"Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", 2005, N 12

<КОММЕНТАРИЙ

К ПОСТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОТ 14.07.2005 N 8-П "ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ О ФЕДЕРАЛЬНОМ

БЮДЖЕТЕ НА 2003 ГОД, НА 2004 ГОД И НА 2005 ГОД

И ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

"О ПОРЯДКЕ ИСПОЛНЕНИЯ МИНИСТЕРСТВОМ ФИНАНСОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СУДЕБНЫХ АКТОВ ПО ИСКАМ К КАЗНЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО

НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ (БЕЗДЕЙСТВИЕМ) ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ЛИБО ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ ГРАЖДАН

Э.Д. ЖУХОВИЦКОГО, И.Г. ПОЙМА, А.В. ПОНЯТОВСКОГО,

А.Е. ЧЕСЛАВСКОГО И ОАО "ХАБАРОВСКЭНЕРГО">

Предметом исследования Конституционным Судом Российской Федерации в комментируемом Постановлении от 14.07.2005 N 8-П (далее - Постановление N 8-П) был порядок исполнения судебных актов по делам о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.

Причинение вреда действием (бездействием) органа государственной власти либо должностного лица органа государственной власти может иметь место, если незаконными действиями (бездействием) налогового органа или его должностных лиц (например, при несвоевременном возмещении НДС, при вынесении решения по результатам проведенной камеральной или выездной проверки, впоследствии отмененного или вышестоящим налоговым органом, или судом) налогоплательщику были причинены убытки (материальный вред). Материальный вред представляет собой расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрату или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Нормы права, регулирующие порядок исполнительного производства, приводятся в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (АПК РФ), Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (ГПК РФ), в Федеральном законе от 21.07.1997 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон N 119-ФЗ) и т.д.

Согласно ст. 318 АПК РФ судебные акты арбитражных судов приводятся в исполнение после их вступления в законную силу. Принудительное исполнение судебного акта производится на основании выдаваемого арбитражным судом исполнительного листа. Исполнительный лист выдается взыскателю или по его ходатайству направляется для исполнения непосредственно арбитражным судом (ст. 319 АПК РФ).

Статьей 428 ГПК РФ установлено, что исполнительный лист выдается судом взыскателю или по его просьбе направляется судом для исполнения после вступления судебного постановления в законную силу.

Таким образом, существуют два варианта исполнения судебного акта:

1) исполнительным производством занимается взыскатель;

2) исполнительный лист направляется для исполнения арбитражным судом или судом общей юрисдикции.

В первом случае взыскатель может обратиться к судебному приставу-исполнителю (ст. 3 Закона N 119-ФЗ) или в случае, если требования судебных актов касаются взыскания денежных средств и взыскатель располагает сведениями об имеющихся счетах должника в банке и о наличии на них денежных средств, - к банкам и иным кредитным организациям (ст. 5 Закона N 119-ФЗ).

При этом законодательством предусмотрены судебное обжалование действий судебного пристава-исполнителя (ст. 329 АПК РФ, ст. 90 Закона N 119-ФЗ, ст. 441 ГПК РФ) и ответственность последнего за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей (ст. 330 АПК РФ).

Законодательными актами также установлена ответственность за неисполнение судебного акта банком или иной кредитной организацией (ст. 332 АПК РФ, ст. 86 Закона N 119-ФЗ).

Необходимо отметить, что судебные приставы-исполнители отказываются принимать к исполнению исполнительные листы по делам о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, возвращая их без исполнения.

Согласно ст. 5 Закона N 119-ФЗ в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами.

В соответствии с Федеральным законом от 24.12.2002 N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" исполнительные листы судебных органов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются в Минфин России для исполнения им в порядке, установленном Правительством РФ. Исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации службой судебных приставов не производится (ст. 122 данного Закона).

Аналогичные нормы содержатся в ст. ст. 134, 135 Федерального закона от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год", ст. ст. 110, 111 Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год".

В настоящее время порядок исполнения судебных актов по делам о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, регулируется Постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 N 666 "О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти" (далее - Постановление Правительства РФ N 666), при этом названным актом не предусмотрена ответственность данного органа государственной власти или его должностных лиц за неисполнение своих обязанностей.

