"Налоги и налогообложение", 2006, N 6

ОСПАРИВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ КАК СПОСОБ ЗАЩИТЫ

НАРУШЕННОГО ПРАВА НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКА

В АРБИТРАЖНОМ СУДЕ

Главой 23 АПК РФ предусмотрено право каждого гражданина, организации и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом. Такое право принадлежит и прокурору, а также государственным органам, органам местного самоуправления.

Право оспаривания нормативного акта предусмотрено и в нормах налогового законодательства (ст. ст. 6, 138 НК РФ).

Одновременно с предоставленным правом определен и способ защиты нарушенного права - признание нормативного акта не соответствующим НК РФ (ст. 6 НК РФ), а в последующем и признание нормативного акта недействующим (гл. 23 АПК РФ).

Фактически субъектам налоговых правоотношений было предоставлено право как инициировать, так и участвовать в таком важном процессе, как проверка нормативных актов на предмет их соответствия законам, которые имеют большую юридическую силу (по юридической силе), а также на предмет издания акта в пределах компетенции, предусмотренной законом. Причем законодатель, исходя из значимости процесса правотворчества и специфики рассмотрения указанных споров, определил специальную процедуру рассмотрения этих дел судами (коллегиальность, возможность рассмотрения и в случае отказа заявителя от требований, необходимость опубликовании принятого решения и т.д.).

Использование признания нормативного акта недействующим как способа защиты нарушенных прав повышает требования к четкому определению понятия "нормативный акт", критериев разграничения таких понятий, как "нормативный акт", "ненормативный акт".

Выработанные критерии должны быть понятными не только для специалистов, которые занимаются систематизацией законодательства, но и для любого гражданина.

Необходимо отметить, что законодателем до настоящего времени эта задача не выполнена. Отсутствует понятие нормативного акта, не даны и критерии для его характеристики и отличия от ненормативных актов.

Предпринятые попытки принять закон о нормативных актах, где было бы сформулировано понятие нормативного акта, не увенчались успехом. Проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации" под номером N 96700088-2 был отклонен Постановлением ГД ФС РФ N 491-IV ГД от 12 мая 2004 г. <1>

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Собрание законодательства РФ, 24.05.2004, N 21, ст. 1982

Отсутствие нормативного закрепления основных понятий затрудняет или делает невозможным реализацию права на судебную защиту, поскольку дезориентирует в выборе конкретного способа защиты нарушенного права, порождает споры вокруг понятия оспариваемых нормативных актов.

Все это приводит к затягиванию рассмотрения возникающих споров, и, соответственно, не достигается тот результат, который определен законодателем.

Хотя в теории права этому понятию уделялось и уделяется большое внимание, касательно собственно понятия нормативного акта единый теоретический подход до настоящего времени не выработан. Однако это не мешает нам наряду с другими исследователями выявить те отличительные признаки, которые позволяют определить, какие акты следует относить к нормативным, а какие к ненормативным.

Основным критерием здесь является признак нормативности правового акта.

Как отмечает А.В. Мицкевич <2>, к внешним признакам нормативного акта относятся такие признаки, как:

- неконкретность адресата (действие предписания по отношению к неопределенному кругу лиц, организаций);

- возможность неоднократного применения (неопределенность числа случаев, на которые рассчитано нормативное предписание);

- сохраняет свое действие независимо от его исполнения.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР М. 1967. С. 52.

Все вышеназванные признаки охватываются единым понятием - нормативность правового акта, поскольку это отражает характеристику нормы права, которая содержится в самом нормативно правовом акте. Причем для ответа на вопрос, является ли акт нормативным или нет, необязательно сочетание всех признаков нормативности, достаточно присутствия одного из них.

При более детальном исследовании оказалось, что для того, чтобы в полном объеме сформулировать такое понятие, признака ненормативности акта недостаточно.

Все тем же автором <3> был определен еще один существенный признак нормативного акта - его правотворческая природа, которая заключается в установлении, изменении или отмене норм права. В противном случае из понятия нормативного акта исключались правовые акты, которыми определяется сфера применения нормативного акта, срок начала действия или прекращения действия нормативных актов.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Там же. С. 26.

