"Налоговые споры: теория и практика", 2006, N 6

ОТЧИСЛЕНИЯ В РЕЗЕРВ УНИВЕРСАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ КАК РАЗНОВИДНОСТЬ

ФИСКАЛЬНЫХ СБОРОВ

Многие правовые позиции Конституционного Суда РФ в области налогообложения сформулированы исходя из анализа ст. 57 Конституции РФ, которая предусматривает обязанность платить именно налоги и сборы. Однако в Конституции поименованы и другие финансовые взимания, например таможенные пошлины и сборы (ч. 1 ст. 74), страховые взносы и иные платежи (ч. 1 ст. 41). Данное обстоятельство заставляет поставить вопрос: каково правовое значение схемы "налог - сбор", предусмотренной в ст. 57 Конституции РФ?

Прежде всего рассмотрим, охватывают ли названная конституционная норма и правовые позиции КС РФ, сформулированные на основе ее интерпретации, все возможные обязательные публичные платежи.

Анализ законодательства РФ позволяет положительно ответить на данный вопрос. Например, Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" предусматривает страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Данные платежи не входят в систему налогов и сборов, содержащуюся в НК РФ. Вместе с тем на них фактически распространяется принцип законного установления налогов и сборов, выводимый из ст. 57 Конституции РФ, поскольку в отношении страховых взносов в Пенсионный фонд РФ названный Закон определяет такие существенные элементы, как объект, базу, тариф, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты.

Таможенный кодекс РФ также предусматривает обязательные платежи - таможенные сборы. Состав существенных элементов таможенных сборов определен по аналогии с налоговыми платежами непосредственно законом.

Сталкиваясь с конкретным видом платежа, необходимо прежде всего определить, относится ли данный платеж именно к налогам и сборам или является, например, гражданско-правовым взиманием.

В случае если КС РФ приходит к выводу, что платеж в силу закона является обязательным (входит в схему "налог - сбор"), возникает второй вопрос: к какому виду обязательных платежей следует отнести исследуемый платеж? В 2003 г. КС РФ исследовал вопрос о конституционности платежей за загрязнение окружающей среды, установленных Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 N 632. Данные платежи были признаны Судом фискальными сборами неналогового характера. В Определении от 10.12.2003 N 284-О КС РФ увязал возможность регулирования данных платежей на уровне Правительства с ходом реформирования законодательства РФ о налогах и сборах, что не исключает возможность введения Федеральным Собранием иного порядка взимания указанных платежей. Принятие федерального закона позволило бы обновить устаревшую систему нормативного регулирования экологических платежей и снять все вопросы о природе платежей данного вида и основаниях требования их уплаты <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Система налогов устанавливается федеральным законом в силу ч. 3 ст. 75 Конституции РФ.

Анализ ст. 57 Конституции РФ подводит еще к одному вопросу: является ли перечень налогов, поименованных в НК РФ, исчерпывающим отражением конституционной схемы "налог - сбор"? Если в отношении налогов ответ сомнений не вызывает, то в отношении сборов КС РФ в Постановлении от 28.02.2006 N 2-П по делу о проверке Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи) пришел к выводу, что схема "налоги и сборы" охватывает налоги и все остальные обязательные в силу закона платежи, не являющиеся налогами, для которых собирательным является конституционное понятие "сборы".

Рассматривая логику КС РФ по данному делу, необходимо подробнее остановиться на его обстоятельствах. Одним из аспектов дела стал вопрос о конституционности регулирования финансовых отчислений в резерв универсального обслуживания (п. 2 и 3 ст. 59 и ст. 60 Закона о связи).

Заявитель - Дума Корякского автономного округа - в своей жалобе указывал, что оспариваемыми нормами Закона о связи устанавливается обязанность операторов связи вносить в резерв универсального обслуживания платежи, обладающие признаками налога, существенные элементы которого законом не определены. В связи с этим заявитель просил признать положения п. п. 2 и 3 ст. 59 и ст. 60 Закона о связи не соответствующими ст. ст. 57 и 75 Конституции РФ.

