"Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", 2005, N 9

ОРГАНИЗАЦИЯ КОНКУРСОВ НА ПРОВЕДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

В условиях реформирования бюджетного процесса много внимания уделяется эффективному использованию бюджетных средств. К одному из факторов, влияющих на результативность использования бюджетных ассигнований, можно отнести организацию конкурсов на закупку товаров, проведение работ и оказание услуг. Практический опыт показывает, что процедура проведения конкурсов на государственные закупки не только сложна и запутана, но еще и дорогостояща. Кроме того, несмотря на то что на сегодняшний день существует немало нормативных документов, регулирующих механизм проведения государственных закупок, он не совершенен. В связи с этим конкурсы зачастую проводятся с явными и скрытыми нарушениями законодательства, что отрицательно сказывается на эффективности управления бюджетными ресурсами страны.

Согласно ст. 71 БК РФ бюджетные учреждения проводят конкурс в случае заключения контракта при покупке товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 МРОТ (на сегодняшний день - 200 000 руб.). Проведение конкурсов, по замыслу органов власти, является одним из инструментов эффективного использования бюджетных ресурсов, поскольку в ходе торгов (конкурсов) можно заключить контракт с наиболее выгодными для организатора конкурса условиями. Однако зачастую, несмотря на внешнее соблюдение норм законодательства о государственных закупках, заказчик неграмотно проводит торги и, как результат, заключает договор на невыгодных для государства условиях.

Порядок проведения конкурсов (торгов) регулируется нормами Гражданского кодекса РФ <1> (далее - ГК РФ), Федеральным законом от 06.05.1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон N 97-ФЗ), Указом Президента РФ от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ N 305) и другими федеральными законами и нормативно-правовыми актами РФ.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> Гражданский кодекс РФ, утвержденный Федеральным законом от 30.11.1994 N 51-ФЗ.

Согласно Закону N 97-ФЗ конкурс может быть проведен в виде открытых торгов (при публикации в средствах массовой информации извещения о проведении предварительного отбора участников) или в виде закрытых торгов (в этом случае приглашение принять участие в конкурсе направляется каждому поставщику в отдельности). Наиболее предпочтительным является открытый конкурс, поскольку позволяет привлечь наибольшее количество участников для проведения торгов. Как правило, закрытый конкурс осуществляется в случаях, если предметом государственного контракта являются поставки технически сложных товаров (работ, услуг) или поставка товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну (ст. 22 Закона N 97-ФЗ).

Помимо проведения открытых и закрытых торгов организатор конкурса вправе использовать способ запроса котировок, если для требуемой продукции существует сложившийся рынок и цена государственного контракта не превышает 250 000 руб. (Указ N 305). Поскольку проведение закрытого конкурса допустимо только в некоторых случаях, носящих частный характер, а использование метода котировок не всегда удобно, наиболее распространенный способ заключения государственных контрактов - это проведение открытых торгов.

Открытый конкурс начинается с извещения о проведении конкурса в средствах массовой информации. Причем заказчик обязан разместить объявление о проведении конкурса в официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти и, по желанию, в других печатных изданиях.

Объявление о проведении конкурса должно содержать следующие сведения (п. 3 ст. 11 Закона N 97-ФЗ):

- наименование организатора открытого конкурса и места проведения предварительного отбора;

- о виде, количестве и месте поставляемой продукции, выполняемых работах, оказываемых услугах;

- срок поставки товара (работ, услуг);

- требования к участникам открытого конкурса (устанавливаются организатором конкурса);

- порядок и место получения документации о предварительном отборе;

- размер оплаты за получение документации, порядок и срок ее оплаты (если такая плата установлена);

- порядок, место и срок подачи заявок на участие в предварительном отборе.

Заметим, что организатор конкурса вправе предоставлять документацию на проведение торгов участникам конкурса на платной основе. Однако сумма данной оплаты не должна превышать расходы на изготовление и доставку поставщику названной документации.

Сведения, которые должны содержаться в документации, указаны в ст. 14 Закона N 97-ФЗ. К ним относятся:

- сведения о порядке подачи заявок на участие в предварительном отборе;

- критерии оценки заявки на участие;

- требования, предъявляемые к участникам торгов организаторами конкурса;

- условия государственного контракта;

- сведения о месте, дате, времени и порядке вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и т.д.

