"Финансовые и бухгалтерские консультации", 2006, N 5

Вопрос: 1. Каковы процедура проверки, проводимой Счетной палатой Российской Федерации, и взаимоотношения проверяемого предприятия и контролеров? В частности, какие существуют нормативно установленные сроки для предъявления проверяемому предприятию результатов проверки, должны ли должностные лица предприятия подписывать акт (отчет) проверки либо они могут отказаться от его подписания? Вправе ли проверяемое предприятие представить свои возражения по поводу акта (отчета) проверки и в какой срок?

2. Можно ли обжаловать в суде либо ином органе вынесенные по итогам проверки акт, отчет, представление, предписание, иные акты или действия Счетной палаты?

Ответ: 1. Взаимоотношения Счетной палаты и проверяемого предприятия. Правовое положение Счетной палаты установлено Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" (далее - Закон). Однако Законом не определена процедура проведения Счетной палатой контрольных мероприятий, в частности сроки проведения проверок, права проверяемых лиц, возможность обжалования актов (отчетов) проверок и т.п.

В соответствии со ст. 15 Закона сроки, объемы и способы проведения комплексных ревизий и тематических проверок устанавливает Счетная палата, и такие вопросы, как правило, определяются в программе предстоящей проверки. Вместе с тем согласно ст. 11 Закона внутренние вопросы деятельности Счетной палаты, а именно: распределение обязанностей между ее аудиторами, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности, определяются Регламентом Счетной палаты, который утвержден Постановлением Коллегии Счетной палаты (Протокол от 24 марта 1998 г. N 9 (122)).

Согласно разделу 5.2 Регламента общие требования к проведению и оформлению результатов контрольных мероприятий определяются Регламентом и внутренними нормативными документами Счетной палаты.

В случае выявления на проверяемых объектах и (или) в представленных документах нарушений законодательства инспекторы оформляют акты о выявленных нарушениях. Акт может оформляться на проверку в целом или на ряд взаимосвязанных фактов, а при необходимости - на один конкретный факт. Сведения и информация, которые должны быть отражены в акте (отдельные перечни при оформлении акта на контрольное мероприятие в целом и на один конкретный факт), указаны в Регламенте.

Статья 5.2.2 Регламента предусматривает возможность ознакомления ответственных должностных лиц проверяемых предприятий с актами по результатам проверок. Срок, отведенный для ознакомления, крайне мал - не более суток. Лишь в отдельных случаях (большой объем и особая сложность) на изучение акта отводится до трех суток.

Если должностное лицо проверяемого предприятия не согласно с фактами, изложенными в акте, оно вправе подписать акт со своими замечаниями. Они могут быть сформулированы сразу при ознакомлении с актом или направлены в адрес Счетной палаты в течение пяти рабочих дней.

Регламент позволяет ответственному должностному лицу снять копии с акта, за исключением случаев, когда он содержит секретные сведения.

При несогласии должностного лица подписать акт даже с замечаниями контролеры фиксируют отказ в акте с обязательным указанием даты, времени, обстоятельств отказа и свидетелей. Также в документ заносится период, в течение которого не получен ответ должностного лица на предложение подписать акт.

Следует иметь в виду: Регламент запрещает вносить какие-либо изменения в подписанный инспекторами акт на основании замечаний ответственных должностных лиц, а также знакомить их с проектами готовящихся актов.

Сроки подготовки актов Регламентом не установлены.

По результатам контрольного мероприятия оформляется отчет за подписью аудитора Счетной палаты, где указываются все необходимые сведения и обстоятельства. Все отчеты в обязательном порядке представляются в Коллегию Счетной палаты в десятидневный срок с момента подписания последнего акта в рамках контрольного мероприятия.

Датой окончания проверки считается дата принятия решения по результатам проверки Коллегией Счетной палаты. Рассмотрев все материалы, Коллегия может утвердить либо не утвердить отчет. Кроме того, Коллегия уполномочена принять решение о завершении проверки либо продолжить мероприятие с утверждением программы дополнительной углубленной ревизии.

В случае утверждения отчета Коллегия может принять решение о направлении:

- предписаний или принятии иных мер в соответствии с полномочиями Счетной палаты, включая, при необходимости, обращение в Государственную Думу с предложением согласовать меры по приостановлению финансовых платежных и расчетных операций по счетам предприятия, учреждения или организации;

- материалов в правоохранительные органы.

На заседании Коллегии Счетной палаты могут присутствовать только руководители проверяемых предприятий, иные лица такого права лишены.

В соответствии с Соглашением о порядке взаимодействия между Счетной палатой и Министерством Российской Федерации по налогам и сборам от 10 июля 2001 г. N 01-810/15 и БГ-16-06/70 "Счетная палата Российской Федерации при выявлении фактов уклонения от уплаты налогов и сборов физическими или юридическими лицами направляет материалы по итогам контрольных мероприятий в МНС России для принятия по ним решений в соответствии с законодательством Российской Федерации".

Согласно ст. 23 Закона Счетная палата направляет руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации и бесхозяйственности. Представление должно быть рассмотрено в указанный в нем срок, если же срок не указан - в течение 20 дней со дня получения. О принятом по представлению решении и мерах по его реализации Счетную палату следует уведомить незамедлительно. Заметим, что не предусмотрено какого-либо срока для вступления представления в силу либо его обжалования.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих прямой непосредственный ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, контрольный орган полномочен направлять администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Аналогичным образом Счетная палата действует в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения ее представлений, а также при создании препятствий для проведения контрольных мероприятий.