В вышеприведенном случае могла бы быть применена ст. 332 АПК РФ, которая предусматривает возможность наложения арбитражным судом, выдавшим исполнительный лист, судебного штрафа в порядке и в размере, установленных в гл. 11 АПК РФ <*> за неисполнение указанных в исполнительном листе действий лицом, на которое возложено совершение этих действий.

     
   ————————————————————————————————
   

<*> В ст. 119 гл. 11 АПК РФ указано, что размер судебного штрафа, налагаемого на должностных лиц, не может превышать 50 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), на организации - 1000 МРОТ. Судебные штрафы, наложенные арбитражным судом на должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления и других органов, организаций, взыскиваются из их личных средств.

Однако данная норма с учетом ее формулировки фактически неприменима на практике, поскольку для взыскания штрафа в исполнительном листе должно быть указано соответствующее лицо, на которое возложена обязанность совершить действие и которое в случае неисполнения данных действий может быть привлечено к ответственности.

Необходимо отметить, что ст. 134 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и ст. 110 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предусматривают, что исполнение судебных решений по искам к Российской Федерации осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели данными Федеральными законами; при этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих указанные ассигнования.

Вместе с тем в соответствии с Правилами исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, утвержденными Постановлением Правительства РФ N 666 (далее - Правила исполнения судебных актов), установлен следующий порядок исполнения данным органом судебных актов по искам к казне Российской Федерации.

Взыскатель должен представить в Минфин России следующие документы:

а) исполнительный лист о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти;

б) заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист;

в) заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Если вышеуказанные документы не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов или отсутствует какой-либо из этих документов, исполнительный лист возвращается взыскателю без исполнения.

Если же документы представлены в полном объеме и они оформлены в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, Минфин России направляет в течение пяти рабочих дней в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копию исполнительного листа для получения информации об обжаловании судебного акта по данному делу. Федеральный орган государственной власти представляет в Минфин России в течение пяти рабочих дней со дня получения копии исполнительного листа документы, отменяющие или приостанавливающие исполнение судебного акта, либо информацию об отсутствии оснований к обжалованию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.

Исполнение судебного акта на основании исполнительного листа осуществляется Минфином России в двухмесячный срок со дня поступления исполнительного листа в Министерство с отнесением расходов на исполнение по разд. 01 "Общегосударственные вопросы", подразделу 15 "Другие общегосударственные вопросы", целевой статье 0920000 "Реализация государственных функций, связанных с общегосударственным управлением", виду расходов 216 "Выполнение других обязательств государства", статье экономической классификации 290 "Прочие расходы" бюджетной классификации Российской Федерации.

Данные обстоятельства приводят к тому, что на практике исполнение судебных актов по делам о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, Минфином России затягивается на неопределенные сроки.

Таким образом, исходя из действующих нормативно-правовых актов с учетом правоприменительной практики складывается следующая ситуация:

- взыскатель самостоятельно представляет в Минфин России документы (в том числе исполнительный лист, копию заверенного в установленном порядке судебного акта, заявление с указанием реквизитов банковского счета) для исполнения судебного акта, принятого по делу о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти;

- взыскатель не вправе предъявлять исполнительный документ о взыскании денежных средств с Российской Федерации в службу судебных приставов, а судебный пристав не вправе принимать исполнительный лист и возбуждать на его основании исполнительное производство;

- исполнение вступивших в законную силу решений судов по делам о взыскании с казны Российской Федерации денежных средств в возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, производится в неопределенные сроки.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского, а также ОАО "Хабаровскэнерго" с жалобами в Конституционный Суд Российской Федерации.

Поскольку все жалобы касались одного и того же предмета, а именно конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и Постановления Правительства РФ N 666, они были соединены Конституционным Судом Российской Федерации в одном производстве.

