"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", 2005, N 16

МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

К ОРГАНИЗАЦИИ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

В современной российской бюджетной системе для выполнения эффективного государственного финансового контроля необходимо соответствующее методическое обеспечение для бюджетов всех уровней. На сегодняшний день приходится констатировать, что в Российской Федерации практически не разрабатывается методологическая база деятельности контрольных органов на всех бюджетных уровнях. Этот процесс носит, скорее, спонтанный, эпизодический характер. Методическим обеспечением контрольно-ревизионной деятельности любого органа государственного финансового контроля являются самостоятельно разрабатываемые положения, указы, указания и т.п.

Мы придерживаемся мнения, что в Российской Федерации должна функционировать единая система государственного финансового контроля, объединяющая во взаимной увязке внутренний и внешний контроль с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой. Единая система государственного финансового контроля должна функционировать на всех уровнях власти, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.

Внешний государственный финансовый контроль - это специальный государственный финансовый контроль (ГФК), направленный в первую очередь на контроль и анализ исполнения бюджета. Его осуществляют контрольные органы (высшие контрольные органы), создаваемые вне системы исполнительной власти и имеющие право проверять саму исполнительную власть. Для высших контрольных органов функция контроля является основной, и она не должна смешиваться с другими, такими как организация и управление государственными средствами и т.п.

Объектом контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности при внешнем не столько порядок использования государственных финансовых средств, сколько сама система их организации, управления и механизмы внутреннего контроля. При этом контролируется вся система исполнительной власти, включая систему внутреннего контроля, а поэтому система стандартов государственного финансового контроля должна устанавливать основные принципы, положения и процедуры, общие как для внешнего, так и для внутреннего финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы.

Положения Лимской декларации <1> определили внешний государственный контроль как неотъемлемую часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений. Так, ст. 3 провозглашает приоритет внешнего финансового контроля над внутренним, подчеркивая его обязанность проверять эффективность внутренней контрольной службы; ст. 4 подтверждает, что цели внешнего финансового контроля - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами общества - одинаково важны; ст. 9 говорит о необходимости внешнего контроля за деятельностью правительства, административного руководства и любого подчиненного ему органа; ст. 18 утверждает, что все управление общественными средствами должно подлежать независимому контролю, т.е. контролю со стороны органа, независимого от органов, распоряжающихся общественными средствами. Другими словами, это должен быть контрольно-счетный орган, полностью независимый, образованный законодательной ветвью власти, подотчетный ей и являющийся юридическим лицом.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контролинг, 1991. N 1.

В России не все региональные контрольно-счетные органы имеют статус юридического лица. Часть из них функционирует в составе законодательных органов, и это вступает в противоречие с таким принципом, как независимость.

Бюджетным кодексом и Конституцией РФ функции внешнего финансового контроля возложены на Счетную палату РФ, на контрольно-счетные органы субъектов федерации и органы местного самоуправления <2>. Создание контрольно-счетных органов относится к прерогативе региональных и местных властей. Таким образом, контрольно-счетные органы разграничены по уровням власти (горизонтальное разграничение), и, кроме того, они не имеют право дублировать полномочия друг друга (вертикальное разграничение).

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Конституция РФ, ст. ст. 71, 73, 132.

Не претендуя на абсолютную истину, мы считаем, что такое разграничение несколько излишне и приводит к снижению эффективности внешнего контроля, в частности контроля исполнения бюджета. Следовало бы усилить вертикальную взаимосвязь высших контрольно-счетных органов, что должно быть определено в методическом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов.

По нашему мнению, Счетная палата должна стать основным координатором и методическим центром разработки концепции и стандартов внешнего государственного финансового контроля для всех уровней бюджета. Разработанные ею стандарты, методические рекомендации, положения и программы по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, а также типовые бланки и документы должны быть обязательны к исполнению.

Нами предлагается структура системы стандартов ГФК и стандартов внешнего регионального ГФК, являющихся, по сути, совокупностью методических разработок в области внешнего финансового контроля (рис. 1).

     
         ——————————————————————————————————————————————————————¬
         |Стандарты государственного финансового контроля (ГФК)|
         L——————————————————————————T———————————————————————————
   

-----------------+----------------¬ ¦Стандарты общих правил и процедур¦ ¦ взаимодействия органов ¦ ¦ внешнего и внутреннего ГФК ¦ L----------------T--------------- ———— -----------------+----------------¬ ¦ Стандарты общих правил ¦ ¦ и процедур ГФК ¦ L------T-------------------T----- ———— -----------------------+-----¬ -------+---------------------¬ ¦ Стандарты внешнего ГФК +-¬ --+ Стандарты внутреннего ГФК ¦ L----------------------------- ¦ ¦ L--------------------------- ———— -----------------------------¬ ¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ ¦ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦общие положения внешнего ГФК+-+ +-+ общие положения внутреннего¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ГФК ¦ L----------------------------- ¦ ¦ L--------------------------- ———— -----------------------------¬ ¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ ¦ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ взаимодействие всех уровней+-+ +-+ взаимодействие всех уровней¦ ¦ КСО внешнего финансового ¦ ¦ ¦ ¦ КО внутреннего финансового ¦ ¦ контроля ¦ ¦ ¦ ¦ контроля ¦ L----------------------------- ¦ ¦ L--------------------------- ———— -----------------------------¬ ¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ ¦ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ положения и процедуры +-+ +-+ положения и процедуры ¦ ¦ внешнего ГФК на федеральном¦ ¦ ¦ ¦ внутреннего ГФК ¦ ¦ уровне ¦ ¦ ¦ ¦ на федеральном уровне ¦ L----------------------------- ¦ ¦ L--------------------------- ———— -----------------------------¬ ¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ ¦ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ положения и процедуры +-+ +-+ положения и процедуры ¦ ¦ внешнего ГФК ¦ ¦ ¦ ¦ внутреннего ГФК ¦ ¦ на субфедеральном уровне ¦ ¦ ¦ ¦ на субфедеральном уровне ¦ L----------------------------- ¦ ¦ L--------------------------- ———— -----------------------------¬ ¦ ¦ -----------------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ ¦ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ положения и процедуры +-- L-+ положения и процедуры ¦ ¦ внешнего ГФК ¦ ¦ внешнего ГФК ¦ ¦ на муниципальном уровне ¦ ¦ на муниципальном уровне ¦ L----------------------------- L--------------------------- ————

