"Налоговые споры: теория и практика", 2005, N 8

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КАССОВЫХ ОПЕРАЦИЙ

И НАЛИЧНЫХ ДЕНЕЖНЫХ РАСЧЕТОВ

(Окончание. Начало см. "Налоговые споры:

теория и практика", 2005, N 7)

Осуществление контрольных функций

В настоящее время административная ответственность организаций за нарушение порядка работы с денежной наличностью и порядка ведения кассовых операций установлена ст. 15.1 КоАП РФ, предусматривающей наложение административного штрафа:

1) за осуществление расчетов с другими организациями сверх установленных лимитов;

2) за неоприходование (неполное оприходование) в кассу денежной наличности;

3) за несоблюдение порядка хранения свободных денежных средств, а равно накопление в кассе наличных денег сверх установленных лимитов.

В целях обеспечения полноты внесения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды РФ п. 9 Указа Президента РФ от 23.05.1994 N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей" было установлено, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов производится органами Государственной налоговой службы РФ по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.

Согласно Указу N 1006 коммерческие банки были обязаны проверять соблюдение организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью и представлять сведения органам МНС России для принятия последними мер финансовой и административной ответственности к организациям, виновным в нарушении порядка ведения кассовых операций. Представления коммерческих банков с приложением копий справок по указанным проверкам направлялись в налоговые органы по месту регистрации налогоплательщика.

Думается, оставление соответствующих контрольных функций за кредитными организациями в настоящее время нецелесообразно по ряду оснований.

Период, за который рассматривалось состояние кассовой дисциплины, должен быть не менее трех месяцев (п. 9.3 Порядка применения положений Указа Президента РФ от 23.05.1994 N 1006 "Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей", утвержденного Госналогслужбой России 13.08.1994 N ВГ-4-13/94н, Минфином России 13.08.1994 N 104, Банком России 16.08.1994 N 104).

Если считать нарушение порядка оприходования в кассу организации денежной наличности и хранение свободных денежных средств сверх установленного лимита остатка наличных денег в кассе организации оконченными правонарушениями с момента их совершения и учесть срок давности привлечения к административной ответственности (два месяца со дня совершения), то фактически налоговые органы могли привлечь к ответственности - при условии оперативного попадания к ним материала из банка - только за последний месяц проверки (т.е. за один месяц при том, что глубина проверки должна быть не менее трех месяцев, а периодичность - не более одного раза в два года).

В этой связи из двух лет работы имело смысл проверять (с учетом давности привлечения к ответственности) только один последний месяц. Такие мероприятия были неэффективны. Незаинтересованность банков в их проведении более чем очевидна.

Представления в налоговые органы коммерческие банки направляли крайне редко - либо с большой задержкой, либо в том случае, если нарушение носило явно незначительный характер. Сказывалось стремление банков максимально соблюсти интересы организаций - своих клиентов, поэтому проверки банками кассовой дисциплины носили формальный характер.

Статья 15.2 КоАП РФ предусматривает ответственность должностных лиц учреждений банка за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций. Вышеизложенное позволяет сделать вывод о целесообразности исключения из КоАП РФ данной статьи и вменения налоговым органам в обязанность проведение проверок по соблюдению правил ведения кассовых операций.

Дальнейшее существование указанной обязанности банков и ответственности за ее неисполнение бессмысленно также по следующим причинам.

Действующее законодательство РФ возлагает на банки большое число обязанностей, посредством которых реализуются различные публичные функции, в частности валютный контроль, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, обеспечение выполнения налогоплательщиками - клиентами банков обязанности по уплате налогов и сборов, контроль за кассовой дисциплиной клиентов.

В то же время расходы, связанные с исполнением публичных функций, покрываются за счет прибыли коммерческого банка. Доля таких расходов весьма значительна, что отражается в повышении стоимости услуг, предоставляемых банками. Высокая стоимость банковских услуг снижает их привлекательность для клиентов, а также конкурентоспособность российских банков и эффективность их деятельности в целом.

Контроль за соблюдением клиентами банков правил ведения кассовых операций является одной из наиболее затратных публичных функций коммерческих банков. Особенно остро данная проблема стоит перед крупными банками, которые могут обслуживать несколько десятков тысяч клиентов. Для осуществления этой функции необходим специальный штат сотрудников, расходы на содержание которых также покрываются за счет прибыли банка. Ее исполнение значительно увеличивает объем бумажной работы: банки обязаны составлять справки по результатам проверки, представлять в Банк России отчеты по результатам своей деятельности в данном направлении и т.д. Кроме того, при выполнении указанной функции банки должны взаимодействовать не только с ЦБ РФ, но и с налоговыми органами, поскольку привлекать к ответственности в случае выявления банками нарушений порядка ведения кассовых операций вправе только налоговые органы.