В дальнейшем рассматриваемое понятие было дополнено еще одним признаком. Выяснилось что нормативный акт - это не просто акт, а акт, который выражает волю государства, направленную на установление, изменение или отмену юридических норм <4>, что в целом также отражает еще одну сторону нормативного акта - правотворческую.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. М.: Норма, 2000. С. 203.

К выводу о том, что функция юридического источника и функция формы права являются в нормативном акте равноправными, пришли И.С. Самощенко и А.В. Мицкевич. Это послужило причиной вывода, что нормативный акт - "это не само по себе правотворческое решение, а инструмент конституирования норм, форма возведения государственной воли в общеобязательные предписания, форма их существования... в кратком определении целесообразно все же оттенить непосредственное содержание нормативного акта, т.е. его роль в качестве носителя, места пребывания, формы бытия юридических норм" <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Там же.

Таким образом, можно выделить основные признаки нормативного акта: это его нормативность и правотворческая роль.

При более детальном рассмотрении можно также получить следующие критерии для определения понятия нормативного акта:

- отвечает признакам нормативности (неконкретность адресата);

- возможность неоднократного применения (направлено на регулирование определенного вида отношений);

- сохраняет свое действие независимо от его исполнения;

- направлен на установление, изменение, отмену норм права (правотворческая функция);

- это официальный акт, облеченный в определенную форму, в котором выражена воля государства. Т.е. нормативный юридический акт должен: "издаваться в пределах компетенции данного органа; облекаться в документальную форму, предусмотренную для актов данного органа; быть официально опубликованным, приведенным в действие" <6>.

     
   ————————————————————————————————
   

<6> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - М.: Норма, 2000. С. 201 - 203.

Существует и еще ряд признаков, которые отмечены А.В. Мицкевичем. Для нормативного акта характерны такие свойства, как юридическая сила (связь акта с другими правовыми актами); определение сферы действия акта <7>.

     
   ————————————————————————————————
   

<7> Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М.1967. С. 5.

Но когда мы с вами открываем закон, то видим, что он состоит не из одной статьи, а из множества, которые располагаются в определенной последовательности и связи между собой. Поэтому для решения вопроса относительно рассмотрения нормативного акта как целостного документа было введено понятие нормативного предписания, что представляет собой "...текст статей, пунктов или других грамматических и логически завершенных частей нормативного акта" <8>.

     
   ————————————————————————————————
   

<8> Там же. С. 34 - 35.

Выявленные признаки, по нашему мнению, полностью соответствуют признакам, характерным для нормативного акта. Единственной неточностью является отсутствие определения факультативных признаков и обязательных.

Безусловно, первый признак - это признак нормативности. Нормативный акт должен отвечать этим требованиям. Хотя изложенные выше признаки в полном объеме могут в этом акте и не присутствовать, достаточно одного из них. Здесь доводы А.В. Мицкевича являются убедительными <9>.

     
   ————————————————————————————————
   

<9> Там же С. 50 - 51.

К обязательному признаку можно отнести и то, что нормативный акт должен быть направлен на установление, изменение, отмену норм права. Причем все признаки могут присутствовать в идеальном варианте, однако для определения, является акт нормативным или нет, достаточно и одного из них, т.е. предписание должно быть направлено либо на установление, либо на отмену, либо на изменение норм права.

Нормативный акт - это письменный, официальный документ. Отсутствие этого признака не даст возможности отнести его к нормативному акту даже хотя бы по тому основанию, что неопубликованный акт не может применяться.

Акт должен быть опубликован, только тогда он выражает волю государства и приобретает статус общеобязательности. В противном случае этот акт не выполняет правоприменительную роль. В ст. 15 Конституции РФ прямо предусмотрено, что нормативный акт, который официально не опубликован для всеобщего сведения, не подлежит применению.

Все три последующих признака можно свести к такому общему понятию, как "принятый в установленном порядке", имея в виду не процедуру его принятия, а соблюдение общеобязательных требований к возведению правового акта в государственную волю, обязательную для исполнения всеми.

Таким образом, под нормативным актом следует понимать письменный официальный документ, обязательный для исполнения, в котором заключена воля государства, и направленный на установление и (или) изменение, и (или) отмену норм права, содержащий предписания, которые могут применяться неоднократно (и) или сохранять свое действие независимо от их исполнения (и) или адресованы неопределенному кругу лиц.

