"Налоговые споры: теория и практика", 2005, N 12

О ВНЕСУДЕБНОМ ПОРЯДКЕ ВЗЫСКАНИЯ НАЛОГОВЫХ ПЛАТЕЖЕЙ

Федеральным законом от 04.11.2005 N 137-ФЗ закреплено право налоговых органов на самостоятельное принятие решений о взыскании налоговых санкций в случаях, если размер штрафа по каждому налогу не превышает 5 тыс. руб. для индивидуальных предпринимателей и 50 тыс. руб. - для юридических лиц. Такие же полномочия предоставляются территориальным органам Пенсионного фонда РФ в отношении взыскания недоимок по страховым взносам, пеней и штрафов.

Действующую процедуру взимания задолженностей через суд предлагается сохранить для физических лиц и в отношении неуплаченных платежей, размер штрафа по которым превышает указанные в Законе размеры - 5 и 50 тыс. руб. соответственно для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. У названных субъектов остается право обжаловать решение о взыскании сумм в административном порядке в вышестоящий орган или в арбитражный суд.

В 1999 г., будучи работником налоговой инспекции, после принятия НК РФ, исключившего внесудебный порядок привлечения налогоплательщиков к ответственности, я активно выступала против судебного порядка взыскания санкций, так как в суд приходилось идти даже при отсутствии спора с налогоплательщиком по причине того, что он не спешил уплатить штраф самостоятельно. Юристы налоговых инспекций выжидали 6 месяцев в надежде, что предприниматель проявит сознательность и сам заплатит штраф, однако такого, как правило, не происходило. Поэтому налоговые инспекции подавали заявления о привлечении к ответственности и взыскании штрафа в судебном порядке, причем чаще всего делали это в последние дни шестимесячного срока.

Учитывая, что к моменту подачи заявления в суд налог с юридических лиц уже был взыскан, налоговые органы надеялись на рассмотрение спора только в пределах заявленного иска о взыскании штрафа и привлечении к ответственности. Однако практика пошла по другому пути - суд, не ограничиваясь формальным рассмотрением, начинал проверять обоснованность вынесения самого решения о доначислении налога, пени и, соответственно, о привлечении к ответственности.

В условиях, когда налог уже взыскан, было обидно начинать все сначала и доказывать обоснованность санкций, но у налогоплательщика появлялась дополнительная возможность представить свои возражения по сути спора, не подавая иск и не платя госпошлину. Тем самым налогоплательщику предоставлялся еще один шанс защитить свои интересы.

Поскольку в суд приходилось ходить и по бесспорным делам, я стала выступать против судебного порядка взыскания санкций, развивая мысль о том, что порядок взыскания санкций должен быть таким же, как порядок взыскания самого налога. Соответствующие предложения были сформулированы и направлены в МНС России.

В прошлом году с инициативой внесудебного порядка взыскания штрафов выступил Президент РФ. Государственная Дума почти единогласно проголосовала за предложенный законопроект, а Совет Федерации одобрил его.

Прозрение наступило после осознания того, что большинство налогоплательщиков лишилось существовавших на протяжении семи лет после вступления НК РФ в силу дополнительных гарантий, связанных с рассмотрением в суде заявлений о взыскании налога.

Раньше хозяйствующему субъекту было намного проще защитить свои интересы, когда судебную процедуру инициировали налоговые органы и именно на них лежала обязанность доказывать обстоятельства, на которых основывалось их решение. Они же доказывали обоснованность своих выводов. Теперь, чтобы обратиться в суд, налогоплательщики должны будут заплатить госпошлину (активно ведутся разговоры о ее значительном увеличении), а большинству из них потребуется квалифицированная и далеко не безвозмездная юридическая помощь.

Право уменьшить сумму штрафа было не у налогового органа, а у суда, т.е. при наличии смягчающих обстоятельств налогоплательщик всегда мог рассчитывать на существенное уменьшение штрафных санкций - не менее чем в два раза.

Что налогоплательщики выиграли от этой административной реформы и "осуществления мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров"?