Как следует из Закона о связи, в РФ гарантируется оказание универсальных услуг связи, к которым относятся, в частности, услуги телефонной связи с использованием таксофонов и обеспечением бесплатного доступа к экстренным оперативным службам (ст. 57). Универсальные услуги связи предоставляются любому пользователю на всей территории РФ в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене. Оператор универсального обслуживания оказывает услуги в сети связи общего пользования и в порядке, предусмотренном данным Законом, исполняет обязанности по оказанию универсальных услуг связи (ст. 2).

На операторов универсального обслуживания возлагается обязанность по оказанию бесплатных услуг, имеющих важное публичное значение, причем исполнение данной публичной обязанности может повлечь финансовые убытки операторов. С учетом этого Закон о связи предусматривает, что для возмещения операторам убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, формируется резерв универсального обслуживания. Средства этого резерва формируются и расходуются исключительно на цели, предусмотренные ст. 59 Закона о связи, в порядке, определяемом Правительством РФ. Все операторы сети связи общего пользования обязаны осуществлять отчисления (неналоговые платежи) в резерв универсального обслуживания. Источниками формирования резерва являются обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования и иные, не запрещенные законом источники (ст. 60).

Как отмечали специалисты, оператор универсального обслуживания является также оператором сети общего пользования и, следовательно, он также должен производить отчисления в резерв. Из этого следует, что его затраты будут компенсироваться практически из его же собственных средств <2>. Против такого регулирования возражал заявитель запроса в КС РФ, указывая, что поскольку в РФ гарантируется оказание универсальных услуг связи, постольку именно государству необходимо создавать для этого материально-финансовые условия и компенсировать операторам универсального обслуживания понесенные убытки.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> См.: Поликарпова О.Н. Возможности нового Федерального закона в правовом регулировании индустрии связи // Правовые вопросы связи. 2003. N 1.

Срок действия договора на оказание услуг универсальной связи составляет пять лет <3>. Поскольку ротация операторов универсальной связи осуществляется каждые пять лет, практически на любого из крупных операторов сети общего пользования может быть возложена обязанность по оказанию услуг универсальной связи. Следовательно, предполагается, что компенсационные отчисления установлены в интересах самих же операторов сети общего пользования: за счет подобных отчислений облегчается бремя возлагаемых на них государством публичных функций.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Пункт 11 Правил проведения конкурса на право оказания универсальных услуг связи, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.04.2005 N 248.

В соответствии со ст. 59 Закона о связи Постановлением Правительства РФ от 21.04.2005 N 243 утверждены Правила формирования и расходования средств резерва универсального обслуживания, которыми устанавливаются отчисления в резерв: операторы связи ежеквартально отчисляют 1,2% средств, размер которых рассчитывается как разность между доходами от оказанных услуг в сети связи общего пользования и доходами от оказанных услуг присоединения и услуг по пропуску трафика в сети связи общего пользования. При этом из указанной разницы доходов исключаются суммы НДС.

Данный платеж не содержится в перечне налогов и сборов. Согласно Федеральному закону "О бюджетной классификации Российской Федерации" отчисления операторов связи, зачисляемые в федеральный бюджет, относятся к коду "Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства". Следует отметить, что ряд других платежей, указанных в Законе о связи, также не предусмотрен НК РФ: сбор за рассмотрение заявления о предоставлении лицензии и лицензионный сбор (п. 3 ст. 32), сбор за переоформление лицензии (п. 6 ст. 35). В то же время сбор за получение ресурса нумерации (п. 2 ст. 26 Закона о связи) предусмотрен пп. 81 п. 1 ст. 333.33 в гл. 25.3 "Государственная пошлина" НК РФ.

Статья 57 Конституции РФ называет в качестве обязательных платежей именно налоги и сборы. Таким образом, главная задача КС РФ при рассмотрении конституционности регулирования финансовых отчислений в резерв универсального обслуживания состояла в том, чтобы решить:

1) относится ли данный платеж к налогам и сборам;

2) к какому виду обязательных платежей принадлежат данные отчисления.

