"Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", 2005, N 9

ФИНАНСОВЫЙ ПЛАН БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

В настоящее время планирование расходов является важнейшим инструментом повышения эффективности управления бюджетными финансами. От того, насколько качественно будет осуществляться планирование, во многом зависит обоснованность подготовки и принятия решений, затрагивающих все области финансово-хозяйственной деятельности учреждения. В ходе реформы бюджетного процесса планирование становится одним из главных рычагов, применяемых в целях повышения результативности расходов и доходов бюджета, оценки их влияния на экономику.

Вопросы бюджетного планирования находятся в центре внимания финансистов-практиков. Минфин России ведет непрерывную работу по совершенствованию бюджетного планирования.

В бюджетном праве смета - это утвержденный в установленном порядке финансовый акт, определяющий объем и целевое направление бюджетных ассигнований. До недавнего времени система планирования включала в себя составление проекта сметы расходов и доходов бюджетной организации, утверждение ее распорядителем, исполнение сметы в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств. Планирование осуществлялось по статьям бюджетной классификации путем индексации фактических расходов предшествующего финансового года. Как правило, индексация производилась на величину индекса инфляции, обозначенного в законе о федеральном бюджете на текущий год. Такой порядок планирования позволял получить необходимые цифры для обеспечения дальнейшей деятельности учреждения. Одновременно предполагаемые расходы никак не увязывались с достижением определенных показателей в деятельности учреждения. Анализ и контроль был возможен только в части сопоставления плановых и фактических показателей.

В соответствии со ст. 70 БК РФ бюджетные средства расходуются по следующим направлениям:

- оплата труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер заработной платы соответствующих категорий работников;

- перечисление страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

- трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления;

- командировочные и иные компенсационные выплаты работникам в соответствии с законодательством РФ;

- оплата товаров и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам;

- оплата товаров и услуг в соответствии с утвержденными сметами без заключения государственных или муниципальных контрактов.

По сути это укрупненная экономическая классификация расходов бюджета, которая в дальнейшем детализируется в целях планирования и учета.

Большинство плановых норм и нормативов (пожалуй, кроме сферы оплаты труда и денежных компенсаций и трансфертов) при составлении смет самостоятельно рассчитывались бюджетными учреждениями с учетом местных цен и тарифов. К примеру, расходы на коммунальные услуги определялись на основе технологических норм для данного типа помещения исходя из реально сложившегося уровня цен. Хотя существуют нормы обеспеченности работников площадью помещения, для расчета коммунальных расходов они не применяются из-за невозможности их соблюдения.

Статьи бюджетной классификации жестко привязаны к определенным целям расходов, обеспечивая тем самым действенный механизм контроля целевого назначения расходов. Одновременно изменчивость и нестабильность экономических условий зачастую требуют внесения изменений в утвержденные планы (лимиты) на год, перераспределения средств между статьями. Решение о таком перераспределении принимает Минфин России. Невысокая оперативность механизма перераспределения затрудняла эффективное управление краткосрочным планированием и расходованием средств на уровне учреждения.

В целом системе сметного планирования были присущи следующие недостатки.

1. Непрозрачность планирования - показатели плана не характеризовали обоснованность расходов.

2. Затратный принцип - при планировании отталкивались от сложившегося уровня расходов, отсутствовали стимулы к их снижению.

3. Отсутствие оперативного механизма в обоснованном изменении плановых показателей.

Сама система сметного планирования, основанная на затратном принципе, создавала трудности на пути совершенствования управления бюджетными финансами, что и определило необходимость ее реформирования. Бюджетная политика меняется, что влечет изменения в порядке составления финансовых планов и смет.

В Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах <1> (далее - Концепция) выдвинута идея "управления результатами" бюджетного процесса. В соответствии с Концепцией бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов деятельности. Выделяемые бюджетные ассигнования будут иметь четкую привязку к конечным результатам деятельности бюджетных учреждений. Следовательно, при составлении бюджетным учреждением сметы расходов в нее должен быть заложен тот объем денежных средств, использование которых позволит достичь поставленных перед бюджетным учреждением целей и задач (то есть конечных результатов его деятельности на определенный период).

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов".

