"Финансы", 2006, N 1

ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Актуальность рассматриваемого вопроса обусловлена противоречиями налогового и бюджетного законодательства, а также отсутствием на местном уровне нормативно-правовых актов, регулирующих порядок зачисления и расходования средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (далее - предпринимательской деятельности), оказываемой бюджетными учреждениями, финансируемыми из бюджетов муниципальных образований.

В условиях постоянной ограниченности бюджетных средств на финансирование расходов муниципальных учреждений существует настоятельная потребность восполнять недостающие бюджетные средства другими источниками.

Доходы от предпринимательской деятельности во многих бюджетных учреждениях составляют более половины всех ресурсов. Рассчитывать на замену этих доходов бюджетными средствами в обозримом будущем не приходится, так как это повлекло бы значительную налоговую нагрузку на экономику. Все это еще раз подтверждает значимость предпринимательской деятельности бюджетных учреждений и, как следствие, необходимость четкого механизма зачисления доходов и произведения расходов за счет указанных средств.

В соответствии со ст. ст. 42 и 60 Бюджетного кодекса РФ в местные бюджеты после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством, в полном объеме поступают доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.

При бесспорной необходимости исполнения бюджетного законодательства неоднозначным представляется действующий в муниципальных образованиях России порядок зачисления и расходования средств, полученных от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Так, в г. Саратове на основании постановления мэра города доходы от предпринимательской деятельности на протяжении 3-х лет перечисляются на счет, открытый комитету по финансам администрации г. Саратова в ГРКЦ ГУ Банка России по Саратовской области по коду бюджетной классификации 000 302 01030 03 0000 130 "Доходы от продажи услуг, оказываемых муниципальными учреждениями".

Средства от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, поступившие на счет финансового органа на основании расчетно-денежных документов плательщиков, отражаются финансовым органом на лицевых счетах по учету таких средств в соответствии с классификацией доходов бюджетов Российской Федерации.

В условиях казначейского исполнения бюджета финансовый орган от имени и по поручению бюджетополучателей представляет в учреждение банка расчетно-денежные документы для осуществления платежа со счета финансового органа и отражает кассовый расход на лицевом счете по учету средств от предпринимательской деятельности соответствующего бюджетного учреждения в соответствии с показателями экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.

Финансовый орган не позднее следующего операционного дня после поступления выписки банка из своего счета с приложением расчетно-денежных документов, на основании которых были осуществлены операции со средствами от предпринимательской деятельности, отражает эти операции на лицевых счетах по учету средств от предпринимательской деятельности соответствующих бюджетных учреждений и выдает бюджетному учреждению выписки из их лицевых счетов по учету средств от предпринимательской деятельности.

Действующая модель зачисления доходов и произведения расходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности представляется наиболее удовлетворительной, позволяющей четко контролировать объемы полученных доходов и направления расходования денежных средств, соответствующие характеру деятельности бюджетного учреждения на любом этапе движения финансовых потоков. Кроме того, полученные бюджетными учреждениями средства направляются на финансирование потребности в расходах бюджетного учреждения в полном объеме.

Комитетом по финансам для усиления контроля за использованием указанных средств при действующей модели работы в 2006 г. планируется осуществлять постановку на учет договоров, заключенных и за счет средств от предпринимательской деятельности. В результате будет достигнута полная прозрачность финансовых потоков. Постановка на учет в разрезе подстатей экономической классификации обеспечит органы местного самоуправления информацией о структуре расходов. Наличие базы данных по учету договоров позволит осуществлять мониторинг структуры расходов за счет средств от предпринимательской деятельности и удельного веса отдельных видов расходов (оплата труда, оплата топливно-энергетических ресурсов, приобретение расходных материалов) в общем объеме.

С 1 января 2006 г. вступает в действие Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", в соответствии с которым процедура размещения муниципального заказа за счет внебюджетных источников предусматривает те же этапы, как и за счет бюджетных средств.

Жесткий контроль со стороны финансовых органов и бюджетных учреждений за прохождением средств от предпринимательской деятельности на всех этапах движения становится полностью идентичен контролю за бюджетными средствами, что способствует повышению результативности расходов как за счет бюджетных, так и внебюджетных источников.

