"Налогообложение, учет и отчетность в инвестиционной и управляющей компаниях", 2006, N 2

НОВЫЕ ПРАВИЛА НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК

С 1 января 2007 г. правила налогового контроля в нашей стране изменятся до неузнаваемости. До осени депутаты Государственной Думы должны принять во втором и третьем чтении несколько сот поправок в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации, цель которых - создать приемлемую и для предпринимателей, и для властей систему налогового администрирования. Как станут проводиться камеральные налоговые проверки? Сколько будет длиться выездная проверка и какой установят механизм назначения повторной выездной проверки? Обяжут ли всех предпринимателей подавать отчетность в электронном виде? Появится ли в НК РФ "презумпция добросовестности налогоплательщика"? На эти и другие вопросы мы попытались ответить в данной статье.

История реформы налогового администрирования

Отправной точкой реформы налогового администрирования (как окрестили комплекс поправок в часть первую НК РФ) считается 8 февраля 2005 г. Именно в этот день Правительство РФ получило одобрение Президента на реформу налогового администрирования. Теперь в течение месяца планируется предпринять ряд шагов, призванных избавить бизнес от мании налогового преследования, серьезно испортившей инвестиционный климат в России в 2004 г.

Что же побудило чиновников заняться этими проблемами? Столь резкая оценка влияния налоговых органов на инвестиционной климат из уст самого министра финансов (которому, напомним, подчинена и Федеральная налоговая служба) прозвучала, разумеется, не случайно. К этому времени даже в Минфине и ФНС было известно, насколько вольно налоговые инспекторы трактуют некоторые положения налогового законодательства. Перечислим три наиболее существенные проблемы, с которыми сталкиваются предприниматели.

1. Камеральные проверки зачастую становятся настоящим проклятием для бизнесменов. Дело в том, что налоговые органы в рамках их проведения взяли за правило требовать от предпринимателей копии практически всех документов, когда-либо проходивших через бухгалтерию. В результате некоторым крупным компаниям приходилось нанимать самолет, чтобы в установленный законом пятидневный срок представить в налоговую инспекцию (например, в Межрегиональную инспекцию по крупнейшим налогоплательщикам, находящуюся в Москве) копии нескольких миллионов (!) документов. Компании вынуждены держать у себя в штате сотрудников, которые занимаются только копированием документов для налоговиков. А во время камеральной проверки их рабочий день увеличивается до 12 - 15 часов. Потом еще нужно нанять несколько грузовиков, чтобы отвезти не одну тонну документов в аэропорт и зафрахтовать самолет, чтобы отправить их в налоговый орган. Накладные расходы - неимоверные. Трудно поверить, что все эти документы в полной мере используются налоговиками при осуществлении камеральной налоговой проверки, которая согласно ст. 88 НК РФ должна быть проведена в течение 3 месяцев с момента представления налогоплательщиком отчетности.

2. Не лучше обстоят дела и с выездными проверками. Во-первых, налоговые инспекторы при желании могут растянуть срок их проведения практически до бесконечности. Ведь сейчас НК РФ устанавливает, что срок проведения проверки включает время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого. В результате некоторые налоговые инспекторы действуют по следующей схеме: около месяца (или полутора) "фактически находятся" на территории предприятия. А затем едут к себе в офис и проводят проверку оттуда. Это, естественно, не способствует нормальной работе компании, у которой все силы уходят на то, чтобы "отбиться" от претензий. На повседневные же дела остается совсем немного времени. Кроме того, предпринимателям надо приготовиться к тому, что выездная налоговая проверка в любой момент может быть назначена повторно - в рамках контроля вышестоящего налогового органа над нижестоящим. При этом представителям бизнеса не совсем понятно: если один налоговик проверяет другого, то при чем тут они?

