"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2005, N 23

О ПРОЦЕДУРЕ ПРОВЕДЕНИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ

Бюджетный процесс в Российской Федерации основан на централизованном бюджетно-сметном планировании и достаточно жесткой регламентации расходов федерального бюджета с применением детализированной бюджетной классификации. В связи с тем что осуществление бюджетного процесса, довольно сложная деятельность, возникает необходимость усиления контроля эффективности использования бюджетных средств. Поэтому Счетная палата РФ начинает планомерный переход от традиционных проверок к аудиту эффективности использования бюджетных средств, который в зарубежных странах является одним из важных видов контроля за исполнением государственного бюджета.

В соответствии со стандартами ИНТОСАИ (42 и 43) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективном расходовании бюджетных средств при условии наличия законодательно установленного права на осуществление данного вида проверок в отношении всех областей государственной деятельности, связанных с расходованием бюджетных средств. В Российской Федерации такое право Счетной палаты установлено в перечне задач, определяемых ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Но в Законе нет норм прямого действия по проведению аудита эффективности.

Для решения этой проблемы необходимо:

- во-первых, законодательно определить аудит эффективности как разновидность государственного финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой в виде проверок;

- во-вторых, разработать действенную методологическую базу такого аудита эффективности в соответствии с общепринятыми в развитых зарубежных странах принципами и методами.

Следует отметить, что на данный момент в Счетной палате РФ происходит активная работа по разработке методик проведения аудита эффективности. Так, решением Коллегии Счетной палаты утверждены Концептуальные и методические основы аудита эффективности использования бюджетных средств и государственной собственности. В них дается понятие аудита эффективности в системе государственного финансового контроля, определяются цели, задачи, предмет и объекты данного аудита, а также основные этапы его проведения.

В вышеназванных Методических основах сформулировано понятие аудита эффективности следующим образом. Аудит эффективности - это форма государственного финансового контроля, обеспечивающая оценку эффективности работы исполняющих государственные функции и использующих государственные ресурсы подконтрольных объектов и разработку предложений по повышению эффективности их деятельности.

Аудит эффективности использования государственных средств должен иметь следующие направления:

- проверку экономности и целесообразности расходования проверяемой организацией государственных средств, используемых в достижении конкретных результатов ее деятельности;

- проверку использования надлежащим образом и в полном объеме проверяемой организацией имеющихся трудовых, финансовых, информационных и других ресурсов в процессе осуществления своей деятельности;

- проверку достигнутых результатов деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, а также их сравнение с плановыми показателями с учетом объема выделенных на эти цели ресурсов.

Исходя из определения аудита эффективности объектами такой проверки являются:

- органы государственной власти Российской Федерации, являющиеся главными распорядителями или распорядителями бюджетных средств;

- федеральные органы, использующие средства государственных внебюджетных фондов или распоряжающихся государственной собственностью;

- бюджетные учреждения и иные организации, получающие бюджетные средства (бюджетополучатели);

- государственные унитарные предприятия;

- другие субъекты экономической деятельности, использующие государственные средства.

Проверки, осуществляемые в рамках аудита эффективности, могут различаться в зависимости от выбранных задач и целей. В любом случае проверка должна давать конкретные результаты, способствующие, во-первых, повышению ответственности за используемые бюджетные средства; во-вторых, решению наиболее важных проблем; в-третьих, повышению эффективности работы органов государственной власти и получателей государственных средств, а также их взаимодействию; в-четвертых, эффективному использованию бюджетных средств.

Необходимо учесть, что проведение аудита эффективности использования государственных средств является сложной задачей, для решения которой требуются значительные временные затраты, определенные финансовые ресурсы, высококвалифицированные специалисты. Кроме того, аудит эффективности имеет более сложную технологию проведения по сравнению с финансовым аудитом. В связи с этим в любой проверке эффективности использования государственных средств можно выделить три основных этапа:

I этап - планирование проверки;

II этап - проведение проверки;

III этап - подготовка отчета о результатах проверки.

На этапе планирования осуществляется отбор наиболее важных тем и проблем, которые должны быть решены в рамках поставленных задач. В свою очередь, данный этап включает два важных комплекса действий: стратегическое и текущее планирование.

При стратегическом планировании определяются приоритетные задачи, на решение которых будут направляться усилия Счетной палаты. На их основе разрабатывается стратегический план по проведению аудита эффективности, определяющий, какие министерства и ведомства, получатели бюджетных средств будут подвергнуты проверке в период, обозначенный в данном плане. Данный комплекс действий охватывает 3 - 5-летний период.