Среди ученых и практиков возникла взаимоисключающая точка зрения относительно возможности оспаривания нормативного акта, который официально не опубликован.

Одними авторами сделан вывод относительно того, что акт, который не опубликован официально, не может исследоваться судом на предмет его соответствия закону, поскольку этот акт не применяется в силу закона. Такой позиции придерживается и Верховный Суд РФ <10>.

     
   ————————————————————————————————
   

<10> Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 31.

Противоположной точки зрения придерживаются ученые, которые утверждают, что неопубликование акта не означает, что он утрачивает признак нормативности. В связи с этим неопубликованный акт может быть оспорен в суде, в том числе и по такому основанию, как отсутствие его официального опубликования <11>.

     
   ————————————————————————————————
   

<11> Бахрах Д.Н. Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда РФ // Законодательство. 2004. Нояб. спецвып.

Представляется, что вторая точка зрения является менее убедительной. Как отмечалось выше, такой признак, как нормативность является одним из признаков нормативного акта. Кроме этого признака, должны присутствовать и другие, например, и то, что данный акт должен выражать волю государства и иметь властное предписание, которое обязательно для исполнения. Акт, который не опубликован, неприменим, несмотря на то, что по его внутреннему содержанию можно выявить признаки нормативности. Однако он не обязателен для исполнения. Соответственно, содержащиеся в этом предписании нормы права не могут являться обязательными. Отсутствует такой элемент понятия нормы права, как обязательность ее исполнения. Значит, у суда нет законных оснований констатировать, что этот акт не должен применяться и тем более суд не может рассматривать его на предмет соответствия закону, поскольку акт не должен применяться в силу отсутствия его официального опубликования.

Иное понимание рассматриваемого вопроса может привести к оспариванию и различного рода проектов нормативных актов или документов (так называемое оперативное вмешательство суда). Это приведет к вмешательству судебных органов в законодательный процесс, что нельзя признать обоснованным, поскольку будет нарушен принцип разделения властей.

Если более детально проанализировать АПК РФ, то можно прийти к выводу о том, что в процессуальном законе также содержатся положения, свидетельствующие о невозможности рассмотрения судом неопубликованного нормативного акта. Так, в ст. 193 АПК РФ определено, что при подаче заявления об оспаривании нормативного акта должен быть указан источник его опубликования. Если это не будет выполнено, заявление может быть возвращено заявителю. Об этом также свидетельствует и ст. 196 АПК РФ, обязывающая суд опубликовать свое решение в официальном издании государственного органа, в котором был опубликован оспариваемый акт. Если он не был опубликован, то где же тогда следует публиковать само решение суда?

Конечно, учеными правильно ставится вопрос о возможном возникновении спора относительно того, является ли правовой акт нормативным или не является и, как следствие, есть ли основания для его опубликования.

Но в этом случае у заинтересованных лиц имеются в арсенале и другие способы защиты нарушенного права. Например, право обжаловать бездействие органа власти, выражающееся в том, что акт, который имеет все признаки нормативности, не опубликован в установленном порядке и обязании соответствующий орган в установленный срок его опубликовать. В рамках такого спора может быть решен вопрос, имеются ли основания для его опубликования. А уже после опубликования, в случае если этот акт не соответствует закону, можно поставить вопрос о признании его недействующим. Если же неопубликованный акт применялся и повлек правовые последствия, то в этом случае, в зависимости от формы его исполнения, следует признавать недействительным либо ненормативный акт, либо действия должностных лиц. Именно таким образом можно надлежащим образом восстановить субъективное нарушенное право и законность.

Вопрос можно решать и посредством использования внесудебных способов защиты нарушенного права. Например, можно воспользоваться положениями Конституции (ст. ст. 15, 45) и не исполнять данный акт. Правда, в этом случае необходимо знать о возможных правовых последствиях, в том числе и о возможной передаче возникшего спора в суд уже по инициативе самих государственных органов, которые будут убеждены в обратном.

Что же касается вопроса относительно возможного оспаривания нормативных актов, которые были приняты с нарушением компетенции органа, принявшего его, или с нарушением порядка принятия, если такой порядок установлен, то в этом случае акт обязателен для исполнения как отвечающий признакам нормативности, несмотря на то, что вопрос относительно компетенции является спорным. И этот спор опять же должен рассматривать суд.