Правительство РФ предполагает повысить результативность бюджетных расходов путем использования следующих механизмов:

- установить долгосрочные лимиты с их ежегодной корректировкой в соответствии с выполнением конкретных показателей среднесрочного (трехлетнего) плана;

- создать "глобальные бюджеты" на выполнение определенных функций, в рамках которых администраторы сами определяют направления расходования средств для достижения наилучших результатов;

- передать ответственность за принимаемые решения на уровень распорядителей (получателей) средств федерального бюджета.

Применение таких методов требует серьезной практической отработки. Исходя из этого при формировании проекта бюджета на 2006 г. планируется провести эксперимент по выделению ассигнований, подлежащих распределению между главными распорядителями, на конкурсной основе по результатам рассмотрения заявок и материалов, позволяющих определить результаты бюджетных расходов.

Можно предположить, что практически любое бюджетное учреждение может оказаться в ситуации, когда свою потребность в финансировании придется доказывать на конкретных цифрах и в условиях жесткой конкуренции. Таким образом, грамотное планирование может сыграть решающую роль в деятельности учреждения.

На первом этапе составления плана возникнет необходимость в группировке расходов (расходных обязательств) в зависимости от их характера на действующие и принимаемые.

Практика показывает, что состав значительной части расходов учреждения предопределен ранее принятыми нормативными актами, заключенными договорами, сложившимся фондом оплаты труда. Эти расходные обязательства (расходы) называются действующими. Такие расходы подлежат обязательному включению в планируемый бюджет и их легко обосновать с использованием достаточно простых правил пересчета (прямой счет, индексация). Для существенной корректировки объема действующих обязательств необходимо внесение изменений в действующие нормативные акты.

В то же время существуют расходные обязательства, возникающие многократно или однократно, причем одновременно с принятием соответствующего нормативного акта. Примером может служить решение об увеличении пособий, денежного довольствия, заработной платы в бюджетной сфере, осуществление инвестиционных проектов. Такие расходные обязательства называются принимаемыми. Их обоснование потребует тщательной проработки.

Исходя из этого принятие плана действующих обязательств будет предельно упрощено и ускорено. Главное внимание уделяется рассмотрению плана принимаемых расходных обязательств, причем данный план будет рассматриваться после принятия плана действующих обязательств либо после заблаговременного их сокращения (при наличии экономии).

Методологическое руководство планированием, в том числе разработка порядка формирования бюджетов действующих и принимаемых обязательств, методики расчетов необходимых затрат для их выполнения, будет осуществляться Минфином России.

Согласно вышесказанному порядок составления смет в 2006 г. будет существенно отличаться от действующего. Если принять во внимание Письмо Минфина России от 27.06.2005 N 02-02-14/2010, в котором определен порядок нормативно-методического обоснования расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет федерального бюджета в 2006 - 2008 гг., 16 июня 2005 г. были распределены предельные расходы на 2006 г. по главным распорядителям, статьям экономической и функциональной классификаций расходов бюджета. В июле 2005 г. распорядители представили обоснование (план) расходных обязательств на 2006 г., дополненное планируемыми данными на 2007 - 2008 гг. и ссылками на нормативно-правовые акты, законы, договоры, являющиеся основой возникновения соответствующих расходов. Также в обосновании для каждой подстатьи экономической классификации присутствует информация о методике планирования объема расходов на 2007 - 2008 гг. в виде кода методики оценки объема расходов. Предусмотрены следующие значения первого знака кода:

1 - нормативный метод -

подразумевает определение объема расходов по формуле:

РО = n1 х K1 + n2 х K2 + ...,

где:

РО - объем расходов;

n1, n2, ... - нормативы расходов на одного условного носителя расходного обязательства (части расходного обязательства) (тыс. руб.);

K1, K2, ... - планируемое (прогнозируемое) число условных носителей расходного обязательства (ед.) в соответствующем году (число получателей установленного норматива).

В пояснительной записке раскрывается порядок расчета нормативов.

2 - метод индексации -

подразумевает определение расходов по формуле:

РО = t1 х R1 + t2 х R2 + ...,

где:

РО - объем расходов;

t1, t2, ... - коэффициенты увеличения (индексации) объема расходов в соответствующем году планового периода по сравнению с базовым годом;

R1, R2, ... - объем расходов, представленный в 2006 г.

