"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2006, N 7

НОВАЯ РЕДАКЦИЯ ВОДНОГО КОДЕКСА РФ: КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ

В соответствии с Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ новый Водный кодекс Российской Федерации вводится в действие 1 января 2007 г. и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. С этого момента утрачивает силу Водный кодекс РФ, утвержденный Федеральным законом от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ, а также признаются не действующими на территории Российской Федерации законодательные акты СССР, содержавшие нормы, регулирующие водные отношения.

Необходимость принятия новой редакции Водного кодекса Российской Федерации (далее - новый Кодекс, ВК РФ) обусловлена следующим. Правоприменительная практика норм прежнего Кодекса выявила потребность в усовершенствовании некоторых положений водного законодательства, а также необходимость приведения отдельных норм в соответствие с изменившимся законодательством Российской Федерации. Например, стало очевидным, что не в полной мере урегулированы водные отношения и недостаточно развиты основные нормы Конституции РФ, положения Гражданского кодекса РФ, а также принципиальные положения международного водного законодательства.

Учитывая указанные факторы, новый Кодекс предусматривает использование водных объектов на принципах, предусматривающих, в частности:

- значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека;

- приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Это означает, что использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

- сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

- целевое использование водных объектов;

- приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования;

- равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами (за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством) и к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с ВК РФ могут находиться в их собственности;

- регулирование водных отношений: в границах бассейновых округов (бассейновый подход); в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей; исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;

- комплексное использование водных объектов (т.е. использование объектов одним или несколькими водопользователями);

- платность использования водных объектов;

- экономическое стимулирование охраны водных объектов, предусматривающее, что при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов.

В целом новый Кодекс компактнее предыдущего и состоит из семи глав и 69 статей.

В гл. 1 установлены основные понятия, используемые в ВК РФ: ст. 1 содержит 19 основных понятий, связанных с водопользованием. В прежнем Кодексе содержалось 30 таких понятий. В настоящее время исключены, в частности, несколько понятий, связанных с лицензированием. К вновь введенным понятиям относятся водное хозяйство; водоотведение; водопотребление; водоснабжение; водохозяйственная система; водохозяйственный участок; охрана водных объектов; речной бассейн.

Помимо нового Кодекса водные отношения могут регулироваться другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ, а также указами Президента РФ. Данные нормативно-правовые акты не должны противоречить ВК РФ и другим федеральным законам (ст. 2). Из этого следует, что нормы нового Кодекса имеют приоритет по отношению к другим нормативно-правовым актам, регулирующим отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения). Правительство РФ и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти в пределах соответствующих полномочий тоже могут принимать нормативно-правовые акты, регулирующие водные отношения. Кроме того, эти акты правомочны издавать органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

В этой же главе приводится исчерпывающий перечень водных объектов, относящихся как к поверхностным, так и к подземным (ст. 5), указан порядок определения береговой линии для поверхностных водных объектов.

Глава 1 определяет водные объекты общего пользования как общедоступные водные объекты и закрепляет права каждого гражданина иметь доступ к указанным водным объектам, в том числе для бесплатного использования их для личных и бытовых нужд (ст. 6). Хотя здесь же оговорена возможность ограничений: приведены некоторые виды водопользования, которые могут быть запрещены на указанных водных объектах. Кроме того, федеральными законами и законодательством субъектов РФ могут быть установлены иные запреты.

Глава 2 нового Кодекса регулирует вопросы, связанные с порядком реализации права собственности на водные объекты.

В частности, в ст. 8 установлено, что водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Исключение составляют пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ, муниципальным образованиям, физическим или юридическим лицам.

Физические и юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами в соответствии с нормами гл. 3 ВК РФ, т.е. на основании договоров водопользования и на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование (ст. 9).

Главой 2 также предусмотрено, что при прекращении права пользования водным объектом водопользователь обязан прекратить в установленный срок использование водного объекта и обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах, провести природоохранные мероприятия, связанные с прекращением использования водного объекта (ст. 10).

Глава 3 ВК РФ определяет порядок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования и решения.

В гл. 3 нового Кодекса указаны конкретные виды водопользования, предоставляемые на основании договоров водопользования (далее - Договор). К ним отнесены забор (изъятие) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; использование акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; использование водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. Порядок заключения, изменения и расторжения Договора, а также ответственность сторон регламентированы ст. ст. 11 - 20 ВК РФ.