По результатам рассмотрения данного дела Конституционный Суд Российской Федерации принял Постановление N 8-П, резолютивная часть которого содержит следующие выводы относительно конституционности оспариваемых норм:

- признать ч. 2 ст. 122 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", ст. 135 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" и ст. 111 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" в части, устанавливающей, что исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета, службой судебных приставов не производится, а также положение ч. 1 ст. 122 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", обязывающее Минфин России к принятию соответствующих исполнительных листов для исполнения, не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они направлены на установление механизма исполнения судебных решений данной категории в части определения федерального органа государственной власти, ответственного за их исполнение;

- ч. 1 ст. 122 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" в части, предусматривающей направление исполнительных листов по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, в Минфин России для исполнения, предполагает по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования обязанность суда по просьбе взыскателя направлять соответствующие исполнительные листы в Минфин России для исполнения;

- признать ч. 1. ст. 122 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год" в части, возлагающей на Правительство РФ полномочие по регламентации исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, и п. п. 3, 5 и 6 Правил исполнения судебных актов не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 10, 19, 45, 46 (ч. 1), 55 (ч. 3), 114 (п. "е" ч. 1) и 115 (ч. 1);

- в силу п. 12 ч. 1 ст. 75 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", предусматривающего, что в решении Конституционного Суда Российской Федерации могут содержаться сведения о сроке и особенностях его исполнения, Постановление Правительства РФ N 666 в части утраты юридической силы указанными положениями Правил исполнения судебных актов подлежит исполнению с 1 января 2006 г.

Конституционный Суд Российской Федерации с учетом позиций Европейского Суда по правам человека, Комитета министров Совета Европы, конференции европейских министров юстиции и на основании анализа положений Конституции Российской Федерации в Постановлении N 8-П указал, что государство может возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то, что ответчиком является публичная власть. Иными словами, законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство.

Определение федеральным законодателем конкретного органа в структуре федеральных органов государственной власти, на который возлагаются обязанность и ответственность за эффективное исполнение решений судов по искам к Российской Федерации, полномочий этого органа для выполнения данной публичной функции, а также соответствующих прав и обязанностей для иных участников процесса исполнения судебного решения, согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, не может рассматриваться как выходящее за пределы конституционно допустимого усмотрения федерального законодателя.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что включение положений, обязывающих Минфин России к принятию исполнительных листов по искам к Российской Федерации для исполнения, в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год, приводит к тому, что механизм исполнения соответствующих судебных решений не опирается на стабильную правовую основу, чем нарушается принцип верховенства права, включающий в качестве обязательного элемента правовую определенность. Взыскателю должны быть гарантированы действительная возможность получить то, что ему причитается по судебному решению, в разумный срок, а также эффективный, а не формальный судебный контроль за исполнением судебного решения уполномоченными органами, предполагающий, в частности, обеспечение заинтересованным лицам права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или его неисполнению.

Конституционный Суд Российской Федерации, принимая данное Постановление, указал, что федеральный законодатель, наделяя Правительство РФ теми или иными полномочиями в сфере нормотворчества, должен четко определить круг вопросов, по которым Правительство РФ имеет право принимать нормативно-обязывающие решения. При этом предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к исключительным прерогативам законодателя. Между тем федеральный законодатель, предусмотрев в ч. 1. ст. 122 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", что исполнительные листы по искам к Российской Федерации направляются в Минфин России для исполнения им в порядке, установленном Правительством РФ, и делегировав тем самым Правительству РФ полномочие по нормативному регулированию процесса исполнения соответствующих судебных решений, не установил объем и пределы такого регулирования.