3 - плановый метод -

в Письме Минфина отсутствует формулировка сути данного метода, но можно предположить, что он предусматривает использование в расчетах объемных (натуральных) показателей, пошаговое планирование, основанное на детальной проработке всех сторон деятельности учреждения.

4 - иной метод.

Несмотря на то что Письмо Минфина России от 27.06.2005 N 02-02-14/2010 касается главных распорядителей бюджетных средств, которые в 2005 г. должны обосновать свои действующие обязательства, можно предположить, что в 2006 г. подобный порядок будет доведен и до получателей средств бюджета. А в последующем при составлении сметы расходов бюджетное учреждение должно будет обосновать действующие и принимаемые им расходные обязательства в целях достижения определенных результатов.

Ниже предлагается схема расчета расходов в разрезе наиболее часто используемых подстатей бюджетной классификации.

     
   ————T—————————————T—————————————————————————————————T————————————¬
   | N |  Подстатья  |       Перечень документов,      | Применяемый|
   |п/п|  бюджетной  |      необходимых в расчетах     |    метод   |
   |   |классификации|                                 |планирования|
   |   |             |                                 |   объема   |
   |   |             |                                 |  расходов  |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 1 |211          |Штатное расписание (утв. главным |Нормативный |
   |   |"Заработная  |распорядителем).                 |            |
   |   |плата"       |Нормативный акт (акты),          |            |
   |   |             |регламентирующий систему оплаты  |            |
   |   |             |труда.                           |            |
   |   |             |Справка о районных коэффициентах |            |
   |   |             |и северных надбавках в регионе   |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 2 |212 "Прочие  |Штатное расписание.              |Нормативный |
   |   |выплаты"     |Нормативный акт (акты),          |            |
   |   |             |регламентирующий выплату         |            |
   |   |             |компенсаций.                     |            |
   |   |             |План повышения квалификации,     |            |
   |   |             |данные о среднегодовом количестве|            |
   |   |             |командировок (для части расчета  |            |
   |   |             |суточных при командировках)      |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 3 |213          |Глава 24 НК РФ "Единый социальный|Нормативный |
   |   |"Начисления  |налог"                           |            |
   |   |на оплату    |                                 |            |
   |   |труда"       |                                 |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 4 |221 "Услуги  |Размер абонентской платы         |Метод       |
   |   |связи"       |телефона, за пользование         |индексации  |
   |   |             |Интернетом, стоимость            |            |
   |   |             |радиоточки, стоимость одного     |            |
   |   |             |почтового отправления, стоимость |            |
   |   |             |конвертов и знаков почтовой      |            |
   |   |             |оплаты.                          |            |
   |   |             |Количество телефонных точек,     |            |
   |   |             |радиоточек, среднегодовое        |            |
   |   |             |количество почтовых отправлений. |            |
   |   |             |Данные о сложившихся расходах по |            |
   |   |             |услугам телефонной связи,        |            |
   |   |             |почтовых услугах                 |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 5 |222          |План повышения квалификации,     |Метод       |
   |   |"Транспортные|данные о среднегодовом количестве|индексации  |
   |   |услуги"      |командировок (для части расчета  |            |
   |   |             |проезда в командировки).         |            |
   |   |             |Стоимость проезда до пункта      |            |
   |   |             |командировки (г. Москва) и       |            |
   |   |             |средняя по области или региону.  |            |
   |   |             |Данные о среднегодовых расходах  |            |
   |   |             |по найму транспорта.             |            |
   |   |             |Стоимость проездных билетов,     |            |
   |   |             |количество экспедиторов          |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 6 |223          |Сведения о потребности в         |Метод       |
   |   |"Коммунальные|энергетических ресурсах          |индексации  |
   |   |услуги"      |(теплоэнергия, газ, уголь, мазут)|            |
   |   |             |и воде в натуральном выражении.  |            |
   |   |             |Сведения о количестве приборов   |            |
   |   |             |учета воды.                      |            |
   |   |             |Данные о тарифах на коммунальные |            |
   |   |             |услуги                           |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 7 |224 "Арендная|Количество арендуемых зданий и   |Метод       |
   |   |плата за     |сооружений.                      |индексации  |
   |   |пользование  |Площадь арендуемых помещений.    |            |
   |   |имуществом"  |Ставки арендной платы            |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 8 |225 "Услуги  |План капитального, текущего      |Метод       |
   |   |по содержанию|ремонта зданий и сооружений.     |индексации  |
   |   |имущества"   |План ремонта коммунальных систем.|            |