3. Еще одна проблема, с которой часто сталкиваются предприниматели, - это "недобросовестность налогоплательщика". Что скрывается за этим термином? 12 декабря 1998 г. Конституционный Суд РФ ввел своим Постановлением N 24-П термин "добросовестный налогоплательщик" (позднее этот термин появился еще и в Определении Конституционного Суда от 25.07.2001 N 138-О). Однако ни в Налоговом кодексе, ни в документах Конституционного Суда не дается четкого определения этого термина. Это привело к тому, что налоговики стали пользоваться "теорией недобросовестности" по своему усмотрению - то есть при любом удобном случае объявлять налогоплательщика "недобросовестным". Для налоговых органов это сильно упростило работу: теперь инспектору достаточно объявить налогоплательщика "недобросовестным" и дополнительно начислить ему налоги. Автор этих строк держал в руках документ "для служебного пользования" одной из московских налоговых инспекций, озаглавленный "о признании налогоплательщика недобросовестным". На основании этого "признания" (без всякой доказательной базы) налогоплательщику доначислялась весьма крупная сумма. Самое печальное, что и суды в этом вопросе становятся на сторону налоговых органов.

Итак, мы перечислили лишь три крупнейшие проблемы, которые призвана решить реформа налогового администрирования. По плану Минфина она должна была закончиться еще в 2005 г. По словам Алексея Кудрина, Минфин совместно с Администрацией Президента и Минэкономразвития подготовил предложения по совершенствованию налогового администрирования, которые были призваны снять беспокойство в отношении действий государства в налоговой сфере. Названные изменения планировалось принять на законодательном уровне в марте - апреле прошлого года. Однако этот процесс не завершен до сих пор. Почему?

В самом начале реформы чиновники получили от Президента наказ - "слушать бизнес". Чтобы исполнить волю Президента, Минфин создал рабочую группу, состоящую из представителей крупнейших предпринимательских объединений ("ОПОРА России", "Деловая Россия", Российский союз промышленников и предпринимателей) вместе с депутатами бюджетного комитета, с одной стороны, и чиновников Минфина, ФНС и Администрации Президента - с другой. Таким образом, при проведении реформы налогового законодательства впервые учитывалось мнение бизнес-сообщества.

Весной 2005 г. прошло порядка десяти заседаний рабочей группы, на которых предприниматели и чиновники пытались выработать общую позицию по спорным вопросам. Однако тогда переговоры фактически провалились: итогом двухмесячных совещаний стал законопроект Минфина, который практически ни в чем не устраивал бизнес. Впрочем, это не помешало депутатам одобрить его в первом чтении. После этого депутаты Наталья Бурыкина и Андрей Макаров внесли ко второму чтению законопроекта более 700 поправок. Прервавшиеся на лето заседания рабочей группы возобновились осенью и закончились только в конце мая этого года. Второй раунд переговоров оказался гораздо результативней первого: бизнесу и власти удалось найти общую точку зрения практически по всем спорным вопросам. Итак, можно сказать, что правила налогового контроля уже определены. Как же все-таки изменится система налогового администрирования с 1 января 2007 г.?

Новые правила камеральных проверок

Споры между бизнесом и властью развернулись в основном вокруг новых правил проведения камеральных проверок. Представители бизнес-сообщества настаивали, чтобы камеральная проверка сводилась исключительно к проверке арифметики в предоставленных документах. В противном случае, говорили предприниматели, камеральная проверка становится неотличима от выездной. Кроме того, бизнесмены требовали, чтобы в Налоговом кодексе был указан закрытый перечень документов, которые налоговики могут затребовать в рамках проведения камеральной проверки. Минфин, в свою очередь, настаивал на том, чтобы камеральная проверка включала в себя элемент выездной. Так, представляя первый вариант поправок на заседании Правительства 28 апреля прошлого года, замминистра финансов Сергей Шаталов говорил, что камеральная проверка не должна сводиться только к арифметической проверке налоговой отчетности. Поэтому в законопроекте было предусмотрено, что, если в ходе проверки деклараций налоговый орган обнаружит существенные отклонения от отчетности за предыдущие периоды, он вправе направить налогоплательщику уведомление с требованием представить пояснения по данному факту. При этом замминистра не скрывал, что оформление результатов камеральной проверки станет практически идентично оформлению результатов выездной. Если, по мнению налогового органа, налоги уплачены неправильно, по итогам проверки составляется акт (сейчас этого не происходит). Акт направляется налогоплательщику, который вправе представить возражения. Их рассматривает налоговый орган и в итоге принимает решение, которое может быть обжаловано как в административном, так и в судебном порядке. При этом Минфин согласился ограничить список предоставляемых документов, однако это согласие носило чисто формальный характер. Дело в том, что так называемый "закрытый" перечень документов был по сути бесконечным: к примеру, Минфин прописал в своем варианте поправок, что налоговикам дается право истребовать регистры бухгалтерской и налоговой отчетности. А это, по мнению предпринимателей, означает, что налоговики по-прежнему смогут потребовать практически любой документ.