Рис. 1. Структура стандартов внешнего и внутреннего ГФК

Как уже отмечалось, координатором по созданию единых стандартов должна стать Счетная палата, но активное участие в разработке единых методов и стандартов проведения контрольных мероприятий, особенно на субфедеральном уровне, должны принимать региональные контрольно-счетные органы, учитывая их достаточно большой опыт в этой области. Так, контрольно-счетные органы, к примеру, Москвы, Санкт-Петербурга, Краснодара, Владимира и др., разработали методические рекомендации и инструкции по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий. В основу таких рекомендаций, как правило, положены методические разработки Счетной палаты и международный опыт с учетом региональных особенности. Однако они нуждаются в унификации и доработке. Для этого целесообразно создать методическую комиссию из представителей контрольно-счетных органов регионов под председательством Счетной палаты, которая сформулирует с последующим законодательным закреплением стандарты внешнего ГФК в Российской Федерации.

Структура стандартов внешнего ГФК. на субфедеральном уровне, предлагаемая автором, представлена на рис. 2.

     
             ——————————————————————————————————————————————¬
             |Стандарты внешнего ГФК субфедерального уровня|
             L——————————————————————T———————————————————————
   

-----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ общие положения и процедуры ¦ ¦ контрольно-ревизионной деятельности ¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие ¦ ¦ общие положения и процедуры ¦ ¦ экспертно-аналитической деятельности ¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты внешнего аудита ¦ ¦ регионального бюджета ¦ L----------------------T--------------------- ———— / ¦ \

     
   —————————————————————————————¬   |  —————————————————————————————¬
   |Стандарты экспертизы бюджета|   |  |     Стандарты контроля     |
   | (методика предварительного |   |  |исполнения бюджета (методика|
   |      контроля бюджета)     |   |  |   текущего и последующего  |
   |                            |   |  |контроля исполнения бюджета)|
   L—————————————————————————————   |  L—————————————————————————————
   

-----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты контроля смет ¦ ¦ государственных внебюджетных фондов ¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты финансового аудита ¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты аудита эффективности ¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты результатов ¦ ¦ контрольной и экспертной деятельности ¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты качества и эффективности работы ¦ ¦ контрольно-счетного органа ¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Стандарты, определяющие правила ¦ ¦ взаимодействия и совместного планирования ¦ ¦деятельности региональных контрольных органов¦ L----------------------T--------------------- ———— -----------------------+----------------------¬ ¦ Специальные стандарты ¦ L-------------------------------------------- ————

Рис. 2. Структура стандартов внешнего ГФК

субфедерального уровня

По нашему мнению, особое внимание должно уделяться стандартизации внешнего аудита бюджета, в частности контроля исполнения бюджета. Это обосновано тем, что это направление является ведущим в деятельности контрольно-счетных органов. В пределах данного направления деятельности региональные контрольно-счетные органы нацелены на осуществление всех видов контроля:

- предварительного, направленного на экспертизу, анализ законопроектов, в том числе обоснование доходов, расходов и госзаимствований проекта регионального бюджета;

- текущего (оперативного), нацеленного на контроль исполнения регионального бюджета планируемого года в процессе его исполнения и на определение своевременности и полноты денежных поступлений, правильность осуществления расходов, своевременное выявление нарушений и их предотвращение;

- последующего - контроля исполнения регионального бюджета истекшего года.

Предварительный и последующий контроль относятся к ведущим аспектам деятельности контрольно-счетных органов всех уровней.

Текущий контроль, как нам представляется, должен быть систематическим только по отношению к исполнительным органам власти регионального и местного уровней. Относительно бюджетных организаций, учреждений и госпредприятий текущий контроль должен носить выборочный характер, и критерием отбора в выборочную совокупность может служить фактор дисциплинированности (благонадежности) объекта. Текущим контролем бюджетополучателей должны заниматься исполнительные органы власти, территориальные подразделения КРУ и Казначейство в части средств, проходящих через казначейские счета. К таким проверкам желательно подключать представителей контрольно-счетных органов либо предоставлять им информацию о результатах проверки. Обозначенный порядок позволит сформировать достаточно полную информационную базу для проведения последующего контроля.

Международный опыт в части стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов государственного финансового контроля доказывает необходимость разработки единой методологии и методики внешнего контроля для всех уровней бюджетной системы. Отсутствие единых методологических и методических подходов в содержании деятельности контрольно-счетных органов РФ приводит к непроизводительным затратам и снижает эффективность финансового контроля в целом.

Е.А.Мамий

Старший преподаватель

кафедры экономического анализа,

статистики и финансов

Кубанского государственного

университета

Подписано в печать

31.08.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——