В случае если поставщик прошел предварительный отбор, он принимает участие в конкурсе. Для определения победителя конкурса создается конкурсная комиссия, председатель которой на заседании в назначенное время вскрывает конверты с заявками на участие в открытом конкурсе. Участники открытого конкурса или их представители вправе присутствовать при вскрытии конвертов. Победителем конкурса является тот участник, который предложил лучшие условия поставок товаров (работ, услуг). Результаты проведенного конкурса должны быть опубликованы в средствах массовой информации.

Несмотря на то что организаторам конкурса запрещается осуществлять координацию деятельности поставщиков, способствующей ограничению конкуренции или ущемлению их интересов (ст. 43 Указа N 305), на практике подобные нарушения встречаются нередко. Желание организатора конкурса заключить контракт с определенным поставщиком с целью удовлетворения своих личных интересов приводит к злоупотреблению полномочиями и к неэффективному использованию бюджетных ресурсов. Примером подобных нарушений может служить составленная организатором конкурса документация, условиям которой соответствует только одна, определенная заранее компания.

Обратите внимание: при заключении государственного контракта должностные лица бюджетного учреждения должны регулировать не только процедуру проведения конкурса, но и придавать большое значение изучению документации финансово-хозяйственной деятельности потенциального поставщика товаров (работ, услуг). К такой документации относятся бухгалтерские отчеты, балансы, учредительные документы, лицензии, указанные в учредительных документах, положения о филиалах и обособленных подразделениях и др.

Так, наличие у участника конкурса лицензий на осуществление деятельности, свидетельства о государственной регистрации, свидетельства о постановке на учет в налоговом органе и т.д. свидетельствует о его полной правоспособности на ведение хозяйственной деятельности.

Наименованию организации тоже следует уделить внимание, поскольку это один из факторов индивидуализации юридического лица. В силу того, что выбор фирменного наименования юридическим лицом производится самостоятельно и является объектом интеллектуальной собственности, которая охраняется законом (ст. 44 Конституции РФ), использование фирменного названия другими лицами возможно только с согласия его правообладателя (ст. 138 ГК РФ). Следовательно, организатор конкурса, изучив все необходимые документы, должен убедиться, что фирменное наименование организации соответствует ее фактическому наименованию.

При заключении договора организатор конкурса должен знать фактическое местонахождение организации, поскольку оно может не совпадать с его юридическим адресом. При невыполнении или ненадлежащем выполнении обязательств организации по договору отсутствие сведений о ее местонахождении может привести к негативным последствиям.

Если участник конкурса имеет свой товарный знак, знак обслуживания и маркировки товаров (продукции), то организатор конкурса должен проверить наличие правовых оснований для их использования, поскольку подобные отличительные знаки могут быть использованы только юридическим лицом - правообладателем и документы на них должны быть оформлены в соответствующих органах.

Помимо всего прочего организатор конкурса при заключении договора должен проверить соответствие учредительных документов действующему законодательству, причем учредительные документы должны отвечать всем предъявляемым к ним требованиям.

И последнее, на что хотелось бы обратить внимание: наличие филиалов и обособленных подразделений у организации, с которой заключается договор. Данная информация необходима, так как в случае разрешения спора в арбитражном суде стороной по делу будет не филиал, а юридическое лицо. Поэтому организатор конкурса должен точно знать: с головной организаций или с обособленным подразделением (филиалом) он заключает договор.

На наш взгляд, нелишне заметить, что с 1 января 2005 г. в связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ "О поставщиках продукции для государственных нужд" <2> (далее - Закон N 60-ФЗ), условия для организаций-поставщиков изменились, причем не в лучшую сторону. Так, из Закона N 60-ФЗ исключено положение о том, что федеральные целевые программы, в которые включены межрегиональные и региональные целевые программы, должны финансироваться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и за счет привлечения внебюджетных источников. Следовательно, государство не гарантирует оплату государственного контракта за счет средств бюджета.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Изменения внесены Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Как уже было отмечено, нормативная база, регулирующая механизм проведения государственных закупок, несовершенна. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26.05.2005 "О бюджетной политике в 2006 году" (далее - Послание Президента РФ) сказано, что законодательство о государственных закупках не отвечает современным требованиям. Из-за несовершенства применяемого механизма государство по-прежнему несет дополнительные финансовые издержки при осуществлении закупок товаров и услуг, необходимых для реализации его функций. В целях обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ, а также безусловного выполнения федеральных расходных обязательств и повышения эффективности бюджетных расходов в Послании Президента РФ определена задача: разработать и принять новый федеральный закон о государственных закупках, действие которого будет распространяться на все уровни власти.