Прения по этому вопросу продолжались больше года. Решение было найдено только весной нынешнего года. Так, согласно последним договоренностям перечень предоставляемых документов будет все-таки ограниченным и закрытым. Таким образом, практика тотального предъявления всех возможных документов остается в прошлом. Налогоплательщик станет представлять только налоговую декларацию и документы, предусмотренные главами части второй НК РФ. Если же у налогового инспектора возникнут какие-либо вопросы, он сможет попросить (именно попросить, а не затребовать) налогоплательщика представить дополнительные документы. Налогоплательщик получит право по своему желанию представлять эти документы. То есть налогоплательщик сможет выбирать, какую дополнительную информацию и в каком объеме раскрывать налоговому органу. Но при этом надо помнить, что предъявленные документы будут являться основанием для принятия налоговым органом соответствующего решения о правильности исполнения обязанности по уплате налога и о необходимости проведения выездной проверки. По итогам камеральной проверки в случае установления факта налогового правонарушения составляется акт, который можно обжаловать в установленном порядке.

Подводя итог, можно сказать, что в части проведения камеральных проверок предпринимателям удалось добиться существенных послаблений. Давайте посмотрим, что удалось сделать для реформирования процесса проведения выездных налоговых проверок.

Новые правила выездных налоговых проверок

Надо отдать должное чиновникам Минфина: с самого начала они согласились убрать из Налогового кодекса норму, позволяющую налоговым инспекторам проводить выездные проверки за рамками трехмесячного срока. Об этом Сергей Шаталов заявил еще в апреле прошлого года. Таким образом, Минфин решил отказаться от правил, в соответствии с которыми сроки проведения выездной проверки определялись исходя из фактического нахождения проверяющих на территории налогоплательщика. Сначала планировалось ввести следующие правила, устанавливающие сроки выездной проверки: налоговая проверка может продолжаться три месяца, если у налогоплательщика есть обособленные подразделения, и два - если их нет. При этом срок проверки может "растягиваться" до пятнадцати месяцев. Правда, продлить срок проверки больше, чем на год, мог только руководитель ФНС, согласовав это с Минфином. Однако от такой концепции построения выездной налоговой проверки решено отказаться.

Согласно новым правилам срок проведения выездной проверки будет составлять два месяца (плюс один месяц для обособленных подразделений компаний). При этом время на представление требуемых документов засчитывается в срок проверки. Выездная проверка может быть приостановлена на 9 месяцев в связи с: проведением различных экспертиз, проведением встречной проверки, необходимостью запроса сведений у налоговых органов иностранного государства, а также перевода предоставленных документов на русский язык. Приостановив проверку, налоговый инспектор прекращает все отношения с проверяемым: не запрашивает документы, не требует пояснений по тем или иным обстоятельствам, а проводит самостоятельную аналитическую работу.

Что касается повторных выездных проверок, то механизм их назначения будет следующим: вышестоящие налоговые органы (к примеру, управление Федеральной налоговой службы) смогут назначать повторную проверку налогоплательщика в порядке контроля за нижестоящим налоговым органом (за инспекцией Федеральной налоговой службы). Однако предприниматели сумели добиться существенного послабления: исключена возможность применения штрафных санкций к налогоплательщику по итогам повторных проверок по основаниям, ранее не выявленным в ходе проведенной выездной проверки (если только не установлен и не доказан факт сговора налогоплательщика и должностного лица налогового органа, проводившего первую проверку).