Отношения банков со своими клиентами - сфера гражданско-правового регулирования, вмешательство в которую противоречит интересам как клиентов, так и самих банков. Обладание банками большим объемом контрольных полномочий по отношению к своим клиентам, как уже упоминалось, является одним из факторов, снижающих спрос на банковские услуги. Таким образом, значительный объем контрольных полномочий по отношению к клиентам и завышенная стоимость банковских услуг заметно сдерживают развитие российской банковской системы.

В отличие, например, от такой публичной функции, как противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, в рассматриваемом случае банки фактически не имеют даже косвенного интереса в осуществлении данной функции. Выявление и контроль за операциями, связанными с легализацией преступных доходов и являющимися особо рисковыми, позволяют повысить деловую репутацию и финансовую устойчивость самого банка. Осуществление же требующего больших расходов контроля за кассовой дисциплиной клиентов не оказывает какого-либо положительного воздействия на банковскую деятельность.

Следует также отметить, что необходимость возложения такого контроля на банки опровергается опытом деятельности иностранных банков.

На основании изложенного отмена ст. 15.2 КоАП РФ представляется обоснованной, необходимой и своевременной. Указ Президента РФ N 1006 утратил силу, поэтому целесообразно закрепить в федеральном законе права налоговых органов проверять соблюдение порядка работы с денежной наличностью и привлекать к ответственности за указанные правонарушения.

Контроль за применением ККТ

Полномочия налоговых органов при проверке применения контрольно-кассовой техники закреплены в Федеральном законе от 22.05.2003 N 54-ФЗ.

В соответствии со ст. 7 названного Закона налоговые органы:

- осуществляют контроль за соблюдением организациями и индивидуальными предпринимателями требований настоящего Федерального закона;

- осуществляют контроль за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

- проверяют документы, связанные с применением организациями и индивидуальными предпринимателями контрольно-кассовой техники, получают необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проведении проверок;

- проводят проверки выдачи организациями и индивидуальными предпринимателями кассовых чеков;

- налагают штрафы в случаях и порядке, установленных КоАП РФ, на организации и индивидуальных предпринимателей, которые нарушают требования настоящего Федерального закона.

В соответствии с указанной нормой органы внутренних дел взаимодействуют в пределах своей компетенции с налоговыми органами при осуществлении последними контрольных функций.

В литературе обращается внимание на то, что право налоговых органов на проведение проверок по применению ККТ не корреспондирует с нормами КоАП РФ, где говорится об уполномоченных органах, составляющих протоколы, фиксирующие факты совершения правонарушений.

Случаи, когда налоговые органы могут составлять протоколы об административном правонарушении, перечислены в ст. 28.3 Кодекса. Это ст. ст. 15.3 - 15.9, 15.11, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. ст. 19.6, 19.7. Ответственность за продажу товаров, выполнение работ либо оказание услуг без применения ККТ предусмотрена ст. 14.5 КоАП РФ. Как видно, в перечне, предусматривающем составление протоколов налоговыми органами, случаи проверок использования ККТ отсутствуют.

Статья 23.5 КоАП РФ закрепляет компетенцию налоговых органов как органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, т.е. привлекать к административной ответственности. Видимо, из этого полномочия налоговые органы и выводят право на проведение соответствующих проверок ККТ.

Право проводить контрольные закупки Налоговый кодекс РФ предоставляет Госторгинспекции <1>, право составлять протоколы - сотрудникам милиции. Таким образом, в контрольном мероприятии, например контрольной закупке, должны участвовать как минимум три органа с разными полномочиями. Любые акты налоговых органов по результатам их собственной контрольной закупки являются нарушением федерального закона. Такие документы не могут быть доказательством совершения административного правонарушения. Изложенная позиция подтверждается, например, в Постановлениях ФАС Восточно-Сибирского округа от 04.02.2004 по делу N А78-3228/03-С2-9/163-Ф02-4598/03-С1 и ФАС Московского округа от 16.07.2003 по делу N КА-А41/4809-03.

     
   ————————————————————————————————
   

<1> В настоящее время это право предоставлено территориальным органам Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

По мнению автора, право на составление протокола о неприменении ККТ у налоговых органов все-таки есть. Оно вытекает из общей нормы о праве составления протокола об административном правонарушении должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах компетенции соответствующего органа согласно гл. 23 КоАП РФ. Ведь если орган уполномочен привлекать к ответственности, значит, у него есть право на составление протокола (ч. 1 ст. 18.3 КоАП РФ).