С целью решить поставленную Президентом РФ задачу в июле 2005 г. вышел в свет Закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). В связи с ним с 1 января 2006 г. Закон N 97-ФЗ утрачивает силу, а остальные законы, регулирующие порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, будут действовать в части, не противоречащей Закону N 94-ФЗ.

Закон N 94-ФЗ внес существенные изменения в порядок размещения государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. В данном Законе широко используется понятие "размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг", под которым понимаются действия заказчиков (в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ) по определению поставщиков (исполнителей подрядчиков) в целях заключения с ними контрактов. Согласно названному Закону государственный или муниципальный заказ на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг оформляется в том случае, если сумма поставки не превышает установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке. На сегодняшний день он составляет 60 000 руб. <3> Снижение суммы договора (по которому необходимо провести конкурс) с 200 000 до 60 000 руб. приведет к тому, что почти все расходы бюджетного учреждения будут осуществляться по договору с поставщиком, выигравшим конкурс или аукцион.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Утверждено Указанием ЦБ РФ от 14.11.2001 N 1050-У "Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ по одной сделке". С одной стороны, такая позиция Правительства РФ оправдана, поскольку теоретически всегда договор должен быть заключен с поставщиком, предложившим наиболее выгодные условия. С другой стороны, данный принцип может привести к тому, что договоры будут заключаться только с теми поставщиками, в которых есть личная заинтересованность должностных лиц организации, проводившей конкурс. В этом случае говорить о развитии добросовестной конкуренции не приходится. Обратите внимание: не все получатели бюджетных средств будут являться государственными и муниципальными заказчиками (могут подписывать контракт на поставку продукции, работ, услуг). Согласно ст. 4 Закона N 94-ФЗ получатели бюджетных средств при размещении государственных и муниципальных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг должны быть уполномочены на это органами государственной власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления, и только в этом случае получатели бюджетных средств вправе самостоятельно подписывать контракты. Как и прежде, получатель бюджетных средств (уполномоченный на размещение заказов) может не проводить конкурс или аукцион, а поручить это другой организации, специализированной. Выбор специализированной организации осуществляется на основании конкурса. Причем выбранная специализированная организация выступает от имени заказчика или уполномоченного органа и разрабатывает конкурсную документацию, публикует информацию о проведении конкурса или аукциона, направляет приглашения принять участие в торгах. Однако в случае причинения ее действиями или бездействием вреда физическому или юридическому лицу заказчик, уполномоченный орган несут солидарную ответственность за причиненный вред. Хотелось бы акцентировать внимание на следующих особенностях проведения торгов и запроса котировок, регулируемых Законом N 94-ФЗ. 1. Создание комиссии (конкурсной, аукционной или котировочной). Состав комиссии, порядок ее работы, назначение председателя определяет заказчик или уполномоченный на то орган, но не специализированная организация. Заметим, что Закон N 97-ФЗ разрешал принимать решение о составе конкурсной комиссии юридическому лицу, которому заказчик на условиях договора передал часть своих функций по проведению конкурса. Число членов комиссии должно быть не менее 5 человек. Члены комиссии - физические лица, не имеющие личной заинтересованности в результатах проведения торгов и не являющиеся участниками торгов. Заменить члена комиссии возможно только с разрешения заказчика или уполномоченного органа, принимавшего решение о создании комиссии. Функции конкурсной комиссии остались прежними. Заметим, что на проведение открытых и закрытых конкурсов, конкурсов с использованием котировок и аукционов может быть создана одна комиссия. 2. Участники конкурса. Законом N 94-ФЗ расширен круг участников на государственный и муниципальный заказ. Если ранее согласно Закону N 97-ФЗ участником конкурса мог выступать только поставщик, имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров, работ, услуг (то есть юридическое лицо), то с 1 января 2006 г. им может быть и любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Кроме того, Законом N 94-ФЗ расширен перечень фактов, установление которых позволит заказчику отказаться от заключения контракта с победителем торгов и запроса котировок. Участники конкурса должны быть готовы к тому, что при исполнении ими контракта объем работы (характер которой не предусмотрен контрактом, но связан с работами, выполняемыми по данному контракту) заказчиком может быть увеличен не более чем на 5% от предусмотренных контрактом работ. Такую работу заказчик оплачивает дополнительно, но опять-таки не более чем 5% от цены заключенного контракта. Однако заметим, не все так плохо. Закон N 94-ФЗ позаботился об участниках конкурса и установил, что если заказчик в установленные контрактом сроки не исполняет свои обязательства (исключение составляет просрочка обязательств вследствие непреодолимой силы или по вине другого лица), то другая сторона контракта вправе требовать неустойку в размере 1/300 действующей на день уплаты ставки рефинансирования. 3. Способы размещения заказа. Проведение торгов (открытый и закрытый конкурс, аукцион). Запрос котировок (если поставщик (исполнитель, подрядчик) необходимого товара, работ, услуг - единственный на товарных биржах). Аукцион - новый вид проведения торгов при заключении государственного или муниципального заказа. Его используют в случае, если товары, работы или услуги - объекты заказа - производятся (выполняются, оказываются) не по конкретным заявкам, так как по ним нет функционирующего рынка и сравнивать их можно только по ценам. Правительством РФ установлен перечень товаров, работ, услуг, по которым заказчик или уполномоченное лицо вправе проводить аукционы. Стоит отметить, что, несмотря на условия проведения торгов, в любом случае немаловажное значение будет уделяться оценке их проведения. В свою очередь, данная оценка возможна не только путем проверки правильности составления документации, в которой отражен порядок проведения конкурса, но и с помощью расчетных коэффициентов. Так, оценка экономии бюджетных средств при проведении конкурсных закупок может быть определена следующим образом. 1. Экономия бюджетных средств (на 1 руб. затрат на организацию конкурсов): СИГМА Сп - СИГМА Ск - СИГМА Снк Эр = -------------------------------, З где: УСп - общая стоимость лотов (предложений заказчиков), выставленных на конкурсы; УСк - общая стоимость всех контрактов, заключенных в отчетном периоде; УСнк - стоимость лотов, которые не привели к заключению контракта; З - затраты на организацию конкурса. 2. Затраты на 1 руб. экономии бюджетных средств: З Зр = ----------------------------- ———— СИГМА Сп - СИГМА Ск - СИГМА Снк. 3. Затраты на организацию конкурса (на 1 руб. контрактной цены): З Зрк = ------ ———— Ск - Скн.

