"Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", 2006, N 2

<КОММЕНТАРИЙ

К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 02.07.2005 N 82-ФЗ

"О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ">

1. Общие положения

Федеральный закон от 02.07.2005 N 82-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон N 82-ФЗ) дополнил ст. ст. 8.26 и 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) рядом существенных положений, касающихся усиления ответственности за совершение некоторых видов нарушений при лесопользовании. Кроме этого, внесены уточнения в ст. ст. 23.1, 23.24 и 28.3 КоАП РФ, связанные с уточнением перечня уполномоченных органов, правомочных рассматривать дела об административных нарушениях.

Закон N 82-ФЗ вступил в силу по истечении 30 дней после опубликования, то есть с 3 августа 2005 г. (опубликован 04.07.2005 в "Собрании законодательства Российской Федерации" N 27, ст. 2721).

Рассмотрим изменения, внесенные в вышеуказанные статьи КоАП РФ.

2. Изменения, внесенные в ст. 8.26 КоАП РФ

С целью усиления ответственности за нарушения установленных правил пользования отдельными видами лесных ресурсов (при побочном лесопользовании) внесены изменения в ч. 2 и 3 ст. 8.26 КоАП РФ.

При этом размеры налагаемых штрафов остались прежними, а именно:

- на граждан - от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ);

- на должностных лиц организаций - от 5 до 10 МРОТ;

- на юридических лиц - от 50 до 100 МРОТ.

Вышеуказанные штрафы налагаются за такие виды нарушений, как самовольный сбор, порча либо уничтожение лесной подстилки, мха, лишайников или покрова болот, размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, сбор или промысловая заготовка дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лекарственных и пищевых растений или их частей, технического сырья на участках, где это запрещено или допускается только по лесному билету, либо неразрешенными способами или приспособлениями, либо с превышением установленных объемов или с нарушением установленных сроков, а равно сбор, заготовка или продажа растений, в отношении которых это запрещено.

Новая редакция ч. 2 и 3 ст. 8.26 КоАП РФ предусматривает возможность конфискации орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования за вышеуказанные нарушения.

Рассмотрим уже сложившуюся судебную практику по установлению ответственности, предусмотренной этими положениями ст. 8.26 КоАП РФ, с целью выяснения следующего обстоятельства: могут ли повлиять внесенные Законом N 82-ФЗ в ст. 8.26 КоАП РФ изменения на позицию судебных органов по вновь открываемым аналогичным делам.

Для примера приведем дело, рассмотренное в 2004 г. ФАС Восточно-Сибирского округа (см. Постановление от 28.04.2004 N А74-2119/03-К2-Ф02-1317/04-С1), признавшим незаконным применение по инициативе лесхоза штрафных санкций к индивидуальному предпринимателю, который не имел лесного билета, но приобретал продукцию побочного лесопользования у других лиц, осуществляющих заготовку этой продукции.

Суд отметил, что объективной стороной правонарушений, предусмотренных п. 3 ст. 8.26 КоАП РФ, является непосредственное осуществление определенных видов действий. Как уже указывалось выше, это размещение ульев и пасек, заготовка древесных соков, сбор плодов, орехов и т.д.

Далее суд установил, что поскольку индивидуальный предприниматель не осуществлял непосредственно побочное лесопользование, то нарушений норм материального и процессуального права в данном случае не имеется. При этом суд отклонил довод лесхоза, сославшегося на то, что индивидуальный предприниматель нарушил Правила пользования лесным фондом для заготовки второстепенных лесных ресурсов и осуществления побочного лесопользования, утвержденные постановлением регионального органа исполнительной власти. Согласно этим Правилам закупка второстепенных лесных ресурсов и продукции побочного лесопользования могла осуществляться физическими и юридическими лицами только на основании выданных лесных билетов. Суд признал эту ссылку юридически несостоятельной, так как данные положения Правил не соответствуют нормам Лесного кодекса Российской Федерации от 29.01.1997 N 22-ФЗ (далее - ЛК РФ) и не могут применяться в силу п. 2 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации как противоречащие нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу и изданным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с превышением его полномочий.

Исходя из этого можно сделать вывод, что при рассмотрении аналогичных случаев другими судами их позиция будет соответствовать вышеизложенной, так как характер внесенных поправок в ст. 8.26 КоАП РФ не связан с изменением порядка классификации самого правонарушения.