Как обычно, жизнь внесет коррективы, эффективность законодательных новелл будет проверена практикой, на многие возникающие сейчас вопросы будут получены ответы. Однако анализ уже появившихся откликов свидетельствует, что налогоплательщики без всякого энтузиазма и одобрения встретили поправки в НК РФ. Если суммировать собственные суждения и то, что появилось в печати, можно отметить следующее.

1. Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ - это реанимация порядка взыскания штрафов, действовавшего до 1999 г., причем в худшем варианте.

2. Распространено мнение, что Закон принят в интересах налоговой службы и впредь вину налогоплательщиков будет определять не суд, а налоговые органы.

3. Именно теперь суды будут завалены исками об отмене решений налоговых органов, поскольку раньше перспектива суда хоть как-то сдерживала произвол налоговиков, а теперь они будут "штамповать" штрафы.

4. Налогоплательщики считают, что изменения нарушают принцип презумпции невиновности. Суды возлагают бремя доказательств на истца, а не на ответчика, поэтому взимание штрафов без суда нарушает указанный принцип.

5. Что означает дополнение п. 3 ст. 101 НК РФ предложением следующего содержания: "В решении о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения указывается срок, в течение которого лицо, привлекаемое к ответственности за совершение налогового правонарушения, вправе обжаловать указанное решение в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд, арбитражный суд..."?

Получается, что налоговые органы вправе сами устанавливать сроки обжалования. Разве они не прописаны в АПК РФ? А если налоговым органам вздумается установить срок меньший, чем сейчас?

6. Закон делает компании уязвимыми даже в случае элементарных технических сбоев. Чтобы не допустить злоупотреблений, а также взысканий, о которых налогоплательщик не ведает, налоговиков надо обязать отправлять решение об уплате штрафа письмом с уведомлением о получении.

7. При обжаловании решения в вышестоящий орган его исполнение автоматически приостанавливается. При обжаловании в арбитражный суд исполнение решения может быть приостановлено в соответствии с нормами арбитражного процессуального законодательства. А если налогоплательщик не знает о своем праве заявить ходатайство в суде о приостановлении взыскания? Можно легко представить себе следующую ситуацию: пока налогоплательщик судится, судебные приставы уже описывают у него имущество <1>.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Кстати, судебные приставы давно и неоднократно высказывают идею о необходимости расширения своих функций, в том числе наделения их статусом правоохранительных органов.

Можно сформулировать итоговое суждение налогоплательщиков. Поскольку штрафы непосредственно не направлены на восстановление нарушенного имущественного права государства <2> и являются дисциплинирующей мерой воздействия на нарушителей налогового законодательства, наложение штрафа предполагает наличие вины проштрафившегося.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> В отличие от взыскания налоговых недоимок, которые представляют собой суммы не уплаченных в бюджет налогов.

До сих пор в соответствии с НК РФ установить вину, а также оштрафовать налогоплательщика мог только суд. В случае же взыскания штрафов во внесудебном порядке по решению налогового органа при отсутствии возражений со стороны налогоплательщика, а именно это предложила президентская администрация, ни о какой презумпции невиновности не может быть речи. Причем не только для организаций и индивидуальных предпринимателей, на которых в первую очередь направлены изменения в НК РФ, но и для всех без исключения граждан.

Предполагалось, что одновременно в НК РФ будут внесены нормы о процедуре досудебного урегулирования налоговых споров, призванные ограничить произвол налоговиков и защитить права налогоплательщиков. Однако этого не произошло.

О целесообразности и необходимости установления нового порядка взыскания штрафов с юридических лиц и налогов и штрафов с индивидуальных предпринимателей говорят только чиновники, т.е. те, кому по долгу службы иное сказать нельзя.

Их аргументы сводятся к следующему. Суды завалены мелкими делами о налоговых взысканиях, судебные процессы требуют от органов ФНС России больших затрат временных и человеческих ресурсов.