Кто является субъектом ответственности?

На протяжении длительного времени вопрос об ответственности в случаях, когда чек не был пробит по вине кассира, оставался дискуссионным: кто является субъектом ответственности - работодатель или продавец, не исполнивший обязанность по применению ККТ?

Суды занимали по этому вопросу разные позиции. Одни считали, что, если ККТ зарегистрирована в налоговой инспекции, с продавцом проведен инструктаж и он ознакомлен с должностной инструкцией, отвечать должен продавец, не применивший ККТ. Другие суды возлагали ответственность на организацию или индивидуального предпринимателя.

По данной спорной ситуации высказался Президиум ВАС РФ <2>, указавший, что торговая организация обязана обеспечить соблюдение требований Федерального закона от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт". Названным Законом обязанность применять ККТ возложена именно на юридических лиц. И тот факт, что наемный работник не исполняет свои трудовые обязанности, не освобождает юридическое лицо от ответственности. Это говорит лишь о том, что организация не обеспечила необходимых условий для выполнения Закона, а значит, должна нести ответственность.

     
   ————————————————————————————————
   

<2> Постановления Президиума ВАС РФ от 03.08.2004 N N 5960/04 и 6902/04.

Однако, как свидетельствует судебная практика, организация может быть освобождена от ответственности, если заранее примет некоторые меры.

Как следует из материалов дела <3>, водитель автобуса, получив деньги, не выдал ни талончика, ни чека. Пассажиром оказался работник инспекции, и организация была привлечена к ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ. Однако руководитель компании отказался платить штраф и обратился в суд, пояснив, что организация позаботилась о соблюдении законодательства о ККТ. В трудовом договоре с сотрудником и в должностной инструкции предусмотрена обязанность выдавать билеты, которыми водители были обеспечены. Суд решил, что организация сделала все от нее зависящее, и отменил постановление о привлечении к ответственности.

     
   ————————————————————————————————
   

<3> Постановление ФАС Центрального округа от 04.04.2005 по делу N А62-9266/2004.

Спорные вопросы

Законность установления для юридических лиц обязанности заключать договор банковского счета и определения для них предельного размера расчетов наличными оспаривалась несколько раз.

Так, юридическая фирма "Юрконс" попыталась обжаловать в Верховном Суде РФ законность возложения на нее обязанности хранить свободные денежные средства на банковских счетах. По мнению заявителя, п. 1 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного Решением Совета директоров Банка России от 22.09.1993 N 40, и п. 2.1 Положения о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от 05.01.1998 N 14-П, утвержденного Решением Совета директоров Банка России от 19.12.1997 N 47, незаконно возлагают на организации обязанности по заключению договора банковского счета, чего не требует ни один закон.

Суд отказал в удовлетворении жалобы, мотивировав это следующим.

Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Статьей 7 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" предусмотрено, что Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

В ст. 4 Закона N 86-ФЗ среди функций Банка России названа организация наличного денежного обращения, а в силу ст. 34 на него возложена функция определения порядка ведения кассовых операций.

Таким образом, оспариваемые юридической фирмой "Юрконс" нормативные правовые акты приняты Банком России по вопросам, отнесенным законодателем к его компетенции. Доводы заявителя о противоречии их действующему законодательству несостоятельны, ибо организация денежного обращения на территории РФ связана с полномочиями Банка России в области установления правил расчетов в Российской Федерации.

Кроме того, оспариваемые заявителем предписания соответствуют п. 1 Указа Президента РФ от 14.06.1992 N 622 "О дополнительных мерах по ограничению налично-денежного обращения", в котором закреплено, что предприятия, организации и учреждения (включая организации торговли) независимо от их организационно-правовой формы обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банков <4>.

     
   ————————————————————————————————
   

<4> Решение Верховного Суда РФ от 26.02.2004 N ГКПИ 04-163.

В другом решении Верховный Суд РФ подтвердил, что установление предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами само по себе не может быть расценено как препятствие для свободного перемещения финансовых средств, поскольку является одним из инструментов, обеспечивающих организацию наличного обращения денег, защиту и обеспечение устойчивости рубля, и не лишает юридических лиц возможности производить расчеты между собой в безналичном порядке без ограничения суммы и в любой форме, предусмотренной законом (ст. 862 ГК РФ) <5>.

     
   ————————————————————————————————
   

<5> Решение Верховного Суда РФ от 10.02.2003 N ГКПИ 2003-24.

В.Д.Сенькин

Юрисконсульт

ООО "Нива-хлеб"

г. Орел

Подписано в печать

05.08.2005

     
   ——————————————————————————————————————————————————————————————————
————————————————————
——