Резюмируя, можно сказать, что и в этом вопросе представителям бизнес-сообщества удалось добиться существенного смягчения условий проведения выездной проверки. Теперь давайте посмотрим, как изменятся некоторые процедурные моменты.

Какие еще изменения будут внесены

в часть первую Налогового кодекса

Предполагается, что с 1 января 2007 г. все компании со штатом более 250 человек будут обязаны перейти на сдачу отчетности в электронном виде. Впрочем, окончательного решения по этому вопросу пока не принято.

Кроме этого, было решено, что штрафы в случае нарушения сроков уплаты авансовых платежей взыскиваться не будут (при этом пени могут начисляться). Также планируется предусмотреть возможность приостановки операций по счетам налогоплательщика только в объеме невыполненных обязательств.

По всей видимости, будет принята и поправка, которая устанавливает, что обжалование решения налогового органа в обязательном порядке приостанавливает его исполнение в полном объеме (то есть взыскание суммы налога, штрафа и пени).

Немаловажным может считаться решение о невозможности привлечения налогоплательщика к ответственности в случае, если он действовал в соответствии с разъяснениями Минфина.

С 1 января в Налоговом кодексе может появиться норма (принципиальное согласие Минфина по этому вопросу уже получено), в соответствии с которой нарушение условий проведения налоговых проверок и рассмотрения их материалов является основанием для отмены их решений вышестоящим налоговым органом или судом. При этом основаниями для отмены решений могут быть: нарушение сроков проверки и рассмотрения разногласий, а также неучастие налогоплательщика в рассмотрении разногласий.

Нерешенные проблемы

Несмотря на то что предприниматели и чиновники решили почти все спорные вопросы, улучшив таким образом часть первую НК РФ, по некоторым пунктам прийти к взаимопониманию все же не удалось. К примеру, бизнесмены требовали ужесточить наказание для налоговых инспекторов: к примеру, за умышленное причинение вреда в особо крупном размере они предлагали ввести уголовное наказание вплоть до 10 лет лишения свободы. Тот факт, что налогоплательщика сейчас можно привлечь к уголовной ответственности, а налогового инспектора - нет, вызывает недоумение у представителей бизнес-сообщества. Впрочем, об этом требовании предпринимателям можно забыть: Минфин категорически против введения такой нормы и не готов идти на компромисс.

Кроме того, представители бизнеса совместно с депутатами бюджетного комитета Госдумы Натальей Бурыкиной и Андреем Макаровым требовали закрепить в Налоговом кодексе презумпцию добросовестности налогоплательщика. В соответствии с ней необходимость установления и доказательства вины налогоплательщика возлагается на налоговые органы, а налогоплательщик не обязан подтверждать свою невиновность (что сейчас нередко бывает). Помимо этого, в ней говорится и о невозможности наложения на налогоплательщика обязанностей, не предусмотренных НК РФ, а также о невозможности произвольного ограничения налогоплательщика в правах в случае признания его виновным в совершении конкретного налогового правонарушения. Однако, по мнению Минфина, по традиции озвученному Сергеем Шаталовым, понятие "добрая совесть" относится к морально-этическим категориям, которые не должны присутствовать в налоговом законодательстве. Арбитром в этом споре должен выступить Конституционный Суд, который решит, можно ли исключить термин "недобросовестность" из правового поля без внесения в Налоговый кодекс термина "добросовестность". Если он придет к выводу, что сделать это невозможно, будут созданы все предпосылки для внесения поправок в НК РФ, считают представители бизнеса.

(Более подробно с проблемой "добросовестности" и с тем, как власти собираются ее решить, мы познакомим читателей в ближайших номерах журнала.)

А.В.Сапожков

Независимый эксперт

Подписано в печать

03.07.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——