При этом разработчики Закона ссылаются на общемировую практику: суд нужен лишь в том случае, если имеется спор, неурегулированное разногласие между соответствующим органом исполнительной власти и конкретным гражданином или организацией. Сторонники принятия Закона указывают также на то, что во внесудебном порядке будут применяться налоговые взыскания на небольшие суммы <3>.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Если учитывать, что, как правило, одно нарушение влечет доначисление не одного, а нескольких налогов, названные в Законе суммы увеличиваются в разы.

Законодатель мотивирует принятие нового Закона тем, что уравнивает в правах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, распространяя на последних порядок взыскания налоговых недоимок и пеней, действующий в отношении организаций <4>.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Правовой статус юридических лиц и индивидуальных предпринимателей различен. Индивидуальный предприниматель отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. Имущество, которым он участвует в предпринимательской деятельности, неотделимо от его личного имущества. Поэтому предприниматель в отличие от учредителей юридического лица несет большие финансовые риски. Следовательно, уравнивать их статус по меньшей мере некорректно.

Как отметил В.Ф. Яковлев, будучи уже советником Президента РФ и, очевидно, разгружая своих бывших подчиненных, "необходимость принятия нового Закона вызвана тем, что в российском законодательстве широкое распространение получило установление таких процедур и правил, при которых органы публичной власти должны реализовать многие свои властные полномочия только через суд вместо того, чтобы использовать для их реализации административные процедуры и задействовать судебный механизм лишь тогда, когда есть спор, неурегулированное разногласие между соответствующим органом исполнительной власти и конкретным гражданином или организацией. Речь идет прежде всего о взыскании через суд недоимок и санкций по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды".

Особого внимания, по мнению разработчиков Закона, заслуживает то обстоятельство, что довольно значительная часть обращений в суд органов исполнительной власти связана с взысканием с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязательных платежей и санкций на небольшие суммы.

Судебная практика дает основания для вывода, что требования государственных органов о взыскании незначительных сумм, как правило, не оспариваются ответчиками, а обязательный судебный порядок их взыскания не только без нужды приводит к дополнительной нагрузке на суды, но и загружает государственные органы, требует от них юридического сопровождения иска во время процедуры рассмотрения дела в суде, компенсации судебных издержек за счет казны. Кроме того, подобный подход не согласуется с принципом разумной затратности, процессуальной экономии.

Статистика рассмотрения дел арбитражными судами показывает, что увеличение числа дел в сфере административных и иных публичных правоотношений вызвано продолжающимся ростом обращений государственных органов, в первую очередь Пенсионного фонда РФ, о взыскании обязательных платежей и санкций. По сравнению с 2003 г. количество таких дел выросло почти в четыре раза: в 2003 г. их было 109 128, в 2004 г. - 396 103.

Подавляющая часть дел, возникающих из налоговых правоотношений, также связана с взысканием обязательных платежей и санкций - всего 297 213 дел, или 84,8%. При этом требования по 70% подобных дел арбитражными судами удовлетворяются.

Резкое увеличение нагрузки на суды за счет дел указанной категории ставит под угрозу обеспечение доступности правосудия и может привести к невозможности своевременного рассмотрения дел арбитражными судами. Для решения этой проблемы потребуется существенное увеличение численности судей, а также выделение значительной части бюджетных средств для дополнительного финансирования арбитражных судов.

Новый порядок взыскания недоимок и санкций по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды позволит решить обозначенную проблему путем введения административного порядка принудительного взыскания обязательных платежей и санкций на незначительные суммы. В этих случаях решения органов исполнительной власти будут иметь статус исполнительных документов, что позволит им самостоятельно без обращения в суд осуществлять свои властные и контрольно-надзорные функции, поскольку отсутствует спор о праве.

Аналогичный порядок предусмотрен, в частности, разд. V КоАП РФ, согласно которому уполномоченные органы исполнительной власти, наделенные правом привлечения граждан и организаций к административной ответственности, выносят об этом соответствующее постановление, имеющее силу исполнительного документа.

Разработчики подчеркивают, что Закон устанавливает одинаковый правовой режим взыскания обязательных платежей и санкций для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку они осуществляют предпринимательскую и иную экономическую деятельность, которая по своему существу предполагает самостоятельность и определенный финансовый риск. Такой принцип правового регулирования заложен, в частности, в ГК РФ (п. 3 ст. 23) и АПК РФ (ст. ст. 27 и 28).