   |   |             |Количество легковых автомобилей. |            |
   |   |             |Расчет стоимости техобслуживания |            |
   |   |             |одного автомобиля.               |            |
   |   |             |Перечень работ по текущему       |            |
   |   |             |ремонту автомобиля (усредненный  |            |
   |   |             |по данным прошлых лет), стоимость|            |
   |   |             |текущего ремонта одного          |            |
   |   |             |автомобиля в год.                |            |
   |   |             |Данные по среднегодовым расходам |            |
   |   |             |на профилактику и заправку       |            |
   |   |             |оргтехники.                      |            |
   |   |             |Данные о количестве договоров на |            |
   |   |             |техническое и аварийное          |            |
   |   |             |обслуживание помещений, на       |            |
   |   |             |техническое обслуживание         |            |
   |   |             |газопроводов, дератизацию,       |            |
   |   |             |дезинсекцию и т.п., сведения о   |            |
   |   |             |тарифах на данные виды услуг и   |            |
   |   |             |др.                              |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 9 |226 "Прочие  |План повышения квалификации,     |Метод       |
   |   |услуги"      |данные о среднегодовом количестве|индексации  |
   |   |             |командировок (для расчета оплаты |            |
   |   |             |проживания в командировках).     |            |
   |   |             |Данные о количестве автомобилей, |            |
   |   |             |мощности двигателя для расчета   |            |
   |   |             |платежей ОСАГО.                  |            |
   |   |             |План информатизации учреждения.  |            |
   |   |             |Сведения о заключенных договорах |            |
   |   |             |на вневедомственную охрану.      |            |
   |   |             |План подписки на периодические   |            |
   |   |             |издания и др.                    |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 10|263 "Пенсии, |Количество человек, которым      |Нормативный |
   |   |пособия,     |производится выплата пенсий,     |            |
   |   |выплачиваемые|пособий.                         |            |
   |   |организациями|Нормативный акт (акты),          |            |
   |   |сектора      |регламентирующий размер пособия  |            |
   |   |государствен—|                                 |            |
   |   |ного         |                                 |            |
   |   |управления"  |                                 |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 11|290 "Прочие  |Налоговый кодекс, иные           |Нормативный |
   |   |расходы"     |нормативные документы,           |            |
   |   |             |регламентирующие уплату налогов, |            |
   |   |             |сборов, пошлин, лицензий в       |            |
   |   |             |бюджеты всех уровней             |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 12|310          |Нормы обеспеченности основными   |Плановый    |
   |   |"Увеличение  |средствами (утв. главным         |            |
   |   |стоимости    |распорядителем).                 |            |
   |   |основных     |Сведения о фактической           |            |
   |   |средств"     |обеспеченности основными         |            |
   |   |             |средствами.                      |            |
   |   |             |Сведения о ценах на объекты      |            |
   |   |             |основных средств                 |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 13|320          |Сведения о потребности в объектах|Плановый    |
   |   |"Увеличение  |нематериальных активов.          |            |
   |   |стоимости    |Сведения о ценах на объекты      |            |
   |   |нематериаль— |нематериальных активов           |            |
   |   |ных активов" |                                 |            |
   +———+—————————————+—————————————————————————————————+————————————+
   | 14|340          |Нормы обеспеченности             |Плановый    |
   |   |"Увеличение  |материальными запасами           |            |
   |   |стоимости    |(утв. главным распорядителем).   |            |
   |   |материальных |Данные о количестве              |            |
   |   |запасов"     |автотранспорта, утвержденных     |            |
   |   |             |нормах пробега и расхода ГСМ.    |            |
   |   |             |Данные о стоимости ГСМ.          |            |
   |   |             |Средние данные о количестве и    |            |
   |   |             |цене запчастей, используемые в   |            |
   |   |             |год на один автомобиль.          |            |
   |   |             |Данные о годовой потребности в   |            |
   |   |             |канцтоварах, бумаге, картриджах, |            |
   |   |             |хозтоварах и т.п., стоимости     |            |
   |   |             |единицы материалов.              |            |
   |   |             |Сведения о потребности в         |            |
   |   |             |котельно—печном топливе,         |            |
   |   |             |стоимость топлива и др.          |            |
   L———+—————————————+—————————————————————————————————+—————————————
   

До внесения изменений в БК РФ выделение планов (бюджетов) действующих и принимаемых обязательств предлагается осуществлять на этапе составления проекта перспективного финансового плана и проекта бюджета.