Глава 3 ВК РФ также содержит перечень видов водопользования, при осуществлении которых не требуется заключения Договора или принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. В прежнем Кодексе применялся иной подход к установлению таких видов водопользования: в ст. 86 было указано, что использование водных объектов без применения сооружений, технических средств и устройств (общее водопользование) может осуществляться гражданами и юридическими лицами без получения лицензии на водопользование. Однако перечень конкретных безлицензионных видов водопользования практически отсутствовал. При сравнении норм нового и прежнего Кодексов в этой части наблюдается небольшое количество совпадений.

В частности, согласно ст. 11 нового Кодекса не требуется заключения Договора (принятия решения) по водопользованию:

- для разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

- забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Прежний Кодекс не требовал наличия лицензии и соответственно договора водопользования также для плавания на маломерных плавательных средствах и для разовых посадок (взлетов) воздушных судов. Перечень водных объектов, используемых для судоходства, лесосплава, взлета (посадки) воздушных судов, определяется Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с гл. 3 нового Кодекса соответствующий исполнительный орган государственной власти (или орган местного самоуправления) предоставляет водопользователю водный объект или его часть в пользование по Договору за плату (ст. 12). К Договору применяются положения об аренде, предусмотренные гл. 34 ГК РФ.

В ст. 13 ВК РФ определены основные позиции, которые должен содержать Договор. Перечень позиций не является исчерпывающим. Это связано с тем, что условия пользования конкретным водным объектом должны быть максимально прописаны в конкретных договорах.

Глава 3 нового Кодекса устанавливает порядок получения преимущественного права на заключение Договора на новый срок (ст. 15). Эта возможность не может быть использована при заключении Договора по результатам аукциона, так как правила проведения аукционов и выявления на них победителей, установленные ГК РФ, в данном случае неприменимы (в соответствии со ст. 447 ГК РФ выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену). Преимущественное право возникает только при надлежащем исполнении водопользователем своих обязанностей по Договору. А из этого следует, что для такого пользователя не могут быть найдены какие-либо причины отказа в продлении права на водопользование.

В гл. 3 ВК РФ также определено, что Договор изменяется или расторгается в соответствии с гражданским законодательством. В ГК РФ эти вопросы регулируются ст. ст. 450, 451 и 452.

Порядок предоставления водного объекта в пользование на основании решения и содержание этого решения определены ст. ст. 21 - 23 гл. 3 ВК РФ. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водный объект, находящийся в федеральной собственности, предоставляется в пользование на основании решения Правительства РФ. В иных случаях объекты предоставляются в пользование на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Устанавливается 30-дневный срок, в течение которого соответствующий орган должен принять решение о предоставлении конкретного водного объекта или его части в пользование либо направить мотивированный отказ в предоставлении. Какими могут быть мотивы отказа, пока предположить трудно, поскольку в ВК РФ не содержится каких-либо указаний по данному поводу.

Глава 3 содержит отдельную ст. 20, определяющую, что Договор должен предусматривать плату за пользование водным объектом или его частью. Принципы установления этой платы: стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов; дифференциация ставок платы в зависимости от речного бассейна; равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года.

При реализации этих принципов в ходе введения платы за пользование водными объектами в соответствии с нормами нового Кодекса будет, видимо, учтен опыт применения ныне действующих норм гл. 25.2 "Водный налог" НК РФ, а также платы за пользование водными объектами, которая до введения в действие указанной главы НК РФ взималась с пользователей на основании Федерального закона от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами".

Главой 4 нового Кодекса (ст. ст. 24 - 36) регулируются вопросы управления в области использования и охраны водных объектов.

В указанной главе установлены полномочия органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области водных отношений, а также порядок передачи отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений органам государственной власти субъектов РФ.

Кроме того, предусмотрено создание 20 бассейновых округов, являющихся основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов и состоящих из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Границы бассейновых округов утверждаются в порядке, установленном Правительством РФ. В целях обеспечения рационального использования и охраны водных объектов будут созданы бассейновые советы, которым следует разработать рекомендации в области использования и охраны водных объектов в границах округа.

