"Финансовая газета", 2006, N 25

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ

ВАЛЮТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Значимость для государства проблемы обеспечения единой валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации нашла отражение в нормах об основаниях и сроках привлечения к административной ответственности за нарушение валютного законодательства. Они находятся в общей системе норм об административной ответственности и объединены в ст. 15.25 КоАП РФ.

По общему правилу, основанием для привлечения к административной ответственности является наличие в действии (или бездействии) лица состава административного правонарушения (см., например, Постановление Президиума ВАС РФ от 30.11.1999 N 5801/99).

Частью 1 ст. 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении за нарушение валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения, что в шесть раз превышает общий срок давности привлечения к административной ответственности (два месяца). Таким образом, законодатель поставил нарушение валютного законодательства в один ряд с нарушениями законодательства о налогах и сборах, о рекламе, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также иными правонарушениями, объект которых достаточно велик. Об особой значимости рассматриваемого объекта административных правонарушений свидетельствуют также высокие размеры штрафов, установленные ст. 15.25 КоАП РФ, достигающие 100% от суммы незаконной валютной операции.

При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ). В настоящее время в арбитражной практике встречаются случаи, когда орган валютного контроля стремится квалифицировать правонарушения, ответственность за которые установлена ч. 4, 5 и 6 ст. 15.25 КоАП РФ, в качестве длящихся правонарушений. Подобная квалификация указанных административных правонарушений органами валютного контроля влечет даже не увеличение, а фактически устранение сроков давности привлечения к административной ответственности. Однако судебные органы зачастую встают на защиту интересов участников внешнеэкономической деятельности. Например, в Постановлении Десятого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2005 N 10АП-1638/05-АК указано, что доводы территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Московской области о том, что совершенное правонарушение (ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ) является длящимся, неправомерны, так как правонарушение считается оконченным по истечении 90 дней со дня окончания срока поставки товара.

Общие положения о привлечении к ответственности

Часть 1 ст. 4.5 КоАП РФ указывает на невозможность вынесения по делу постановления о привлечении к административной ответственности по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а в отдельных прямо указанных случаях - по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения. Тот факт, что соответствующий срок подлежит исчислению с даты совершения правонарушения, не вызывает сомнений.

Часть 2 ст. 4.5 КоАП РФ устанавливает, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 ст. 4.5, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Известно, что правонарушения подразделяются на совершенные (оконченные) и длящиеся. Такая классификация обусловлена объективной продолжительностью совершаемого противоправного деяния во времени.

В п. 14 Постановления пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что при применении ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. Таким образом, понятие длящегося правонарушения увязывается с фактом обнаружения его совершения.

Логично предположить, что "обнаружение" правонарушения в таком случае должно предполагать по меньшей мере и пресечение противоправного действия (бездействия). В противном случае неясно, каким же образом могут соотноситься между собой ч. 1 и 2 ст. 4.5 КоАП РФ. Иными словами, на момент обнаружения противоправное действие или бездействие субъекта при длящемся правонарушении, действительно, должно иметь место непосредственно до его обнаружения (пресечения).

Кроме того, действующая редакция ч. 2 ст. 4.5 КоАП оставила вне рамок своего регулирования случаи, когда правонарушение, хотя и являлось длящимся, к моменту "обнаружения" противоправность деяния отсутствует. Возникает вопрос, следует ли из диспозиции ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ и Постановления N 5, что "противоправность" такого деяния может прекратиться лишь "обнаружением" правонарушения, которое произошло когда-то в прошлом.

На наш взгляд, следует различать, с одной стороны, правонарушения, которые имели место в прошлом и носят ограниченный во времени характер (например, операция по списанию денежных средств со счета), и с другой - правонарушения, образующие единый состав действия (бездействия), прекращающиеся их обнаружением (длящиеся правонарушения). Примером могут послужить правонарушения, квалифицируемые по ч. 5 ст. 15.25 КоАП РФ, которые прекращаются обнаружением невыполнения резидентом в установленный срок обязанности по возврату в Российскую Федерацию денежных средств. При этом такая обязанность должна быть не выполнена резидентом на момент обнаружения правонарушения.