В этой связи следует расширить полномочия арбитражного суда, и акт, принятый с нарушением полномочий (не в пределах компетенции) либо лицом, у которого отсутствует соответствующее право на его принятие, должен признаваться в судебном порядке не недействующим, а недействительным. Исключить в этом случае следует и право на обжалование акта частично, поскольку установленные основания касаются всего ненормативного акта, а не только его части. Не признав доводы относительно нарушения компетенции, но признав незаконными его отдельные положения, суд вправе признать недействующим такой акт в части этих положений.

Рассмотрим возможность применения сформулированного понятия на правовом акте, который вызвал спор об его отнесении к нормативному акту.

Так, Письмом Министерства Российской Федерации по налогам и сборам от 17 февраля 2004 г. N 04-2-06/127 "О налогообложении компенсационных выплат по возмещению расходов, связанных со служебными командировками" было установлено, что суммы суточных, выплаченных сверх норм, установленных нормативными актами, подлежат обложению налогом на доходы физических лиц в общеустановленном порядке. Письмо было опубликовано <12>.

     
   ————————————————————————————————
   

<12> См.: Учет. Налоги. Право. - Официальные документы. 2004. 3 мар. N 8; Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2004. N 7.

Является ли данный документ письменным официальным документом? Данный документ является письменным документом. Что же касается официального документа, то к таковому Письмо отнести нельзя, поскольку не соблюдена форма его составления.

В соответствии с утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, которые подлежат регистрации в Минюсте России. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в "Российскую газету", в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Поскольку Письмо не опубликовано в установленном порядке, принято не в установленной форме, надлежит сделать вывод, что этот письменный документ не является официальным документом.

Является ли этот документ обязательным для исполнения, выражена ли в нем воля государства? Положительно на эти вопросы также ответить нельзя, поскольку такой документ опубликован без соблюдения соответствующей процедуры: он не зарегистрирован Минюстом и опубликован не в официальном источнике.

Уже по этим признакам следует утверждать, что обозначенное Письмо не отвечает признакам нормативного акта. Соответственно, оно не может быть признано нормативным актом.

Значит, оснований для применения такого способа защиты нарушенного права, как признание нормативного акта недействующим, в данном случае у сторон не имеется.

Для определения способа защиты нарушенного права далее нам следует решить вопрос относительно того, содержатся ли в этом акте иные признаки нормативного акта.

Может быть, этот документ является ненормативным актом и должен признаваться незаконным?

Содержатся ли в тексте Письма предписания, направленные на установление и (или) изменение, и (или) отмену норм права?

Как видно из текста Письма, в нем содержится обязанность налогоплательщика включить в налогооблагаемую базу налога на доходы физических лиц суммы суточных, выплаченных сверх норм, установленных нормативными актами, и уплатить налог с этой суммы. Таким образом, можно признать, что предписание, которое содержится в Письме, направлено на установление нормы права.

Отвечает ли установленное правило признакам нормативности: применяться неоднократно (и) или сохранять свои действия независимо от их исполнения, (и) или адресованы неопределенному кругу лиц.

Представляется, что и это положение в данном случае присутствует, поскольку данная норма рассчитана на многократное применение, сохранит свое действие независимо от исполнения конкретным налогоплательщиком и влечет обязанность для всех налогоплательщиков, а значит, присутствует признак неконкретности адресата.

Соответственно, в данном случае следует поставить вопрос об опубликовании и регистрации данного документа в надлежащем порядке, т.е. обжаловать бездействие налогового органа, выразившееся в ненадлежащем опубликовании нормативного акта, и обязать опубликовать в установленном порядке, а также зарегистрировать его надлежащим образом.

Однако на основании Решения ВАС РФ от 26.01.2005 N 16141/04 <13> данный документ был признан недействующим. В последующем Министерством юстиции Российской Федерации было отмечено, что данное Письмо МНС России содержит признаки нормативного правового акта и в связи с нарушением порядка его издания, на основании Письма ФНС России от 11.04.2005 N ГИ-6-04/281@ утратило силу. К сожалению, свою позицию по этому основанию Минюст не аргументировал. Поэтому нельзя проанализировать их на предмет обоснованности.