В целях приведения действующей модели в соответствие с требованиями БК РФ (ст. 60) комитет по финансам вынужден внести на рассмотрение Саратовской городской Думы и другой вариант зачисления в бюджет города средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, предусматривающий открытие счета 40703 "Счета негосударственных организаций" УФК по Саратовской области в ГРКЦ ГУ Банка России по Саратовской области на основании соглашения, заключенного администрацией города и УФК в соответствии с нормативно-правовыми актами.

При этом с лицевых счетов бюджетных учреждений, учитываемых на счете 40703, открытом комитету по финансам в УФК будут осуществляться следующие платежи:

1. Уплата налоговых платежей (налог на прибыль, НДС).

2. Перечисление в доход бюджета средств от предпринимательской деятельности после уплаты налогов.

После зачисления средств от предпринимательской деятельности на доходный счет комитета по финансам главным распорядителем в течение операционного дня представляется разассигновка в разрезе подведомственных учреждений, на основании которой осуществляется зачисление средств на лицевые счета учреждений. Бюджетная роспись по расходам за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности, является неотъемлемой частью сводной бюджетной росписи бюджета г. Саратова. Она составляется главными распорядителями бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств в разрезе функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации и суммы бюджетных ассигнований за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности, что полностью соответствуют объему доходов в разрезе функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов Российской Федерации.

Следует отметить, что при реализации предлагаемого на рассмотрение Саратовской гордумы варианта с лицевых счетов бюджетных учреждений, учитываемых на счете 40703, открытом комитету по финансам в УФК, необходимо осуществлять платежи налога на прибыль в размере 24% от общей суммы средств, поступивших от предпринимательской деятельности. Согласно ст. 41 БК РФ доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений являются неналоговыми доходами соответствующего бюджета после уплаты налогов и сборов. В соответствии с гл. 25 НК РФ налоговая база бюджетных учреждений определяется как разница между полученной суммой дохода от оказанных услуг и суммой фактически осуществленных расходов, связанных с ведением коммерческой деятельности.

По действующей модели денежные средства, поступающие от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, не являются предметом налогообложения, и бюджетные учреждения "не несут финансовых потерь", в то время как при уплате налога на прибыль в соответствии с предлагаемым вариантом зачисления в бюджет города средств от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений 6,5% этих доходов поступят в федеральный бюджет, а 17,5% - в бюджет Саратовской области.

УФНС по Саратовской области данную ситуацию однозначно трактует так, что доходы от оказания бюджетным учреждением платных услуг в соответствии с гл. 25 НК РФ являются объектом обложения налога на прибыль организаций. В случае зачисления доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством), на доходный счет комитета по финансам последний также будет являться плательщиком налога на прибыль в соответствии с гл. 25 НК РФ. Зачисление указанных средств на доходный счет администрации города рассматривается законодательством о налогах и сборах не как формирование местных бюджетов, а как внебюджетная деятельность. Следовательно, на расходы бюджетные учреждения получат уже не всю сумму дохода, а значительно меньше, что в условиях крайней недостаточности денежных средств на нужды бюджетных учреждений не является рациональным решением вопроса финансовой обеспеченности учреждений социальной сферы. Это подтверждает анализ отчетных данных 2004 г.

В 2004 г. при работе по действующему варианту доходы бюджетных учреждений города от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности составили 294,4 млн руб., а за 9 месяцев 2005 г. - 261,8 млн руб. При внедрении предлагаемой модели зачисления доходов и финансирования расходов бюджетные учреждения понесли бы потери в виде перечисленных налогов в вышестоящие бюджеты не менее 70 млн руб. в 2004 г. и 63 млн руб. за 9 месяцев 2005 г., соответственно комитет по финансам перечислил бы не менее 53 млн руб. в 2004 г. и 47 млн руб. за 9 месяцев 2005 г. Таким образом, на расходы бюджетные учреждения могли бы направить лишь 177,4 млн руб. в 2004 г. и 161,8 млн руб. за 9 месяцев 2005 г.

Кроме того, существенным осложнением в предложенном варианте является то, что все средства, полученные от предпринимательской деятельности, будут учитываться в графе "бюджетные", а остатки на лицевых счетах будут оставаться как внебюджетные средства. В таком виде отчет может быть не принят Минфином России, т.к. нарушает порядок составления отчета, утвержденный Приказом от 21.01.2005 N 5Н "Об утверждении инструкции о порядке применения и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности".