3. Изменения, внесенные в ст. 8.28 КоАП РФ

В соответствии со ст. 8.28 КоАП РФ при незаконной порубке, повреждении деревьев, кустарников или лиан, уничтожении либо повреждении лесных культур, молодняка естественного происхождения, подроста или самосева в лесах либо сеянцев и саженцев в лесных питомниках, на плантациях либо при самовольном выкапывании деревьев, кустарников или лиан, лесных культур, молодняка естественного происхождения, подроста или самосева в лесах либо сеянцев и саженцев в лесных питомниках, на плантациях налагается административный штраф на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ; на должностных лиц - от 20 до 30 МРОТ; на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ.

К этому положению рассматриваемой статьи КоАП РФ Закон N 82-ФЗ добавил норму, согласно которой за те же действия, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники (если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния), налагается административный штраф:

- на граждан - в размере от 15 до 25 МРОТ;

- на должностных лиц организаций - от 30 до 40 МРОТ;

- на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

Кроме того, в этих случаях у граждан, должностных и юридических лиц конфискуются орудия совершения административного правонарушения и продукция незаконного природопользования.

Необходимость внесения вышеуказанных дополнений в ст. 8.28 КоАП РФ связана с резким увеличением количества лесонарушений за последние годы. Практика показала, что наиболее значительный ущерб лесному фонду причиняется незаконными рубками леса. Такие рубки имеют масштабный характер и совершаются с привлечением владельцев лесовозных машин, тракторов и иных механизмов, применяемых для заготовки и вывозки леса.

Как видим, до принятия Закона N 82-ФЗ в ст. 8.28 КоАП РФ уже было предусмотрено административное наказание в виде административного штрафа за соответствующие виды незаконного лесопользования. Но при этом орудия совершения незаконных действий оставались у нарушителей, что способствовало возможности повторного совершения ими этих же противоправных действий.

Поэтому внесенные Законом N 82-ФЗ дополнения направлены в первую очередь на снижение возможности повторного совершения соответствующих административных правонарушений.

4. Порядок применения административных санкций

4.1. Общие положения

В соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться несколько видов административных наказаний, в том числе в виде административного штрафа и в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Рассмотрим, какие органы имеют право применять положения КоАП РФ, дополненные Законом N 82-ФЗ.

В соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Так, протоколы об административных правонарушениях имеют право составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства РФ.

Перечень вышеуказанных должностных лиц определен ст. 28.3 КоАП РФ. Кроме того, право на соответствующие действия органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда (далее - органы лесопользования), установлено ст. ст. 23.24 и 28.3 КоАП РФ. Напомним, что именно в эти статьи КоАП РФ внесены изменения Законом N 82-ФЗ.

4.2. Изменения, внесенные в ст. ст. 23.1, 23.24

и 28.3 КоАП РФ

В соответствии с изменениями, внесенными в ст. 23.24 КоАП РФ, органы лесопользования вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. ст. 8.24 - 8.27, ч. 1 ст. 8.28, ст. ст. 8.29 - 8.32 КоАП РФ.

Суть изменений, внесенных в рассматриваемую статью КоАП РФ, заключается в уточнении порядка применения органами лесопользования положений ст. 8.28 настоящего Кодекса. Ранее, когда эта статья КоАП РФ предусматривала только один вид ответственности (то есть наложение административного штрафа в одних и тех же размерах независимо от количества аналогичных нарушений), она применялась только органами лесопользования.

В настоящее время, когда установлена дополнительная ответственность в виде повышенных сумм штрафов и конфискации орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования, право применять эту норму предоставлено, помимо органов лесопользования, судам. Это следует из изменений, внесенных Законом N 82-ФЗ в ст. 23.1 КоАП РФ.

При этом соответствующие дела рассматриваются судами "в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судьи" (см. ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ).

Иными словами, если органы лесопользования не смогут по каким-либо причинам самостоятельно рассмотреть дело об административном правонарушении, они обязаны передать необходимые материалы в соответствующий судебный орган.

Далее отметим, что Закон N 82-ФЗ внес изменение в п. 32 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Ранее органы лесопользования могли составлять протоколы только по нарушениям, предусмотренным ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ, то есть по нарушениям, не имеющим прямого отношения к конкретным видам лесопользования. Так, в вышеуказанных статьях КоАП РФ речь идет о наложении административных штрафов в следующих случаях:

- неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей;

- невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства;

- непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;

- непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде.

