуют легитимные способы увеличения показателя нераспределенной прибыли.

Один из выходов в этой непростой ситуации - реорганизация, основной целью которой является объединение активов нескольких небольших компаний. При этом многие опасаются за возможные налоговые последствия и риски. Но сам процесс реорганизации в общем случае не подразумевает возникновения "новых" налоговых обязательств перед бюджетом, а заключается в их правопреемственности. У организаторов азартных игр, которые ежемесячно отчитываются по игорному налогу и не являются плательщиками ни НДС, ни налога на прибыль по основному виду деятельности, налоговые обязательства перед бюджетом, конечно, есть, но их размер вряд ли станет препятствием для реорганизации.

Основная проблема для организаторов азартных игр заключается прежде всего в стоимости активов, которая после реорганизации должна составлять 600 млн руб. Возможно для этого придется объединиться нескольким компаниям, что может привести к возможным разногласиям в вопросах организации и эффективного управления созданным холдингом. Однако законопроект еще не принят, и всем участникам игорного бизнеса необходимо предпринимать активные действия, цель которых - пересмотр и снижение обязательного минимального размера стоимости чистых активов.

Требования к размещению

Поименованные в законопроекте требования к размещению игорных заведений основаны на лицензионных требованиях ранее действовавшего Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений <1>. Перечень мест, где не разрешается проведение азартных игр, достаточно обширен. В него входят:

- жилые дома, здания образовательных и медицинских учреждений;

- авто- и железнодорожные вокзалы, остановки общественного транспорта;

- помещения торговли;

- здания государственной власти и органов местного самоуправления.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Положение о лицензировании деятельности организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.07.2002 N 525.

Многие организаторы азартных игр уже на практике столкнулись с этими и даже более жесткими требованиями местных властей, которые в отсутствие федерального закона "регулируют" игорный бизнес всеми дозволенными и недозволенными способами.

Несмотря на то что депутатами установлены довольно серьезные ограничения в размещении игорных заведений, если они покажутся недостаточным, органы местного с самоуправления могут установить дополнительные требования. Эта норма законопроекта предоставляет большую свободу местным властям, которые в "пределах своей компетенции" вправе установить невыполнимые требования для организаторов азартных игр. И в этом случае, как говорится, даже знание закона не поможет уменьшить сумму взятки.

Помимо общих не поддающихся анализу и здравому смыслу требований депутаты не забыли о специальных нормах, регламентирующих деятельность казино, игровых залов, касс букмекерских контор и тотализаторов. По их мнению, в казино зона обслуживания игроков должна быть не менее 800 кв. м, в игровом зале - свыше 100 кв. м. Кроме того, средний процент выигрыша должен быть не менее 80%, при этом депутаты в законопроекте ко второму чтению предлагают его повысить до 90%. Такие жесткие требования не учитывают специфику ни казино и залов игорных автоматов в частности, ни игорного бизнеса в целом. На этом фоне меньше внимания уделено регулированию деятельности тотализаторов и букмекерских контор. Поэтому им, возможно, придется руководствоваться общими требованиями, установленными для проведения азартных игр и пари.

Лицензирование

Следующий способ, которым депутаты намерены "отрегулировать" игорный бизнес, его лицензирование. На сегодняшний день эта одна из самых актуальных проблем, так как до настоящего времени получить лицензию на осуществление деятельности по организации азартных игр и пари невозможно.

Причина банальная - нормотворчество законодателей, не успевающих отменять одни "несовершенные" законы и принимать другие. Внеся в начале 2005 г. изменения в Закон о лицензировании отдельных видов деятельности <2>, депутаты не указали ни порядок, ни правила лицензирования, ни лицензирующий орган. И только в конце прошлого года функции контроля и лицензирования игорной деятельности были переданы налоговикам. Однако порядок получения лицензий разрабатывает не налоговая служба, а Минфин России, который является уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр и пари. До настоящего времени финансовое ведомство не разработало нормативный акт, который определил бы порядок лицензирования, установил бы лицензионные требования и условия, а также перечень документов, представляемых для получения лицензии. Поэтому сейчас заниматься игорным бизнесом могут только те организации, которые успели получить лицензию раньше.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Несмотря на имеющиеся проблемы, в законопроекте этому вопросу уделено мало внимания. В одной статье авторы переписали положения Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, в другой установили требования к соискателю лицензии, которым может быть только юридическое лицо, имеющие необходимую сумму чистых активов, а в последней указали на неограниченный срок действия выдаваемой лицензии. К сожалению, конструктивными решениями, которые навели бы наконец порядок в этой сфере, депутаты не порадовали.

Вероятно, разработчикам проекта было не до этого. Они увлеклись новым способом регулирования игорного бизнеса - квотированием количества игорных заведений: казино и игровых залов.