Также становится невозможной реализация в полной мере принципа самостоятельности осуществления учреждением предпринимательской деятельности в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ в части того, что предпринимательская деятельность является самостоятельной, направленной на систематическое получение прибыли лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Так как ст. 286 НК РФ предусматривается уплата бюджетными учреждениями только квартальных авансовых платежей, то средства, поступившие на лицевой счет учреждения, будут аккумулироваться до уплаты налога на прибыль более трех месяцев и не смогут быть направлены на расходы учреждения, что существенно замедляет прохождение денежных средств.

Накопительная система получения доходов в течение 3-х месяцев сделает практически невозможным произведение ежедневно необходимых текущих расходов учреждений в пределах квартала. Несомненно, это скажется на качестве функционирования любого бюджетного учреждения. Как следствие, получатели бюджетных услуг не смогут получить своевременные услуги надлежащего качества. С точки зрения финансовой обеспеченности подобная ситуация грозит отсутствием у руководителей бюджетных учреждений инициативы изыскивать дополнительные финансовые ресурсы, расширять спектр оказываемых услуг. Это также может повлечь за собой направление в "тень" указанных финансовых потоков.

Первостепенной государственной задачей является повышение качества жизни населения, формирование благоприятной социальной среды. При утверждении упомянутого "Положения о порядке зачисления и расходования средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, оказываемой бюджетными учреждениями, финансируемыми из бюджета города Саратова" учреждения социальной сферы понесут ощутимые финансовые потери денежных средств из внебюджетных источников. Это в корне противоречит поставленным целям и задачам государственной политики, т.к. уменьшение и без того недостаточных финансовых ресурсов в еще большей степени обострит существующие проблемы жизнедеятельности бюджетных учреждений.

Федеральный закон от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" не требует, чтобы доходы от платных услуг федеральных бюджетных учреждений, а также получаемые ими целевые средства и безвозмездные поступления проводились через доходы федерального бюджета. В аналогичном положении находятся бюджетные учреждения в тех субъектах РФ и муниципальных образованиях, где законы (решения) о бюджете не предусматривают включения данных доходов бюджетных учреждений в доходы бюджета и правомерным можно считать выбор той методики зачисления доходов и финансирования расходов, которая будет утверждена органами местного самоуправления.

С вступлением в действие нового БК РФ в 2000 г. Минфином России предполагалось введение на территории страны единой методики зачисления доходов в бюджет и финансирования расходов за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Однако единая методика не введена и по сей день, а муниципальные образования страны оказались вправе решать этот вопрос самостоятельно.

Как выяснилось, в одних случаях муниципальные образования указанные доходы зачисляют в местные бюджеты. В других случаях данный вопрос решается иначе, индивидуально и не всегда обоснованно.

На примере учреждений г. Саратова предпринята попытка рассмотреть процесс зачисления доходов и финансирования расходов за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений по двум вариантам. Безусловно, это не безальтернативное решение, и на данном направлении финансистам и юристам предоставляется широкое поле деятельности для устранения противоречий законодательства, совершенствования как действующих механизмов, так и создания новых.

Опираясь на практический опыт, учитывая реальные сложности в ежедневной работе, для устранения выше обозначенных проблем администрация г. Саратова обращается в Минфин России с предложением о внесении соответствующих поправок в НК и БК РФ с целью устранения вышеперечисленных противоречий и разработки и внедрения на территории РФ единой методики зачисления, расходования и учета средств. Предлагаем исключить из ст. ст. 42 и 60 БК РФ п. 2, что позволит устранить обозначенную проблему зачисления в бюджет и расходования средств, полученных от предпринимательской деятельности.

Альтернативой этому предложению может стать внесение поправок в НК РФ о предоставлении льготы по налогу на прибыль бюджетным учреждениям при зачислении средств от предпринимательской деятельности и органу, исполняющему бюджет, т.к. последний в данном случае не занимается осуществлением внебюджетной деятельности с целью получения прибыли. Поэтому рассматривать поступление указанных доходов следует только как формирование местных бюджетов.

А.П.Мурзаков

К. э. н.,

заслуженный экономист Российской Федерации

Подписано в печать

18.01.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——