В результате, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, - и это подтверждается содержанием отдельных положений Постановления Правительства РФ N 666, принятого им во исполнение данного уполномочия, - федеральный законодатель, по существу, допустил возможность регламентации Правительством РФ вопросов, относящихся к правосудию. Так, в Постановлении Правительства РФ N 666 регламентируются и вопросы, непосредственно затрагивающие реализацию заявителем его права на судебную защиту в части полноты и своевременности исполнения вынесенного в его пользу судебного решения. Согласно Правилам исполнения судебных актов обязанность Минфина России исполнять соответствующие судебные решения на основании исполнительного листа в двухмесячный срок (п. 5 Правил) обусловливается представлением в Минфин России взыскателем ряда документов; несоответствие этих документов требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов или отсутствие какого-либо из них предоставляет Минфину России правомочие возвращать исполнительный лист взыскателю без исполнения (пп. "б" п. 6 Правил). Из этого следует, что Правительство РФ, вопреки нормам федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 г., на 2004 г. и на 2005 г. и ст. 429 ГПК РФ, возложило непосредственно на взыскателя обязанность направлять в Минфин России заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист, допустило возможность возврата исполнительного листа взыскателю без исполнения по чисто формальным основаниям; кроме того, Правительство РФ не предусмотрело механизма ответственности за несвоевременное или ненадлежащее исполнение Минфином России возложенной на него публичной функции. Тем самым Правительство РФ создало легальную возможность как для блокирования исполнения судебных решений, так и для их исполнения с нарушением установленных сроков.

Однако, признавая неконституционность п. п. 3, 5 и 6 Постановления Правительства РФ N 666, Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что утрата ими юридической силы с момента провозглашения Постановления N 8-П создала бы пробел в регулировании порядка исполнения судебных решений по искам к Российской Федерации. В результате в течение определенного периода - до приведения федеральным законодателем и Правительством РФ правового регулирования в соответствие с Постановлением Правительства РФ N 666 - граждане, в пользу которых вынесены судебные решения о взыскании средств за счет казны Российской Федерации, были бы лишены возможности реализовать свое право на судебную защиту, что в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обусловливает необходимость установления особенностей исполнения Постановления N 8-П.

При этом согласно резолютивной части Постановления N 8-П федеральному законодателю и Правительству РФ дан срок для приведения правового регулирования в соответствие с настоящим Постановлением до 1 января 2006 г.

Таким образом, до 1 января 2006 г. действует старый порядок исполнения судебных актов, принятых по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти:

- взыскатель самостоятельно представляет в Минфин России документы (в том числе исполнительный лист, копию заверенного в установленном порядке судебного акта, заявление с указанием реквизитов банковского счета) для исполнения судебного акта;

- взыскатель не вправе предъявлять исполнительный документ о взыскании денежных средств с Российской Федерации в службу судебных приставов, а судебный пристав не вправе принимать исполнительный лист и возбуждать на его основании исполнительное производство;

- взыскатель вправе обратиться к суду с просьбой о направлении непосредственно судом исполнительных листов для исполнения обязанным субъектам, и суд обязан направить соответствующие исполнительные листы в уполномоченный орган государственной власти (Минфин России) для исполнения;

- Минфин России может возвратить исполнительный лист без исполнения, если исполнительный лист, заверенная в установленном порядке копия судебного акта, заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета не соответствуют требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов либо отсутствует какой-либо из этих документов.

Одновременно судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондарь выразил особое мнение, которое является в своей основе "совпадающим мнением", поддерживающим итоговые выводы Постановления N 8-П.

Результатом исполнения Постановления N 8-П должно стать принятие до 1 января 2006 г. федеральным законодателем и Правительством РФ таких нормативно-правовых актов, которые будут регулировать порядок исполнения судебных актов, принятых по искам к Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.

При этом согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации положения, обязывающие Минфин России к принятию исполнительных листов по искам к Российской Федерации для исполнения, не должны быть включены в специальные законы, каковыми являются федеральные законы о федеральном бюджете на очередной год.

В законодательном акте должно быть закреплено следующее:

- круг вопросов, по которым Правительство РФ вправе принимать нормативно-обязывающие решения;

- объем и пределы нормативного регулирования Правительством РФ процесса исполнения соответствующих судебных решений: разумный срок, в который взыскателю гарантируется получение того, что ему причитается по судебному решению;

- судебный контроль за исполнением судебного решения уполномоченными органами, предполагающий обеспечение заинтересованным лицам права на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, приводящих к затягиванию исполнения судебного решения или к его неисполнению.

Хочется надеяться, что в данных нормативно-правовых актах получит развитие позиция Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении N 8-П, о том, что недопустима ситуация, при которой отсутствие денежных средств у государства может воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство о возмещении вреда, причиненного действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц.

Л.А.Короткова

Юрист

Подписано в печать

03.11.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——