КС РФ согласился с доводами заявителя о нарушении ст. 57, а также ст. ст. 6, 8, 35 Конституции РФ. Сложность ситуации заключалась в том, что, с одной стороны, отчисления в резерв универсального обслуживания не предусмотрены в НК РФ, а с другой стороны, названные отчисления поступают в бюджет, обязанность по их взиманию вытекает не из договора, а из закона. Анализируя правовую природу отчислений в резерв универсального обслуживания, КС РФ установил, что они не являются налогами, для которых свойственны признаки всеобщности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности. Кроме того, на них распространяется действие принципа ограничения специализации.

Будучи возмездными и компенсационными для операторов сети связи общего пользования, поступая в бюджет в связи с исполнением обязанности, установленной законом, данные отчисления, по сути, являются фискальными сборами <4>. То обстоятельство, что отчисления в резерв универсального обслуживания не подпадают под понятие сбора, определенное в НК РФ, и не входят в содержащийся в нем перечень сборов, не означает, что они должны быть выведены из-под действия ст. 57 Конституции и развивающих ее правовых позиций КС РФ. Вместе с тем, как подчеркнул Суд, установление на федеральном уровне подобных фискальных сборов не может рассматриваться как открывающее возможность произвольного установления иными уровнями публичной власти сборов, не предусмотренных НК РФ.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> В некоторых странах, например в Германии и Франции, подобные платежи именуются парафискальными сборами.

При оценке регулирования фискальных сборов следует учитывать их место в правовой системе РФ, принимая во внимание международно-правовые обязательства России, специфику предмета регулирования и другие факторы. Исходя из природы отчислений в резерв универсального обслуживания, регулярной основы их взимания, а также аналогичного зарубежного (в частности, европейского) опыта, КС РФ пришел к выводу о необходимости более детальной законодательной регламентации названных отчислений.

В рассматриваемом случае законодатель был обязан установить элементы данного сбора, включая ставку или параметры ее определения в общем виде, непосредственно законом на основании ст. 17 НК РФ, которая, воплощая правовые позиции КС РФ, приобретает универсальный характер <5>. Поскольку этого сделано не было (элементы отчислений в резерв универсального обслуживания фактически определены Правительством РФ), КС РФ признал оспариваемые положения ст. ст. 59 и 60 Закона о связи противоречащими Конституции РФ.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Отсутствие или отмена данной статьи не означала бы, что установление налогов и сборов возможно производить произвольно, без определения признаваемых научной доктриной элементов налогообложения.

Однако утрата названными положениями юридической силы с момента провозглашения Постановления КС РФ создала бы пробел в правовом регулировании порядка формирования средств резерва универсального обслуживания и затронула бы связанные с исполнением федерального бюджета на 2006 г. права и законные интересы других лиц. Поэтому КС РФ установил особенности исполнения принятого Постановления. Признанные неконституционными положения п. п. 2 и 3 ст. 59 и ст. 60 Закона о связи и основанные на них нормативные правовые акты утрачивают юридическую силу не позднее 01.01.2007, что не освобождает Федеральное Собрание РФ от необходимости внести соответствующие изменения и дополнения в Закон о связи, а Правительство РФ - привести принятые им нормативные акты в соответствие с такими изменениями и дополнениями в сроки, необходимые для их учета в федеральном бюджете на 2007 г.

Выводы КС РФ имеют существенное значение с точки зрения защиты прав и свобод граждан и их объединений: установление обязательных платежей, не являющихся по своей сути налогами и не подпадающих под определение сборов (ст. 8 НК РФ), возможно только с учетом правовых позиций КС РФ. Рассмотрение конкретных параметров таких платежей (фискальных сборов) в законодательных органах может обеспечить реализацию принципов правового демократического государства и гарантировать защиту прав и законных интересов плательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти.

Как ранее указывал КС РФ в Постановлении от 11.11.1997 N 16-П, только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть в упрощенном порядке изменены в худшую для налогоплательщика сторону.

Е.В.Тарибо

К. ю. н.,

начальник Управления

конституционных основ административного права

Конституционного Суда РФ

Подписано в печать

05.06.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——