В настоящее время в соответствии с новой редакцией п. 32 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ должностные лица органов, уполномоченных в области использования, охраны и защиты лесного фонда, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных также ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ (конкретные виды нарушений указаны выше).

Следует отметить, что ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ предоставляет право составлять протоколы и должностным лицам органов внутренних дел (милиции) по административным правонарушениям, предусмотренным ст. ст. 8.28 - 8.32 КоАП РФ, то есть за следующие правонарушения:

- незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан;

- уничтожение мест обитания животных;

- уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд;

- нарушение требований к охране лесов;

- нарушение правил пожарной безопасности в лесах.

4.3. Конфискация орудия совершения или предмета

административного правонарушения

В соответствии со ст. 3.7 КоАП РФ конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения (далее - конфискация) является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судом. Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения:

- подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику;

- изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.

Под вещью, подлежащей при конфискации принудительному безвозмездному изъятию, понимаются объекты гражданских прав - движимые и недвижимые вещи. Нарушитель может быть собственником изымаемой при конфискации вещи либо может обладать отдельными правомочиями собственника, например правом владения и (или) распоряжения данной вещью; в любом случае вещь, подлежащая конфискации, должна находиться у нарушителя на одном из вышеуказанных законных оснований.

По смыслу ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ изъятие у нарушителя вещи, находящейся у него на незаконных основаниях, не является конфискацией. В отличие от данного административного наказания при применении возмездного изъятия предмет, подлежащий принудительному изъятию, по смыслу ст. 3.6 КоАП РФ может находиться у нарушителя на незаконных основаниях.

4.4. Функции органов, уполномоченных в области

использования, охраны и защиты лесного фонда

Постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 N 370 установлено, что МПР России является федеральным органом исполнительной власти в том числе в сфере управления лесным хозяйством, использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. В этом Постановлении Правительства РФ практически не указаны какие-либо полномочия МПР России в части применения мер административного воздействия при нарушении лесохозяйственных требований и правил.

Другим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства, является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз). В соответствии с Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 283 (далее - Положение N 283), Рослесхоз вправе направлять материалы о нарушениях лесного законодательства Российской Федерации в Росприроднадзор, в органы внутренних дел, в прокуратуру, в суд, предъявлять в установленном законодательством Российской Федерации порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба, причиненного лесному фонду, о взыскании неустоек за нарушение лесохозяйственных требований при отпуске древесины на корню в лесах (п. 6.6 Положения N 283).

Таким образом, исходя из норм Положения N 283 получается, что Рослесхоз не вправе самостоятельно налагать административные штрафы, предусмотренные в том числе в ст. ст. 8.26 и 8.28 КоАП РФ за соответствующие нарушения.

В свою очередь, Росприроднадзор также является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов [см. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 (далее - Положение N 400)]. В соответствии с Положением N 400 Росприроднадзор имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (п. 6.6 Положения N 400).

Отмечаем, что и в Положении N 400 также нет правовых норм, позволяющих Росприроднадзору налагать соответствующие административные штрафы.

Такое прочтение вышеуказанных Постановлений Правительства РФ может привести к неправильному выводу о том, что вышеупомянутые органы не имеют необходимых полномочий для применения мер административного воздействия на нарушителей правил лесопользования.

В связи с этим целесообразно обратиться к нормам ЛК РФ. В соответствии со ст. 76 ЛК РФ государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляется федеральным органом исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальными органами, другими органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

В соответствии со ст. 77 ЛК РФ государственная лесная охрана Российской Федерации создается в федеральном органе исполнительной власти по надзору в сфере природопользования. При этом лесная охрана в соответствии с возложенными на нее задачами обязана направлять в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд в пределах своей компетенции.

Статьей 110 ЛК РФ предусмотрено, что штрафы за административные правонарушения налагаются должностными лицами федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования и его территориальных органов в пределах установленных законодательством Российской Федерации полномочий вышеуказанных должностных лиц. При этом налогоплательщикам следует иметь в виду, что данная статья ЛК РФ не устанавливает перечня нарушений лесного законодательства и конкретных мер ответственности за их совершение, не определяет, в каких случаях применяется административная, а в каких - уголовная ответственность.

Таким образом, при определении компетенции органов, осуществляющих контроль в сфере лесопользования, в части применения соответствующих административных санкций следует руководствоваться в первую очередь КоАП РФ и ЛК РФ.

В.В.Петрунин

Советник налоговой службы

Российской Федерации II ранга

Подписано в печать

10.01.2006

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——