Административный порядок взыскания обязательных платежей и санкций подразумевает безусловное право юридического лица, индивидуального предпринимателя обжаловать решение органа исполнительной власти в вышестоящий орган или в арбитражный суд. Вместе с тем необходимо создать условия для урегулирования административных споров способами иными, чем обращение в суд, с использованием административных средств и процедур в качестве эффективного и предпочтительного способа урегулирования споров.

Изменения, вносимые в НК РФ, позволят разгрузить и оптимизировать работу российской судебной системы путем частичного отказа от ряда процедур и правил.

Будучи воплощены в Федеральном законе N 137-ФЗ, названные аргументы, несомненно, заслуживают внимания, но пусть те, кто сегодня активно выступают в их поддержку, поставят себя на место предпринимателей и в одночасье лишатся заработанного.

Остановимся также на других новеллах НК РФ.

1. Подпункт 9 ст. 31 "Права налоговых органов" НК РФ дополнен словами о том, что налоговые органы вправе наряду с взысканием недоимки по налогам и пеням взыскивать штраф.

2. Статья 45 "Исполнение обязанности по уплате налога или сбора" в части, где говорится, что в случае изменения налоговым органом юридической квалификации сделок либо юридической квалификации статуса и характера деятельности налогоплательщика взыскание налога с организации осуществляется в судебном порядке, дополнена положением о том, что судебный порядок в этих случаях применяется в отношении индивидуальных предпринимателей и в отношении взыскания штрафов.

3. Статья 46 НК РФ была посвящена порядку взыскания налога, пени за счет денежных средств налогоплательщиков-организаций. С 01.01.2006 установленный в статье порядок взыскания распространяется также на индивидуальных предпринимателей и на взыскание штрафа.

4. Статья 47 НК РФ, регулирующая порядок взыскания налога, пени за счет иного имущества налогоплательщика-организации, с 01.01.2006 будет распространяться на индивидуальных предпринимателей, а также на порядок взыскания штрафов.

5. Статья 48 НК РФ будет регулировать порядок взыскания налога, пени, штрафа с физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем. Порядок взыскания остался тот же.

В ст. 48 Кодекса установлена также очередность взыскания налога за счет имущества налогоплательщика.

6. В п. 8 введенной в НК РФ ст. 103.1 хотелось бы обратить внимание на следующее:

- в настоящее время подача жалобы в вышестоящий налоговый орган или в суд никак между собой не связаны. Рассмотрение жалобы в вышестоящем налоговом органе не приостанавливает течение срока для обжалования в суд.

С 01.01.2006 в случае обжалования решения о взыскании налоговой санкции в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) срок для обжалования указанного решения в арбитражный суд исчисляется со дня, когда индивидуальному предпринимателю, организации стало известно о вынесении решения вышестоящим налоговым органом;

- сейчас подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия, за исключением случаев, предусмотренных НК РФ. Если налоговый орган, рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют законодательству РФ, он вправе полностью или частично приостановить их исполнение. Решение о приостановлении исполнения акта (действия) принимается руководителем налогового органа, принявшим такой акт, либо вышестоящим налоговым органом (ст. 141 "Последствия подачи жалобы" НК РФ).

С 01.01.2006 в случае обжалования решения о взыскании налоговой санкции в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу) исполнение указанного решения приостанавливается. В случае обжалования этого решения в арбитражный суд его исполнение может быть приостановлено в порядке, установленном арбитражным процессуальным законодательством РФ.

Напомним также, что согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", территориальным органам Пенсионного фонда РФ предоставлено право принимать решения о взыскании недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов. Эти решения обращаются к исполнению путем направления в течение пяти дней со дня вынесения такого решения соответствующего постановления судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об исполнительном производстве".

Т.А.Гусева

К. ю. н.,

доцент

Института бизнеса и права

Орловского государственного

технического университета,

адвокат

Подписано в печать

12.12.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——