Квотирование количества игорных заведений

По замыслу депутатов, в квотировании игорных заведений должны принимать участие федеральные органы власти, субъекты РФ и органы местного самоуправления.

На федеральном уровне устанавливаются только общие правила, в то время как основные полномочия в этой сфере регулирования игорного бизнеса планируется предоставить уполномоченным органам государственной власти субъектов РФ. Именно они будут решать - выдавать разрешение на открытие казино и залов игровых автоматов или нет. Количество разрешений на территории субъекта РФ предлагается определять из расчета: одно разрешение на 200 000 чел., проживающих на его территории. На сегодняшний день в большинстве крупных городов и региональных центров количество игорных заведений, как правило, превышает это ограничение. Поэтому в законопроекте предусмотрена возможность получения разрешения, если количество игорных заведений превышает установленное ограничение и если орган местного самоуправления внесет на рассмотрение соответствующее предложение увеличить количество выдаваемых разрешений.

В каком порядке будут рассматриваться "заявки" местных властей и чем будет руководствоваться уполномоченный орган субъекта РФ, распределяя разрешения по муниципалитетам, в законопроекте не сказано. Таким образом, законодатели изначально наделяют должностных лиц неограниченными полномочиями, которым не запрещается распределить все разрешения на территории нескольких "избранных" муниципальных образований. К чему приведет такой законодательный пробел, догадаться нетрудно, - к безответственности чиновников и злоупотреблению служебным положением, с которыми организаторы азартных игр сталкиваются так же, как и другие предприниматели.

Однако прежде чем "квотировать" игорные заведения, субъектам РФ, как следует из законопроекта, нужно принять решение о распределении разрешений в срок до 1 июля 2007 г. Вероятно, этот срок будет скорректирован, ведь законопроект еще не подготовлен ко второму чтению.

Если это не принимать во внимание, то в случае принятия решения о квотировании количества игорных заведений получить разрешение на их открытие на территории субъекта РФ смогут только победители аукциона, на котором они должны быть предложены. Порядок и условия проведения аукциона по продаже разрешений поручено разработать Правительству РФ в срок, который составляет не более 6 месяцев: не позднее этого срока с момента принятия решения уполномоченные органы обязаны выставить на аукцион все имеющиеся разрешения на открытие игорных заведений. Авторы законопроекта явно поторопились как с требованиями, так и со сроками их выполнения.

Существенным ограничением также является то, что принять участие в аукционе смогут только юридические лица, уже имеющее лицензию на осуществление соответствующего вида игорной деятельности. Таким образом, если законопроект будет принят, то предприниматели лишатся возможности заниматься этим бизнесом. Что касается юридических лиц, то победителем аукциона признается тот, кто предложил наибольшую цену за выставляемое на аукцион разрешение. Получить его можно только после внесения всей заявленной победителем аукциона суммы. Несмотря на достаточно продолжительный срок действия разрешения на открытие игорного заведения - 10 лет, оно может быть аннулировано по решению уполномоченного органа субъекта РФ.

В такой редакции законопроект перечеркивает почти все перспективы развития игорного бизнеса.

В итоге

Несмотря на то что законопроект еще не принят, государство в лице законодательной власти и органов местного управления уже принимает активные меры по наведению "своих порядков" в игорном бизнесе. Налоговые ставки практически во всех регионах подняты до максимума, реклама азартных игр ограничена "вывеской" над входом, порядок лицензирования не утвержден, отечественный рынок производителей игрового оборудования фактически парализован, а местными властями установлены всевозможные ограничения по установке и размещению игрового оборудования. При этом нередко местные власти выходят за рамки полномочий, предоставленных им федеральным и региональным законодательством.

Кто-то в такой ситуации ищет "лазейки" в местных законодательных актах, устанавливая игровые автоматы в автобусах, передвигая остановки общественного транспорта. Некоторые идут более цивилизованным путем, признавая "указы" местных законодателей незаконными. И эти попытки небезуспешны. Например, уже признаны не соответствующими действующему законодательству законы, принятые в Карелии, Северной Осетии, Челябинской и Владимирской областях. Однако редакция законопроекта, предложенного ко второму чтению, может свести на нет эти результаты.

Когда речь идет о развитии целой отрасли экономики, нужны прежде всего правовые и в то же время объективные методы регулирования, учитывающие специфику проведения азартных игр. То, что предлагают депутаты, не соответствует целям федерального закона, регулирующего отношения в игорном бизнесе. Нужен такой федеральный закон, который внес бы необходимые коррективы в лицензионную и налоговую политику, обеспечил бы равенство всех участников рынка и повысил бы качество предоставляемых услуг. Именно с этих позиций все участники "игорного" рынка должны предпринять активные действия в доработке законопроекта с учетом опыта организации и проведения азартных игр.

Ю.А.Васильев

Подписано в печать

04.07.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——