     
   ————————————————————————————————
   

<13> Вестник ВАС РФ. 2005. N 4.

В ст. 1 Налогового кодекса Российской Федерации определена структура нормативных актов и их юридическая сила (соотношение нормативных актов по отношению друг к другу). Так, налоговое законодательство состоит из Налогового кодекса; федеральных законов о налогах и сборах; законов и иных нормативных правовых актов о налогах и сборах субъектов Российской Федерации; нормативных правовых актов о налогах и сборах представительных органов местного самоуправления (ст. 1 НК РФ). Кроме того, ст. 4 НК РФ предусмотрена возможность издания (принятия) нормативных правовых актов органами исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления и органов государственных внебюджетных фондов о налогах и сборах.

В зависимости от их юридической силы нормативные правовые акты принято подразделять на законы (законы РФ и законы субъектов РФ), подзаконные акты, международные договоры и соглашения, внутригосударственные договоры. Высшую юридическую силу имеет Конституция РФ. Все остальные законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ.

Законы РФ принимаются в виде: законов РФ о поправках к Конституции РФ; федеральных конституционных законов; федеральных законов (в том числе кодексов). Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции РФ. Федеральные законы не могут противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам. К числу законов относятся также конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, уставы иных субъектов РФ, а также законы, принимаемые законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Подзаконные акты - это нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во исполнение законов. Они должны соответствовать и не противоречить законам. Перечислим основные виды подзаконных актов.

Во-первых, это акты Президента РФ. Они принимаются в форме указов и распоряжений и не могут противоречить Конституции РФ и законам РФ. Нормативные правовые акты президента принимаются, как правило, в форме указов.

Далее следует назвать акты Правительства РФ. Они принимаются в форме постановлений и распоряжений, которые не могут противоречить Конституции РФ, законам РФ, актам Президента РФ. Акты Правительства РФ имеют большую силу по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти и актам местных органов. Нормативные правовые акты Правительства РФ принимаются, как правило, в форме постановлений.

Акты федеральных органов исполнительной власти (так называемые ведомственные акты) издаются на основе и во исполнение не только Конституции РФ, законов РФ, указов Президента РФ, но и постановлений Правительства РФ.

Подзаконные акты субъектов РФ имеют свою иерархическую структуру и распространяются на все лица и иные субъекты права, находящиеся на территории соответствующего субъекта РФ <14>.

     
   ————————————————————————————————
   

<14> Понятие и структура правовой информации // ИПС КонсультантПлюс, "Законодательство", справочная информация.

На первый взгляд, все понятно. Но как быть, если друг другу противоречат нормативные акты, которые имеют одинаковую юридическую силу? Четких критериев для определения юридической силы данных актов законодательство не содержит (например, действует тот акт, который принят позже; специальные нормы имеют преимущество перед общими).

Приведенная нами систематизация нормативных актов по юридической силе имеет прямое отношение к теме настоящей статьи. Признать нормативный акт в судебном порядке недействующим возможно только в том случае, если оспариваемый акт не соответствует нормативному акту, который имеет большую юридическую силу (ст. ст. 192, 194 АПК РФ и ст. 6 НК РФ).

Здесь необходимо обратить внимание на различный подход двух федеральных законов (НК РФ и АПК РФ), на основания для признания недействующими регулирующих налоговые правоотношения нормативных актов. НК РФ регулирует лишь основания для признания не соответствующими нормативных актов самому Налоговому кодексу. АПК РФ указывает также и на иные, имеющие большую юридическую силу по сравнению с обжалуемым, акты. Это например, дает возможность проверки самого НК РФ на предмет соответствия принятым Федеральным конституционным законам.

Таким образом, нормативные акты в области регулирования налоговых правоотношений по юридической силе могут быть оспорены в арбитражном суде в следующем иерархическом порядке:

- НК РФ может быть проверен на предмет соответствия Федеральным конституционным законам, федеральным законам того же уровня;

- федеральные законы могут быть проверены на предмет соответствия НК РФ и Федеральным конституционным законам;

- законы субъектов РФ - на предмет соответствия НК РФ, федеральным законам, Федеральным конституционным законам;

- подзаконные акты федерального уровня - Федеральным конституционным законам, федеральным законам, НК РФ, а также в порядке иерархической системы внутри подзаконных актов.