Глава 4 регулирует также порядок проведения государственного мониторинга водных объектов и ведения государственного водного реестра - систематизированного свода документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц, об использовании таких объектов, о речных бассейнах, бассейновых округах (ст. 31). Напомним, что прежним Кодексом и изданными на его основании нормативно-правовыми актами предусматривалось ведение государственного водного кадастра Российской Федерации.

В соответствии со ст. 35 ВК РФ должны быть установлены нормативы допустимого воздействия на водные объекты и целевые показатели качества воды в водных объектах. Следует иметь в виду, что нормирование уровня воздействия на водные объекты является частью общей системы установления нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

Глава 4 ВК РФ также устанавливает задачи государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов (ст. 36). Определяются уполномоченные органы, проводящие контроль, устанавливаются ряд полномочий Правительства РФ в этой сфере, конкретные права государственных инспекторов.

В гл. 5 нового Кодекса отражены долговременные цели использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава леса и иных целей (ст. 37).

Согласно ст. 38 ВК РФ водопользование подразделяется на два вида, определяемых в зависимости от степени участия в использовании водных объектов (совместно или обособленно); от способа использования водных объектов, т.е. изъятие водных ресурсов с возвратом и без возврата, а также без такового изъятия.

Глава 5 ВК РФ устанавливает открытый перечень прав собственников водных объектов; прямой запрет на непосредственное ведение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции водопользователей и на принятие различных актов и действий, так или иначе способствующих ограничению конкуренции в сфере водопользования <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Основные антимонопольные требования предусмотрены Законом РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

В гл. 5 приводится перечень случаев, когда водопользование может быть приостановлено или ограничено. Перечень не является закрытым и может быть расширен нормами других федеральных законов (ст. 41).

Согласно ст. 42 ВК РФ водопользователи обязаны проводить мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира при использовании водных объектов в ходе проектирования, размещения, строительства, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений.

Рассматриваемая глава также регулирует порядок использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; для сброса сточных и (или) дренажных вод; производства электрической энергии; водного и воздушного транспорта; сплава леса; лечебных, оздоровительных рекреационных целей; рыболовства и охоты; разведки и добычи полезных ископаемых; обеспечения пожарной безопасности.

Глава 6 нового Кодекса регулирует вопросы охраны водных объектов, в том числе от засорения и загрязнения; определяет зоны, округа санитарной охраны водных объектов, ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами; определяет водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы и устанавливает их размеры.

Определяя водные объекты, относящиеся к особо охраняемым, в главе делается отсылка на соответствующее специальное законодательство. Такой же подход применен и при определении зон экологического бедствия, чрезвычайных ситуаций на водных объектах, а также действий по предотвращению и ликвидации негативного последствия вод. В частности, устанавливается прямой запрет на некоторые виды работ, ведущие к загрязнению водных объектов. Для обеспечения охраны водных объектов, признанных лечебными, устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны (ст. 64).

Отметим, что Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" установлено, что к таким природным территориям относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Главой 7 нового Кодекса установлено, что лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст. 68), а лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке (ст. 69).

Федеральным законом от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" предусмотрено несколько особенностей применения отдельных норм нового Кодекса. В основном это касается переходных процедур. Кроме того, внесены многочисленные изменения в другие законодательные акты.

Также установлено, что водопользователи, использующие водные объекты на основании решений Правительства РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ либо лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, принятых, выданных и заключенных до введения в действие нового Кодекса, сохраняют права досрочного или краткосрочного пользования водными объектами до истечения срока действия таких лицензий и договоров. Разрешены вопросы разграничения собственности на земельные участки, на которых расположены водные объекты.

В соответствии с изменениями, вносимыми в часть вторую Налогового кодекса РФ, с 1 января 2007 г. из числа плательщиков водного налога исключаются организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно, заключенных и принятых после введения в действие нового Кодекса.

В заключение отметим, что большинство норм нового Кодекса носит прямой характер. Тем не менее отсылочных норм тоже немало. Как уже отмечалось, Правительство РФ и уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти в пределах соответствующих полномочий также могут принимать нормативно-правовые акты, регулирующие водные отношения.

В.В.Петрунин

Советник

Правового департамента

Правительства РФ,

государственный советник

III класса

Подписано в печать

29.06.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——