Текущее планирование осуществляется ежегодно на основе стратегического плана. Для этого этапа характерны выбор конкретных тем и объектов, обоснование целей проверок и оценка их возможных результатов в рамках повышения эффективности использования государственных средств.

В Методике проведения аудита эффективности использования государственных средств, разработанной Департаментом аналитического и методологического обеспечения, приведены следующие критерии, которыми необходимо руководствоваться при определении возможных тем и объектов проверок:

- социально-экономическая значимость данной темы, ее важность для Федерального Собрания и общественности;

- степень наличия рисков в рассматриваемой сфере (под риском в данном случае понимается вероятность негативного влияния на проверяемую организацию какого-либо фактора, который может привести к финансовым убыткам, нанесению ущерба, неспособности реализовать возложенную функцию или программу и обеспечить при этом эффективное использование государственных средств);

- оценка возможных результатов проверки;

- объем государственных средств, направляемых в данную сферу и используемых объектами проверки;

- проведение предшествующих проверок в этой сфере и на данных объектах;

- наличие ресурсов Счетной палаты.

На этапе планирования осуществляется предварительное изучение объектов проверки. Сбор необходимой информации происходит в целях получения всестороннего представления о предмете и объекте проверки.

Итогом планирования является разработанная программа проведения проверки. В программе должны быть сформулированы цель проверки, перечень вопросов и объектов проверки; критерии оценки эффективности использования государственных средств, которые будут использоваться в ходе проверки, и их источники; описание методики проведения проверки; график и основные этапы проверки, список группы проверяющих; срок представления отчета о результатах проверки на рассмотрение Коллегии Счетной палаты.

Что касается разработки показателей оценки эффективности, то необходимо учитывать два их вида:

- показатели, характеризующие прямые результаты деятельности объектов проверки;

- показатели, отражающие косвенное влияние на социальные результаты их деятельности.

Для оценки прямых результатов должны применяться показатели эффективности использования трудовых, материальных, финансовых и других ресурсов, привлеченных для получения конечных результатов. В таком случае показателем эффективности будет являться соотношение между произведенными затратами и полученными при этом результатами (выручка или прибыль от реализации товаров, работ, услуг).

Показатели, отражающие косвенное влияние (социальные результаты деятельности объектов проверки), характеризуют последствия для общества в целом. Иначе говоря, на основе этой группы показателей должна даваться оценка результатов предоставления бюджетной услуги для ее получателей. Например, в лесохозяйственной деятельности показателями оценки эффективности является уровень проведенных лесозащитных и лесовосстановительных работ, охраны лесов от пожаров и др. По каждому показателю во всех сферах деятельности должна быть установлена нормативная величина (минимально допустимый уровень).

В ходе проверки может быть выяснено, что применение некоторых показателей не позволит дать оценки эффективности или их использование необязательно для достижения целей проверки. В этом случае данные показатели могут быть исключены из перечня, применяемого для оценки эффективности использования государственных средств в проверяемой сфере или организации после соответствующего согласования, аудитором Счетной палаты.

В рамках этапа проведения аудита эффективности проверяющие осуществляют сбор необходимой информации и фактических данных для получения аудиторских доказательств в соответствии с установленными целями проверки, выбранными методами и нормативами эффективности.

В процессе проверки следует провести сравнительный анализ фактических показателей с нормативными. На основе проведенного анализа подготавливается заключение, в котором отражается, в какой степени результаты деятельности проверяемого объекта соответствуют используемым нормативам эффективности, и формулируются выводы в отношении целей проверки. Кроме того, выводы должны указывать степень, характер и зависимость выявленных отклонений, если такие имеются, от утвержденных нормативов, а также степень ответственности должностных лиц за допущенные упущения.

По итогам проведения аудита эффективности осуществляется подготовка рекомендаций. Они должны быть конкретными, направленными на устранение выявленных недостатков и ориентировать на достижение высоких конечных результатов.

В завершение проверки готовится отчет согласно Методике проведения аудита эффективности использования государственных средств, который руководитель проверки направляет аудитору Счетной палаты.

Так выглядит процедура аудита эффективного использования бюджетных средств. Органам государственного контроля Российской Федерации предстоит большая работа по разработке отечественных стандартов аудита эффективности, по решению правовых, кадровых и других важных вопросов, связанных с данной проблемой.

С.И.Колесников

К. э. н.,

доцент,

заведующий кафедрой

бухгалтерского учета и аудита

Е.И.Денеко

Уральский государственный

лесотехнический университет

Подписано в печать

06.12.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——