- подзаконные акты субъектов РФ - подзаконным актам внутри иерархии подзаконных актов субъекта, подзаконным актам РФ, законам субъектов РФ, НК РФ, федеральным законам РФ, Федеральным конституционным законам.

Можно порекомендовать, прежде чем обратиться к такому способу защиты нарушенного права, как признание недействующим нормативного акта, определить, что оспариваемый акт противоречит закону, который имеет большую юридическую силу.

Что означает понятие "не соответствует акту, имеющему большую юридическую силу"?

Конкретный перечень оснований изложен только в ст. 6 НК РФ применительно к вопросу о несоответствии нормативных актов, которые стоят в иерархической ступени ниже НК РФ. Причем, поскольку указано, что для вывода о том, что нормативный акт не соответствует НК РФ, достаточно хотя бы одного из этих оснований, перечень этих оснований является исчерпывающим.

Такая формулировка едва ли уместна, поскольку может привести к ограничению права на судебную защиту. Правильней было бы зафиксировать лишь примерный перечень оснований, которые могли бы являться причиной для признания акта недействующим.

Например, приведенный перечень содержит такое основание для признания акта недействующим, как "иным образом противоречит общим началам и (или) буквальному смыслу конкретных положений НК РФ". Фактически это означает неверную реализацию положений, установленных НК РФ, и неверное их истолкование. Однако ограничение в толковании только буквальным смыслом и общими началами (принципами) не охватывает случаи, когда неверно применяются положения закона в системе со всеми нормами, содержащимися в законе, либо с нарушением логического, синтаксического их изложения.

Необходимо отметить и положительную сторону законодательной техники, которая в данном случае применена. Рассматриваемая норма является реализованной попыткой учесть особенности защиты нарушенного права налогоплательщиков в нормах материального права, а не процессуального.

Процессуальный закон в этом случае должен содержать лишь наиболее общие положения, которые свойственны способам защиты нарушенных прав в других отраслях законодательства (например, антимонопольного, валютного, муниципального и т.д.). Поэтому для рассмотрения всего множества публично-правовых споров, на наш взгляд, необходимо добиться, чтобы нормы процессуального закона были более универсальными.

Как мы уже упоминали - перечня оснований для признания несоответствия НК РФ каким-либо положениям Федерального конституционного закона, Налоговому кодексу или федеральным законам того же уровня действующее законодательство не содержит.

По нашему мнению, при возникновении подобной ситуации следует руководствоваться любыми основаниями, которые могут свидетельствовать о противоречиях.

Если же надлежит рассматривать вопрос о соответствии нормативных актов НК РФ, то необходимо учитывать положения ст. 6 НК РФ.

При этом следует отметить, что противоречие нормативных актов актам, имеющим большую юридическую силу, является не единственным основанием для признания нормативных актов недействующими. К такому основанию отнесено и принятие нормативного акта с нарушением полномочий органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт (ст. 194 АПК РФ, ст. 6 НК РФ).

Единственным недостатком данной правовой нормы является то, что в ней не учтено, что это основание должно относиться ко всему нормативному акту, а не к его части. Соответственно, и признать недействующим нормативный акт следует в полном объеме, а не в его части, тогда как АПК РФ предусматривает возможность частичной проверки нормативного акта, в том числе и по такому основанию, как принятие акта с нарушением полномочий (ст. 192 АПК РФ).

Нормативный акт, который принят с нарушением компетенции, не может действовать частично или в полном объеме, он должен быть признан недействующим в полном объеме, несмотря на то, что часть его положений соответствует закону. В данном случае также следует говорить не о признании нормативного акта недействующим, а о признании его незаконным с момента его издания. Поскольку признание акта недействующим влечет возможность исправления порочности этого акта. Однако в акт, который принят неполномочным органом или должностным лицом, не должны вноситься исправления. Вместо этого должен быть принят новый акт компетентным органом или должностным лицом.

Не учтены законодателем и последствия принятия нормативных актов с нарушением процедуры, или формы принятия нормативного акта, там, где такая процедура определена.

Например, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <15> нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, которые подлежат регистрации в Минюсте России.

     
   ————————————————————————————————
   

<15> Российская газета. 1997. N 161, 21 авг.