В то же время Закон не закрепляет за Счетной палатой каких-либо полномочий самостоятельно накладывать санкции на проверяемые предприятия и их должностных лиц. КоАП РФ предусматривает для Счетной палаты только возможность наложения санкций за невыполнение вынесенных ею распоряжений, требований, предписаний, представлений (п. 1 ст. 19.4, п. 1 ст. 19.5 и ст. 19.6). Однако в любом случае такие дела рассматривает суд (п. 1 ст. 23.1 КоАП РФ), Счетная палата вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях (абз. 3 п. 5 ст. 28.3 КоАП РФ).

Только в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения данных предписаний Коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций (ст. 24 Закона), предварительно получив согласие Государственной Думы.

2. Возможность обжалования актов (отчетов), решений Счетной палаты в административном или судебном порядке. Закон о Счетной палате не предусматривает возможности обжалования актов (отчетов), решений либо действий Счетной палаты в административном порядке, например, в Коллегии либо у председателя Счетной палаты. Должностному лицу проверяемого предприятия Регламент позволяет лишь выразить несогласие с фактами, изложенными в акте, и приложить к нему свои замечания.

При необходимости отменить предписание или внести в него изменения может только Коллегия Счетной палаты (ст. 24 Закона). Вместе с тем Регламент предусматривает процедуру отмены предписания Коллегией, если суд примет такое решение. Впрочем, Коллегия вправе его обжаловать.

Что касается судебного обжалования, то напрямую Закон допускает обжалование лишь предписания (ст. 24 Закона). В связи с этим суды зачастую отказывают заявителям в требовании о признании недействительными и отмене, например, представлений, распоряжений о проведении проверки, действий аудиторов Счетной палаты, связанных с выдачей удостоверений инспекторам на право ее проведения.

Так, в Постановлении от 18 января 2005 г. по делу N КА-А40/12501-04 ФАС Московского округа указал, что "оспариваемым представлением Счетной палаты заявителю разъясняются положения федерального законодательства, дается анализ финансово-экономического состояния предприятия, предлагается совершить юридически значимые действия для устранения выявленных нарушений, возместить ущерб.

Поэтому оспариваемое представление не подпадает под признаки ненормативного акта, не является актом государственного органа, содержащим властно-распорядительные указания и затрагивающим права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" законодатель предусмотрел возможность обжалования в судебном порядке предписания, а не представления".

ФАС Московского округа в Постановлении от 16 декабря 2004 г. по делу N КА-А40/11468-04 прямо указал, что "данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку оспариваемые действия и распоряжение связано с внутренней работой самой Счетной палаты РФ, что и предусмотрено Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" и ее Регламентом.

Выводы суда обоснованы, поскольку распоряжение о проведении проверки издано на основании вышеприведенных актов и не нарушает права и интересы пароходства. То обстоятельство, что предприятие в период проведения проверки обязано создать необходимые условия проверяющим для выполнения служебных обязанностей, не может свидетельствовать о нарушении прав предприятия. Эта обязанность вытекает из Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", который должен соблюдаться".

Кроме того, как подчеркнул ФАС Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 25 сентября 2003 г. по делу N А19-16319/02-12-Ф02-3086/03-С2, Закон о Счетной палате "не предусматривает возможность опровержения сведений, содержащихся в отчетах по итогам проведения ревизий или проверок, а также в представлениях и предписаниях Счетной палаты в порядке, установленном гражданским законодательством".

Наравне с этим судебная практика допускает представление в суд в качестве доказательств по делу актов проверки Счетной палаты. Так, в Постановлении от 26 апреля 2004 г. по делу N А05-4114/03-169/17 ФАС Северо-Западного округа отметил следующее: "Довод подателя жалобы о том, что акт проверки Счетной палаты Российской Федерации необоснованно принят судом в качестве допустимого доказательства, является несостоятельным, поскольку результаты проверки, изложенные в этом акте, никем из ответчиков не опровергнуты".

Несмотря на отрицательную судебную практику, авторы считают возможным обжаловать в суде не только предписание, но и иные акты, а также действия и бездействие должностных лиц Счетной палаты. Условием для такого обжалования и удовлетворения иска судом является нарушение актами, отчетами, представлениями либо действиями должностных лиц Счетной палаты прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций. Такой вывод вытекает из ст. ст. 13 и 16 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также из ст. 46 Конституции РФ, которая гласит: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными (ст. 13 ГК РФ). При этом убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

Таким образом, если в представлении Счетной палаты (возможность оспаривания которого не предусмотрена) содержится требование к предприятию о незамедлительном принятии мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности, исполнение такого представления в случае оспаривания фактов нарушения и нанесения ущерба государству либо бесхозяйственности будет явно нарушать права и законные интересы предприятия. Тем более что за неисполнение распоряжений, требований, предписаний и представлений Счетной палаты предприятие и его должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности.

В.Г.Архипов

Юрист компании "ФБК"

И.А.Андреева

Юрист компании "ФБК"

Подписано в печать

04.05.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——