4. Эффективность планирования расходной части бюджета:

СИГМА Сфакт

Эб = -----------,

СИГМА Сп

где:

Сфакт - сумма средств, фактически использованных на проведение закупок товаров и услуг.

Пример. Бюджетная организация проводит открытый конкурс с целью заключения договора поставки мебели на сумму 450 000 руб. Общая стоимость предложений заказчиков, принявших участие в конкурсе, составляет 1 980 000 руб., а стоимость всех контрактов, заключенных бюджетной организацией в отчетном периоде, - 1 260 000 руб. Затраты на проведение конкурса составили 96 000 руб., из которых 80 000 руб. были фактически использованы на проведение закупок товаров. Стоимость лотов, по которым контракт не был заключен, составляет 454 000 руб.

Определим, насколько эффективно были использованы бюджетные средства при проведении и организации конкурса на закупку мебели.

Экономия бюджетных средств (на 1 руб. затрат на организацию конкурсов):

(1 980 000 - 1 260 000 - 454 000) / 96 000 = 2,77 руб.

Затраты на 1 руб. экономии бюджетных средств:

96 000 / (1 980 000 - 1 260 000 - 454 000) = 0,36 руб.

Затраты на организацию конкурса (на 1 руб. контрактной цены):

96 000 / (1 260 000 - 454 000) = 0,12 руб.

Эффективность планирования расходной части бюджета:

80 000 / 1 980 000 = 0,04 руб.

Вывод: бюджетная организация при проведении торгов использовала выделенные ей бюджетные ассигнования достаточно эффективно. Экономия бюджетных средств на 1 руб. затрат составляет 2,77 руб., тогда как затраты на 1 руб. экономии - 0,36 руб. Однако эффективность планирования расходной части бюджета достаточно мала и составляет всего 0,04 руб.

Расчет оценки расходования бюджетных ассигнований может быть использован не только контрольными органами с целью определения эффективности использования бюджетных средств, но и организаторами конкурса как показатель правильности проведения торгов.

Т.Сильвестрова

Зам. гл. редактора

журнала "Бюджетные организации:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Подписано в печать

22.08.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——