Разработана и процедура принятия и опубликования нормативного акта.

Однако ни процессуальным законом, ни нормами материального права не предусмотрены основания для признания нормативных актов недействующими в случае нарушений процедуры принятия этих актов, несоблюдения требований к форме изданного нормативного акта (если, например, нормативный акт федерального органа исполнительной власти издан в форме письма или телеграммы). Это также не охватывает всех оснований, на предмет которых может рассматриваться законность нормативного акта в суде.

Таким образом, к существенным недостаткам налогового законодательства следует отнести:

- отсутствие определения понятия нормативного акта и четких оснований для признания его недействующим;

- закрепление возможности проверки НК РФ на предмет соответствия закону, имеющему большую юридическую силу;

- необоснованное ограничение перечня оснований, которые свидетельствуют о незаконности принятого акта.

С появлением такого способа защиты нарушенного права, как признание нормативного акта недействующим, возник вопрос о его соотношении с таким понятием, как "неприменение судом нормативного акта, если он противоречит акту, имеющему большую юридическую силу или изданному с превышением полномочий (ст. 13 АПК РФ)", который указывает на то, что суд должен применять данный способ защиты права автоматически, независимо от заявления стороны относительно его применения.

Поскольку законодателем определено, что все нормативные акты могут быть оспорены заинтересованной стороной в суде, и это право стороны - ставить вопрос относительно применения данного способа защиты нарушенного права (в случае нарушения прав и законных интересов), тогда на каком основании суд будет решать вопрос относительно соответствия или несоответствия нормативного акта имеющему большую юридическую силу или изданному с превышением полномочий?

Еще больший интерес вызывает применение данного способа защиты нарушенного права при рассмотрении дела о признании недействующим нормативного акта, который инициирован заинтересованной стороной. Фактически суд в этом случае должен его не применять, а не признавать недействующим. Налицо конкуренция использования способов защиты нарушенного права!

Возникает еще множество вопросов о реализации такого способа защиты нарушенного права, как неприменение нормативного акта, если он противоречит акту, имеющему большую юридическую силу или изданному с превышением полномочий.

Например, при применении судом этого способа защиты нарушенного права никто, кроме сторон, которые участвуют в деле об этом решении, не будет знать. Акт, не соответствующий закону, будет продолжать действовать. Процессуальным законом закреплена особая процедура рассмотрения вопроса относительно признании недействующими нормативных актов (в том числе и рассмотрение дела в коллегиальном составе суда, с обязательной публикацией решения суда (гл. 23 АПК РФ). Однако не применить нормативный акт, если он противоречит акту, имеющему большую юридическую силу или изданному с превышением полномочий, суд может единолично в любом деле.

Представляется, что в данном случае следует определить четкую последовательность применения способов защиты нарушенного права. Если возник вопрос относительно несоответствия нормативного акта акту, имеющему большую юридическую силу, то этот вопрос должен быть в установленном порядке поставлен на разрешение суда. По конкретному делу судья должен исходить из презумпции законности принятых актов, пока такой акт не будет признан в установленном порядке недействующим. За исключением случаев, когда такой акт может быть признан ничтожным и не применяться заинтересованными лицами без обращения в суд. К такому основанию ранее относили случаи, если "исполнение акта образует состав преступления" <16>.

     
   ————————————————————————————————
   

<16> Новоселов В.И. Законность актов органов управления. М.: Юридическая литература, 1968. С. 91.

Одним из доводов против такого подхода может послужить быстрота рассмотрения дела и более эффективное восстановление нарушенного права. Однако имеются у такого подхода и свои недостатки. Установленные процессуальные особенности рассмотрения дел о признании недействующими ненормативных актов, которые в этом случае будут не соблюдены. Акты, которые не будут применяться судами, будут продолжать действовать, что, безусловно, скажется на единообразном применении закона на всей территории РФ. Это возлагает на суд не свойственные ему функции контроля, тогда как суд должен разрешать споры на основании действующего законодательства. Тем более что законом определено, что дело в этом случае должно возбуждаться по инициативе заинтересованной стороны.

В.Н.Гудым

Аспирант

Российской академии правосудия,

судья арбитражного суда

Томской области

Подписано в печать

27.06.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——