Наконец, необходимо указать на наличие правонарушений, которые, хотя и длились в течение определенного периода времени в прошлом, однако, в силу характера правоотношения и способа совершения деяния прекратились. Иными словами, они никак не могут прекращаться вследствие обнаружения правонарушения в том смысле, который заложен в ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ, по той причине, что к моменту обнаружения никакого противоправного действия (бездействия) нет.

Противоправное действие или бездействие в последнем случае не может длиться до его обнаружения и составления протокола. Последняя категория правонарушений ограничена во времени. По изложенным основаниям, по нашему мнению, они не могут квалифицироваться как длящиеся по смыслу ст. 4.5 КоАП РФ.

Таким образом, при решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или недлящимся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения, момент и основания прекращения противоправного поведения (состояния). Кроме того, следует учитывать, что длящееся правонарушение характеризуется непрерывным осуществлением единого состава деяния.

Между тем совокупность действий, пусть даже идентичных и направленных на единую цель, сама по себе не предполагает наличия единого состава длящегося правонарушения. Допустим, 1 февраля текущего года совершена валютная операция с нарушением законодательства о валютном регулировании, вторая операция - 1 мая текущего года и так далее 1 раз в квартал. Исходя из изложенной выше позиции правонарушение будет длящимся, так как осуществляются "тождественные противоправные действия". Между тем совершенно очевидно, что валютная операция ограничена во времени датой ее совершения. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ привлечение к административной ответственности невозможно по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. За точку отсчета срока давности берется именно день совершения правонарушения.

В качестве обратного примера можно привести ч. 2 ст. 15.25 КоАП РФ (нарушение установленного порядка открытия счетов (вкладов) в банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации), в соответствии с которой, например, бездействие субъекта, образующее единый состав правонарушения, будет существовать до момента уведомления налогового органа об открытии счета либо обнаружения уполномоченным органом открытого с нарушением законодательства счета.

Если правонарушение хотя и являлось длившимся, но к моменту "обнаружения" прекратилось, его нельзя и неправильно расценивать в качестве длящегося. Длящимся может быть правонарушение, прекращенное именно вследствие его обнаружения. В данном случае можно исчислять годичные сроки давности привлечения к ответственности.

Длящееся правонарушение носит непрерывный характер и совершается ежедневно вплоть до его пресечения (обнаружения). Длящееся правонарушение в любой момент может быть пресечено и устранено непосредственно самим нарушителем. Поэтому не может быть никакого длящегося правонарушения, пресечение которого не зависит от воли нарушителя и которое неизбежно будет продолжаться (длиться) вплоть до его обнаружения уполномоченным государственным органом. Именно такой подход отражен в п. 14 Постановления N 5. Но этот подход вызывает сомнения, поскольку при его реализации, учитывая, что по длящимся правонарушениям срок привлечения к ответственности составляет один год с момента их обнаружения, проверяющий орган может привлечь к ответственности нарушителя по истечении любого периода времени, прошедшего до "обнаружения" нарушения, вне зависимости от того, что на протяжении всего этого периода нарушитель не мог и не был обязан пресекать ранее допущенное нарушение (прекращать противоправное действие, бездействие).

Представляется, что положения ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ нуждаются в корректировке, в том числе в уточнении понятия "обнаружение" правонарушения и определении четких критериев длящихся правонарушений. Обобщения правоприменительной практики высших судебных инстанций также нуждаются в доработке.

(Окончание см. "Финансовая газета", 2006, N 26)

Е.Нечипоренко

Юрисконсульт

ООО "Нефтегазовые системы"

Д.Сараев

К. ю. н.

Подписано в печать

21.06.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——