Весной текущего года вышел нормативный документ, на который придется ориентироваться бюджетным учреждениям при организации планирования. В Постановлении Правительства от 06.03.2005 N 118 "Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год" (далее - Постановление) даны четкие определения понятий, используемых при составлении финансовых планов:

"текущий год" - год, в котором разрабатывается план;

"очередной год" - год, следующий за текущим;

"отчетный год" - год, предшествующий текущему;

"отчетный период" - год, предшествующий отчетному, отчетный год, текущий год;

"плановый период" - очередной год и последующие 2 года;

"субъекты бюджетного планирования" - федеральные министерства, федеральные службы и агентства, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям (в соответствии с Указом Президента от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов власти");

"бюджет субъекта бюджетного планирования" - используемый для целей бюджетного планирования общий объем расходов субъекта.

Таким образом, план на очередной финансовый год будет являться составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед финансового документа (то есть 2005 г. - первый год трехлетнего плана на 2005 - 2007 гг., 2006 г. - на 2006 - 2008 гг. и т.д.). По нашему мнению, сметы расходов и доходов учреждения будут составлять подобным образом. То есть составленная на год смета бюджетного учреждения - часть сметы, составленной на три года. Причем ежегодно будут составляться сметы не только на год, но и на два последующих года.

Заметим, что в силу достаточно высокой степени неопределенности в прогнозировании на первых порах не должно быть каких-либо ограничений по изменению ранее утвержденных параметров. Одновременно рассматривается возможность сокращения финансирования в случае несоответствия заранее установленным показателям эффективности. Нормативная база показателей эффективности будет вырабатываться в каждой сфере деятельности в зависимости от целей и специфики. Показатели могут предусматривать оптимальное соотношение между затратами и полезным эффектом; отсутствие непроизводительных затрат; достижение определенной цели с минимальными затратами или достижение максимального результата с помощью строго определенного объема ресурсов.

Постановлением вводится понятие "ведомственная целевая программа" (далее - ВЦП), которая является элементом программно-целевого метода бюджетного планирования. На протяжении ряда лет в законах о федеральном бюджете предусматривалось использование целевых программ при реализации определенных задач. Но, как показала практика, действующим целевым программам присущ ряд недостатков (отсутствие четких целей, конкретных результатов и ответственности за их достижение), которых не должно быть при формировании ВЦП. Этот механизм должен обеспечивать прямую связь между затратами и результатами, способствовать соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению финансовых ресурсов по конкретным программам и проектам, повышать эффективность освоения средств.

Ведомственная целевая программа - комплекс мероприятий, или направлений расходования бюджетных средств, направленных на решение конкретной задачи субъекта бюджетного планирования (главного распорядителя). К ведомственной целевой программе будут предъявляться следующие требования:

- четкая формулировка цели в соответствии со сферой деятельности главного распорядителя;

- описание ожидаемых результатов в количественной оценке;

- наличие системы показателей для оценки программы;

- обоснование потребности в ресурсах для достижения цели;

- разграничение полномочий и ресурсов между бюджетными учреждениями, находящимися в ведении субъекта бюджетного планирования.

Таким образом, при планировании бюджетным учреждениям придется распределить свои расходы между программами главных распорядителей. В суммовом выражении ВЦП будут ограничены размером выделенных бюджетных средств.

Поскольку структурной единицей планирования для главных распорядителей останутся распорядители (получатели) средств федерального бюджета, порядок составления финансовых планов будет совпадать. Неизменным останется то, что данные в цифровом и натуральном выражении, необходимые для планирования, пойдут снизу вверх, от распорядителей (получателей) средств бюджета к главным распорядителям и субъектам бюджетного планирования (главным распорядителям).

Ю.Никуленкова

Эксперт

журнала "Бюджетные организации:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Подписано в печать

22.08.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——